RESUMO
A presente pesquisa nos reporta ao estudo do exercício do poder de polícia de trânsito pelos entes estatais, mediante a designação de guardas municipais como agentes da autoridade de trânsito, após o advento da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), o qual passou a ser encarado de forma bem diferente da legislação anterior. Dentre os poderes administrativos, sem dúvida, o poder de polícia é o que mais efetivamente demonstra a interferência estatal no ajustamento das condutas necessárias à harmonização da vida em sociedade, dotando os agentes públicos, para tanto, de autoridade e poderes para a consecução de seus lídimos interesses, quais sejam, a paz social e o bem-estar da coletividade.
Em face da evolução apresentada no ordenamento nacional com o advento do CTB permitiu-se às autoridades de trânsito inseridas no Sistema Nacional de Trânsito a prerrogativa de efetuar, dentro das competências dos órgãos executivos e executivos rodoviários, a fiscalização de trânsito, por meio de delegação aos agentes da autoridade de trânsito, sejam estes servidores civis ou militares estaduais. Por meio do estudo das disposições constitucionais e legais atinentes à espécie iremos demonstrar as ilegalidades decorrentes da utilização destes servidores públicos para atuarem como agentes de trânsito, mediante nomeação, designação ou credenciamento, bem como que a Guarda Municipal não faz parte do Sistema Nacional de Trânsito (SNT) e, em razão de tal fato, também não podem atuar mediante convênio firmado com os órgãos e entidades integrantes do SNT.
Palavras-chave: Poder de polícia; Fiscalização de trânsito; Agentes da autoridade de trânsito.
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 A GUARDA MUNICIPAL E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 2.1 Contexto histórico. 2.2 Competência da Guarda Municipal. 2.3 Perfil das Guardas Municipais. 3 PODER DE POLÍCIA. 3.1 Conceito. 3.2 Atributos, meios de exteriorização e delegação. 4 O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. 4.1 Contexto histórico. 4.2 Definições e conceitos do Direito de Trânsito. 4.3 A municipalização do trânsito. 4.4 Sistema Nacional de Trânsito. 4.5 Órgãos e entidades de trânsito: competências. 5 AGENTES DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO. 5.1 Agentes públicos: definição e tipos. 5.2 Agentes da autoridade de trânsito. 6 CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. 7 NOTAS DOUTRINÁRIAS E JURÍDICAS. 8 CONCLUSÃO. 9 REFERÊNCIAS
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 delegou aos municípios a criação de guardas municipais, conforme previsão do § 8º do artigo 144, in verbis, "Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei".
Verifica-se, entretanto, que cresce a cada dia, nos mais diversos municípios do país, a elaboração de leis ordinárias, ou seja, infraconstitucionais, ampliando o campo de atribuições desses servidores públicos, contrapondo-se frontalmente com a Carta Magna, a qual estabelece que sua atribuição circunscreve-se à proteção de bens, serviços e instalações de próprios municipais, conforme a regulamentação que lhe dispuser a lei, dado que a matéria de Segurança Pública é de competência da União. A Carta Constitucional do Estado de São Paulo, por sua vez, dispõe em seu artigo 147 que "Os Municípios poderão, por meio de lei municipal, constituir guarda municipal, destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, obedecidos os preceitos da lei federal", remetendo, como dever do legislador, às considerações limitadoras constante da lei federal.
Equivale argumentar que tais posicionamentos dos atos Estaduais e Municipais, respeitando a hierarquia das leis, propiciam um estímulo ao Estado Democrático e ao Estado de Direito, sendo o primeiro com inclusão do administrado à perfeita cidadania e ao segundo aspecto, a certeza pela segurança jurídica que se impõem os atos regulares baixados.
Isto posto, analisando-se as disposições constitucionais atinentes à espécie, constata-se que, hodiernamente, para o fim que se dispõe a presente análise articulada, muitas guardas municipais executam funções de policiamento e fiscalização de trânsito, desvirtuando-se de sua precípua destinação.
O Código de Trânsito Brasileiro (CTB), instituído pela Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, dispõe em seu artigo 5º que o Sistema Nacional de Trânsito (SNT) é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normalização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.
A inclusão dos municípios, que não o integrava na vigência do Código Nacional de Trânsito anterior, acompanha moderna tendência de permitir que estes entes estatais possam prestar diretamente os serviços públicos que dizem respeito ao interesse local. Assim como a educação e a saúde, a concessão do poder de polícia de trânsito aos municípios acompanha essa tendência, que, na visão de nossos legisladores, visa tornar mais eficiente a prestação dos serviços públicos que afetam mais diretamente a população abrangida pelo município.
Com a inclusão dos municípios, o SNT restou composto pelos seguintes órgãos:
I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN;
II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE;
III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
V - a Polícia Rodoviária Federal;
VI - as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal;
VII - as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.
A enumeração dos órgãos e entidades de trânsito é taxativa, sendo vedada a inclusão de novos entes sem a observância do processo legislativo competente, o que demonstra a impossibilidade da inclusão das guardas municipais no SNT e, por conseguinte, a sua utilização como agentes da autoridade de trânsito, uma vez que o § 4º do artigo 280 do CTB estabelece que "O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência".
Bem de relevar a informação de que ao nível Federal, Estadual e Municipal são respectivamente autoridades de trânsito, o Presidente da República, o Governador e o Prefeito, como delegações advindas do próprio CTB.
Uma interpretação acurada sobre o artigo em comento demonstra que o servidor civil deverá ser concursado para exercer a função de agente de trânsito, quando então será nomeado para tal mister, uma vez que a dicção do texto normativo estabelece que somente o policial militar poderá ser designado como agente de trânsito. Neste ponto observa-se que, para o servidor civil, a assunção dessa função deve observar os mandamentos legais atinentes à espécie, ou seja, a investidura em cargo ou emprego público deve ser feita através de concurso de provas ou de provas e títulos (inc. II, art. 37, CF) e, note-se que tal investidura deverá ser para o cargo compatível com a função a ser exercida, in casu, de agente de trânsito ou figura similar de composição administrativa do órgão executivo estadual de trânsito.
Tal requisito afasta por completo a possibilidade de utilização das guardas municipais como agentes de trânsito, uma vez que, por se tratar de função de Estado, não pode ser objeto de extinção do cargo ou transformação para cargo distinto, sob pena de desvio de função e ofensa aos princípios da legalidade, eficiência e moralidade administrativa, caracterizando a chamada improbidade administrativa da autoridade máxima do Município, dado à gravidade dos atos quando de sua correspondente aplicação.
O artigo 25 do CTB prescreve que os órgãos e entidades do SNT poderão celebrar convênio delegando as atividades que lhe são afetas, com vistas à maior eficiência e segurança para os usuários da via. Caso o órgão não possua recursos humanos e materiais para a plena execução de suas tarefas e deseje manter, privativamente, a execução das atividades relacionadas com o exercício do poder de polícia de trânsito, poderá o referido convênio cingir-se à prestação de serviços de capacitação técnica, assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a ser estabelecido entre as partes, com o ressarcimento dos custos apropriados.
Na interpretação do texto legal acima transcrito se constata que todos os órgãos executivos de trânsito podem celebrar convênios delegando as atividades que lhe incumbem a outros órgãos e entidades executivos, de tal forma que, a título de exemplo, pode o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) celebrar convênio com a Polícia Militar (PM), o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT) com a Polícia Rodoviária Federal (PRF) e as Secretarias de Trânsito ou Transporte municipais com órgãos e entidades da administração indireta (com destinação específica para tal fim) ou com a Polícia Militar, não restando campo para entendimento diverso no sentido de que as guardas municipais possam atuar mediante convênio, sob pena de desvio de função e violação ao dispositivo constitucional que lhe dá suporte, uma vez que é conditio sinne qua non que as partes convenientes sejam integrantes do SNT.
Tais situações mescladas de ações diferenciadas pelos Municípios no uso da guarda municipal como agente de trânsito, perpassa desde a falta de planejamento na área de recursos humanos para atividade estatal, bem assim, da praticidade que se verifica em determinados locais, de simples desvio de função a se evitar com que a autoridade executiva venha a realizar um concurso público, tudo, diga-se para evitar as penalidades da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que trouxe um grande avanço e aprimoramento nas contas públicas nos três níveis de governo.
O presente estudo visa analisar: É legal a utilização de guardas municipais como agentes da autoridade de trânsito? Com a elaboração desta pesquisa, pretendemos examinar a utilização das guardas municipais na execução de funções atinentes a outros órgãos estaduais e municipais, em claro confronto com as disposições constitucionais e legais atinentes à espécie.
Em busca de respostas a este problema ter-se-á como objetivos:
- As funções atualmente desempenhadas pelas guardas municipais estão em consonância com as disposições constitucionais?
- As guardas municipais podem ser consideradas como órgãos componentes do Sistema Nacional de Trânsito?
- As guardas municipais podem ser designadas para atuarem como agentes da autoridade de trânsito?
- As guardas municipais podem atuar mediante convênio firmado com o órgão ou entidade de trânsito?
Pretende-se, no alcance destes objetivos e nas respostas encontradas, confirmar a hipótese inicialmente proposta: A utilização de guardas municipais como agentes da autoridade de trânsito, sob a ótica constitucional e infraconstitucional é ilegal.
2 A GUARDA MUNICIPAL E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Antes de iniciarmos nosso estudo, convém traçarmos um panorama histórico sobre a trajetória constitucional sobre o capítulo referente à segurança pública, de forma a situarmos a instituição Guarda Municipal dentro do contexto que se pretende impor à presente pesquisa.
Segundo o eminente jurista José Cretella Júnior (1993, p. 3410-11), "o problema da segurança, quer do Estado, quer do indivíduo, inscreve-se com um dos temas fundamentais do Direito". Para o autor, o fundamento básico para o natural desenvolvimento do ser humano se circunscreve ao asseguramento da segurança do Estado, das pessoas e dos bens, havendo então a necessidade de uma "força organizada que protege a sociedade, livrando-a da vis inquietativa que a perturba", definição a que se relaciona o termo Polícia.
O problema da segurança pública, sob a ótica constitucional, variou em maior e menor grau dentro das preocupações do legislador constituinte, ora sendo totalmente silente, ora abarcando por completo o tema. Assim, fazem-se necessário verificarmos, um a um, quais os desígnios que animaram nossos legisladores ao longo do tempo.
As Constituições de 1824 e de 1891 foram totalmente omissas em relação ao tema Segurança Pública, sendo que a primeira Carta Magna a trazer enunciado sobre a questão foi a Constituição de 1934, a qual preconizava em seu artigo 159 que "Todas as questões relativas à segurança nacional serão estudadas pelo Conselho Superior de Segurança Nacional e pelos órgãos especiais criados para atender às necessidades da mobilização" (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3410).
A União detinha competência privativa para organizar a defesa externa, a polícia e segurança das fronteiras e as forças armadas (art. 5º, inc. V), bem como para legislar sobre organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais dos Estados e condições gerais da sua utilização em caso de mobilização ou de guerra (art. 5º, inc. XIX, alínea "l").
A Constituição de 1937 repetiu o inteiro teor desses comandos normativos, com numerações distintas, somente havendo pequena mudança quando da promulgação da Carta Magna de 1946, a qual permitiu que os Estados organizassem suas forças policiais (art. 18, § 1º), mantendo incólume a competência do Conselho de Segurança Nacional e dos órgãos especiais das Forças Armadas quanto ao estudo dos problemas relativos à defesa do país (art. 179).
A Carta Magna de 1967 (art. 89), bem como a de 1969 (art. 86), com a redação que lhe foi dada pela EC nº 1, estabelecia que "Toda pessoa natural ou jurídica é responsável pela segurança nacional, nos limites definidos em lei". A União manteve a prerrogativa de planejar e organizar a segurança nacional, mediante estudos promovidos pelo Conselho de Segurança Nacional.
Torna-se imperioso mencionar que a Constituição de 1967 foi a primeira a trazer status constitucional aos órgãos policiais, delimitando expressamente as suas atribuições, de tal forma que às Polícias Militares incumbia a manutenção da ordem e a segurança interna nos Estados, Territórios e no Distrito Federal (art. 13, § 4º), sendo que à Polícia Federal direcionava as seguintes atribuições (art. 8º, inc. VII):
a) os serviços de política marítima, aérea e de fronteiras;
b) a repressão ao tráfico de entorpecentes;
c) a apuração de infrações penais contra a segurança nacional, a ordem política e social, ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, assim como de outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
d) a censura de diversões públicas (art. 8º, inc. VII).
"A expressão segurança pública (art. 144), em vários aspectos, é sinônimo perfeito, no Direito Constitucional, da expressão segurança nacional, referida na Carta Política de 1969 (art. 86)". Nesse sentido, "a segurança pública, que equivale à expressão segurança nacional, deve ser assegurada pelo Estado e pela colaboração de todos" (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3411).
A Carta Magna de 1988, também chamada de "Constituição Cidadã", devido aos anseios de democracia e o contexto social vigente, revelou a intenção do legislador constituinte em criar mecanismos aptos a buscar solução para os problemas relativos ao crescimento da criminalidade, principalmente a organizada.
Assim é que, para tanto, ressaltou o poder-dever do Estado em garantir a segurança pública, por meio de seus órgãos policiais, e a responsabilidade de todos, Poder Público e cidadãos, em colaborar para tal desiderato, ou seja, para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. "Cabe à lei fixar os limites desse dever do Estado, a que todos os habitantes do Brasil, nacionais ou estrangeiros, estão obrigados, do mesmo modo que todas as pessoas jurídicas, organizadas ou não no país, no que se refere à atividade destas" (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3416).
Convém, antes de adentramos a análise do comando normativo correspondente, elencar alguns conceitos que entendemos importantes para o estudo. Para Cretella Junior (1987, p. 165), pode-se definir juridicamente o termo polícia como sendo o "conjunto de poderes coercitivos exercidos pelo Estado sobre as atividades do cidadão mediante restrições legais impostas a essas atividades, quando abusivas, a fim de assegurar-se a ordem pública".
Segundo De Plácido e Silva (apud LAZZARINI, 1987, p. 8-9), ordem pública "é a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto". Sabe-se que o conceito de ordem pública abrange os aspectos de tranqüilidade, salubridade e segurança pública, sendo, portanto, atividade que engloba multifacetadas atividades.
Para Mário Pessoa "a Segurança Pública é o estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei das contravenções. As ações que promovem a Segurança Pública são ações policiais repressivas ou preventivas típicas" (apud LAZZARINI, 1987, p. 15).
A classificação da polícia em dois ramos distintos, repressiva (judiciária) ou preventiva (administrativa) também foi adotada pela Constituição Federal de 1988, "ao prever taxativamente no art. 144, que a segurança pública, dever do Estado, é exercida [...] por meio da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis e polícias militares e corpo de bombeiros" (MORAES, 2004, p. 676-7).
A enumeração taxativa dos órgãos policiais, conforme já decidiu o excelso STF na ADIN nº 263-8/RJ, bem como a delimitação de suas atribuições, é fruto das convulsões sociais e políticas que marcavam o contexto da segurança pública durante os trabalhos da Assembléia Constituinte e dos anseios populares, assustados com a onda de criminalidade que assolava o país.
Para Silva (2002, p. 757-8), "os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública". Prossegue o autor aduzindo que seu campo de atuação cinge-se, tão somente, a colaboração com os Estados e à possibilidade de constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
2.2 Competência da Guarda Municipal
Antes de adentrarmos ao estudo da competência das guardas municipais, convém realizar uma pequena digressão histórica acerca das duas instituições mais antigas do Brasil: Porto Alegre e Recife.
A Guarda Municipal de Porto Alegre foi criada em 3 de novembro de 1892, por meio do Ato nº 6, de lavra do intendente (prefeito) de Porto Alegre, Alfredo Augusto de Azevedo. Em 17 de novembro de 1896 é decretada a sua extinção, sendo o seu efetivo incorporado à Polícia Administrativa até 1928. A partir de janeiro de 1929 é assinado convênio com o Governo do Estado, permanecendo este com a incumbência da realização de alguns serviços (Higiene, Policiamento e Instrução), fato que perdurou até 1957, quando então restou incorporada ao Estado.
Por força do Decreto nº 1410, de 31 de dezembro de 1957, cria-se o "Setor de Guardas", subordinado à Secção de Fiscalização do Departamento de Limpeza Pública, posteriormente extinto em 1959, ano este em que surgiu o "Serviço da Guarda Municipal", sendo que a partir de 10 de agosto de 1960 passa a se denominar "Guarda Municipal" e, em 1969, recebe nova nomenclatura, "Serviço de Vigilância Municipal", retornando novamente a utilizar o termo "Guarda Municipal" a partir de 1994 (sem aspas no original).
Consta que sua atuação cinge-se à manutenção da segurança do patrimônio público municipal (bens, serviços e instalações), envolvendo a proteção aos bens móveis e imóveis, a garantia do desempenho das funções dos servidores e da oferta de serviço aos usuários, além do apoio a órgãos municipais na sua atividade fiscalizatória e em questões de reintegrações de posse, nos casos de ocupações e em situações emergenciais de chuva, incêndio, desabamento, sempre com a parceria da Brigada Militar (SECRETARIA MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS E SEGURANÇA PÚBLICA, 2004).
A Guarda Municipal do Recife foi criada pela Lei nº 3, de 22 de fevereiro de 1893, sendo que no início de sua atuação seus integrantes eram chamados de Guardas de Jardim, pois como não podiam prender ninguém, suas atividades se limitavam a tomar conta das praças. Com a edição da Portaria nº 247, de 11 de maio de 1951, foi permitido que seus integrantes portassem armas de fogo, sendo datada dessa época a criação da Associação da Guarda Municipal, que, através de suas ações, tornou reconhecida a Guarda Municipal pelas autoridades policiais, civis e militares do Estado.
Consta que, inicialmente, atuavam em parceria com os demais órgãos policiais nas praias, nas repartições da Prefeitura e no trânsito, sendo que atualmente tem por objetivo promover e manter a vigilância dos prédios públicos e das áreas de preservação do patrimônio natural e cultural do município; fiscalizar a utilização adequada dos parques, jardins, praças e monumentos; além de outras atividades, voltadas para o bem do município e da sociedade (SECRETARIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS, 2001).
As constituições brasileiras sempre foram silentes quanto à existência e competência das Guardas Municipais, situação que somente se modificou com a promulgação da Carta Magna de 1988. Com efeito, prescreve o seu § 8º do artigo 144 que:
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
A interpretação lógica e sistêmica do referido comando constitucional demonstra que o campo de atuação das guardas municipais cinge-se à proteção dos bens, serviços e próprios municipais. Com relação aos serviços públicos, conceitua-os Moreira Neto (1994, p. 317) como sendo "uma atividade da Administração que tem por fim assegurar, de modo permanente, contínuo e geral, a satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da sociedade, assim por lei consideradas, e sob condições impostas unilateralmente pela própria Administração".
Para Meirelles (2000b, p. 306), "Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado".
A fim de "distinguir o serviço público propriamente dito das demais atividades administrativas de natureza pública", conceitua-o Di Pietro (2003, p. 99) como "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente públicos".
Integram o patrimônio público todos os bens e próprios pertencentes ao ente estatal. Segundo Meirelles (2000a, p. 243), "O patrimônio público municipal é, assim, formado por bens de toda natureza e espécie que tenham interesse para a Administração e para os administrados". Prossegue o eminente jurista aduzindo que "consideram-se bens ou próprios municipais todas as coisas corpóreas ou incorpóreas: imóveis, móveis e semoventes; créditos, débitos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, ao Município" (2000a, p. 244).
Assim, dentro da presente conceituação estão abrangidos os bens públicos e as instalações físicas ocupadas pela Administração Pública, aí incluída também o capital social e as instalações de entes da administração indireta que prestem, diretamente, os serviços de competência do município.
De acordo com o artigo 98 do Código Civil de 2002 são públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, assim considerados, de acordo com o artigo 99:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
"O critério dessa classificação é o da destinação ou da afetação dos bens: os da primeira categoria são destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo; os da segunda ao uso da Administração, para consecução de seus objetivos". Os da terceira categoria, aduz a jurista, "não tem destinação pública definida, razão pela qual podem ser aplicados pelo Poder Público, para obtenção de renda" (DI PIETRO, 2003, p. 541).
Os bens de uso comum do povo, "como exemplifica a própria lei, são os mares, praias, rios, estradas, ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo" (MEIRELLES, 2000a, p. 246).
Com relação aos bens de uso especial, conceitua-os Di Pietro (2003, p. 545) como "todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e consecução de seus fins". Partindo da definição da doutrina, incluem-se nesse rol "os edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração, os matadouros, os mercados e outras serventias que o Município põe à disposição do público, mas com destinação especial" (MEIRELLES, 2000a, p. 246).
Os bens dominicais "são os que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim, ou, mesmo, alienados e consumidos nos serviços da própria Administração" (MEIRELLES, 2000a, p. 246). Não dispondo a lei em contrário, estabelece o § único do artigo 99 que também se consideram dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
"O Código de Contabilidade os define como ‘os bens do Estado, qualquer que seja a sua proveniência, dos quais se possa efetuar a venda, permuta ou cessão, ou com os quais se possam fazer operações financeiras em virtude de disposições legais especiais de autorização’ (art. 810)" (DI PIETRO, 2003, p. 548).
Para Silva (2002, p. 758), "Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais". Igual ensinamento nos é ofertado por Moraes (2004, p. 677), que assevera não ter a Carta Magna não se lhes reconhecido a "possibilidade de exercício de polícia ostensiva ou judiciária".
Cretella Junior (1993) aduz que a segurança pública é exercida mediante a ação de vários órgãos policiais para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, sendo que no âmbito municipal é facultado ao poder público a criação de guardas municipais destinadas a proteção dos bens, serviços e instalações comunais, conforme o que dispuser a lei.
Tradicional é a lição do saudoso mestre Hely Lopes Meirelles (2000a, p. 381) para quem "Os serviços de segurança urbana desempenhados pelos nossos Municípios têm-se restringido à guarda de seus edifícios, à prevenção contra incêndios e à extinção de animais nocivos", através da implantação permanente de uma guarda municipal, a qual se destina ao "policiamento administrativo da cidade, especialmente dos parques e jardins, dos edifícios públicos e museus, onde a ação dos depredadores do patrimônio público se mostra mais danosa".
"A guarda municipal, ou que nome tenha, é apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteção do patrimônio público e maior segurança aos munícipes, sem qualquer incumbência de manutenção de ordem pública [...] ou de polícia judiciária [...]" (MEIRELLES, 2000a, p. 382).
Desde a promulgação da Constituição Federal, entretanto, muito se tem discutido acerca do correto alcance daquela norma constitucional. Apesar de apresentar com uma clareza inolvidável a taxativa enumeração de atribuições inerentes às Guardas Municipais, muitos administradores públicos têm ampliado, por meio de normas infraconstitucionais, o campo de atribuições dessas instituições, colocando-as em conflito com a norma maior.
Conforme citado por Silva (2002), ao poder público municipal não foi dada nenhuma responsabilidade pela manutenção da segurança pública, sendo que o caput do artigo 144 estabelece, assim como para todas demais pessoas físicas e jurídicas, a obrigação de colaboração com os órgãos públicos responsáveis pela preservação da ordem pública e a incolumidade física e patrimonial, além da facultas em criar órgãos municipais destinados a proteção de seus bens, serviços e instalações.
Assim vemos, com clareza insofismável, que houve uma enumeração taxativa em relação aos órgãos que compõem a estrutura de segurança pública do país (ADIN nº 236-8/RJ), não se lhe incluindo entre eles, portanto, as guardas municipais.
Em relação ao alcance e interpretação das normas constitucionais, preleciona Moraes (2004, p. 47) que
A supremacia das normas constitucionais no ordenamento jurídico e a presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos editados pelo poder público competente exigem que, na função hermenêutica de interpretação do ordenamento jurídico, seja sempre concedida preferência ao sentido da norma que seja adequado à Constituição Federal.
A definição léxica de hermenêutica é ligada à interpretação do sentido das palavras e textos sagrados, assim como a arte de interpretar as leis. Definição mais ampla e adequada à ciência jurídica nos é fornecida por Vicente Raó (apud MORAES, 2004, p. 45-6) para quem
a hermenêutica tem por objetivo investigar e coordenar por modo sistemático os princípios científicos e leis decorrentes, que disciplinam a apuração do conteúdo orgânico, do sentido e dos fins das normas jurídicas e a restauração do conceito orgânico do direito, para efeito de sua aplicação e interpretação; por meio de regras e processos especiais procura realizar, praticamente, estes princípios e estas leis científicas; a aplicação das normas jurídicas consiste na técnica de adaptação dos preceitos nelas contidos assim interpretados, às situações de fato que lhe subordinam.
Canotilho (apud MORAES, 2004, p. 46) elenca alguns princípios e regras interpretativas das normas constitucionais, das quais citamos:
- da unidade da constituição: a interpretação constitucional deve ser realizada de maneira a evitar contradições entre suas normas;
[...]
- da justeza ou da conformidade funcional: os órgãos encarregados da interpretação da norma constitucional não poderão chegar a uma posição que subverta, altere ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido pelo legislador constituinte originário;
[...]
- da força normativa da constituição: entre as interpretações possíveis, deve ser adotada aquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais.
Resta-nos, portanto, tecer comentários quanto à aplicabilidade das normas constitucionais. Para tanto adotaremos a tradicional classificação proposta pelo mestre José Afonso da Silva, que classifica as normas constitucionais quanto à sua aplicabilidade em normas de eficácia plena, contida e limitada, dentre todas as classificações, assegurada a linhagem hierárquica das normas, como princípio fundamental do direito.
As normas de eficácia plena são aquelas que se apresentam prontas para a sua imediata aplicação, produzindo ou com a possibilidade de produzir todos os seus efeitos a partir da entrada em vigor da Constituição.
Segundo Moraes (2004, p. 43), as normas de eficácia contida podem ser definidas como aquelas em
que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matéria, mas deixou margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do poder público, nos termos em que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nela enunciados.
Normas de eficácia limitada são aquelas que dependem de lei regulamentadora para sua efetiva aplicabilidade, seja para regular concretamente um direito, um programa ou que institua, de fato, um órgão ou uma entidade, razão pela qual se diz que possuem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida.
Decidindo questão posta ao seu julgamento pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em relação à utilização das guardas municipais como agentes de trânsito no município de São José do Rio Preto (ACP - Processo nº 18.609/06 - Vara da Fazenda Pública), o eminente Juiz de Direito Dr. Angelo Márcio de Siqueira Pace, utilizando-se dos ensinamentos do mestre José Afonso da Silva, preleciona que:
[...] As normas constitucionais de eficácia limitada, destarte, podem ser de princípio institutivo (prevêem a criação de órgãos, entidades ou insituições) ou de princípio programático (estatuem genericamente um programa de ações estatais ou uma linha de conduta estatal, sempre na dependência de lei que viabilize a efetividade da norma). No dizer do citado Mestre: "São, pois normas constitucionais de princípio institutivo aquelas através das quais o legislador constituinte traça esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os estruture em definitivo, mediante lei".
Prossegue o julgador aduzindo que as normas de eficácia limitada e de princípio institutivo podem ser impositivas ou facultativas, de tal forma que as primeiras são comandos impostos ao legislador direcionados à regulamentação legal e, segundo a lição do Mestre:
as normas facultativas apenas atribuem poderes para disciplinar o assunto, se achar conveniente - isto é, dão-lhe mera faculdade, indicando ser possível regular a matéria -, do que deflui, para ele, discricionariedade completa quanto à iniciativa dessa regulamentação; mas, uma vez tomada a iniciativa, a regra constitucional é vinculante quanto aos limites, forma e condições nela consignados. E arremata: O legislador tem apenas uma faculdade. Quanto à iniciativa da lei, tem discricionariedade completa, não podendo sequer ser censurado moral ou politicamente se não a tomar, até porque, nesse caso, sequer cabe declaração de inconstitucionalidade por omissão. Fica, porém, vinculado ao texto constitucional se resolver disciplinar os interesses ou instituições consignados à sua discrição.
Arrematando de maneira brilhante o assunto, assevera o julgador que a norma contida no § 8º do artigo 144 da CF/88 se consubstancia em norma de eficácia limitada, de princípio institutivo e facultativa, devendo o legislador, pretendendo criar um corpo de guardas municipais, observar a estrita finalidade daquela instituição. Quanto ao alargamento de sua competência constitucional, colhamos o seguinte excerto:
A omissão quanto a quaisquer outras atribuições ou finalidades, mesmo ao se referir à regulamentação legal, é o que se chama de "silêncio eloqüente". Quando a Constituição quer que determinada instituição realize funções outras que não aquelas já enumeradas, remete-as expressamente à lei (art. 129, IX; art. 144, § 1º e 5º, parte final; art. 200, caput, por exemplo). Ao se calar solenemente sobre quaisquer outras "destinações" da Guarda Municipal, sem nenhuma ressalva ou condição, o constituinte firmou seu posicionamento, ainda que não da melhor forma. De todo modo, o princípio jurídico de que o administrador público pode fazer apenas o que a Lei lhe permite (e não aquilo que ela não proíbe) apresenta-se igualmente válido em face da Constituição, guardadas as devidas proporções.
2.3 Perfil das Guardas Municipais no Brasil
Desde o ano de 2003 o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) vem trabalhando em projeto denominado de Pesquisa de Informações Básicas Municipais, por meio do tratamento dos dados obtidos junto às prefeituras dos municípios brasileiros.
Com base nos resultados dessa pesquisa, realizada anualmente, o IBGE (2006) publica os dados referentes ao Perfil dos Municípios Brasileiros, dividido em seis capítulos: função tributária; estrutura e dimensão do serviço público no tocante ao quadro ativo de pessoal; capacidade informacional da gestão municipal; política de educação; área de segurança pública, justiça e guardas municipais; recursos financeiros aplicados à educação e na segurança pública.
Os dados que serão apresentados a seguir fazem parte da publicação Perfil dos Municípios Brasileiros - 2006 e aborda tão somente a questão referente às guardas municipais (tabelas 71 a 92). Dos 5.564 municípios brasileiros, 786 deles possuem guardas municipais e contam com um efetivo total de 74.797 pessoas, distribuídos entre homens (64.692 - 86,90%) e mulheres (9.755 - 13,10%), englobando, também, um universo de 350 integrantes em que não foi declarado o sexo.
A região Nordeste é a que concentra o maior número de municípios com guardas municipais (358 - 45,55%), seguida pelas regiões Sudeste (299 - 38,04%), Norte (60 - 7,63%), Sul (53 - 6,74%) e Centro-Oeste (16 - 2,04%). As cidades com até 50.000 habitantes são as que concentram o maior número de guardas municipais (494 - 62,85%), seguidas pelos municípios com mais de 50.000 e menos de 500.000 habitantes (264 - 33,59%), sendo que as grandes cidades (mais de 500.000 habitantes) concentram 28 delas (3,56%). Percentualmente, entretanto, a relação entre o número de municípios existentes e aqueles que possuem guardas municipais é extremamente disforme, tendo apresentado os seguintes resultados:
- com até 5.000 habitantes (1.371): 28 possuem guarda municipal (2,04%);
- entre 5.001 a 20.000 habitantes (1.290): 72 (5,58%);
- entre 20.001 a 50.000 habitantes (1.033): 237 (22,94%);
- entre 50.001 a 100.000 (311): 119 (38,26%);
- entre 100.001 a 500.000 (231): 145 (62,77%);
- mais de 500.00 (36): 28 (77,77%).
O efetivo das guardas municipais também é extremamente variado: 140 delas possuem um efetivo total de 10 integrantes (17,81%), 325 contam com efetivo variável entre 11 e 40 integrantes (41,35%), 189 ostentam entre 41 a 100 integrantes (24,05%), 94 delas mantém um contingente entre 101 a 300 integrantes (11,96%) e apenas 36 declararam possuir mais de 300 integrantes (4,58%), englobando-se 02 municípios onde o efetivo não foi informado (0,25%).
Relativamente à distribuição das guardas municipais em relação ao tamanho do efetivo, o Estado de São Paulo é o que conta com o maior número delas em todas as categorias pesquisadas: 26 daquelas que possuem até 10 integrantes (18,57%), 66 com efetivo entre 11 a 40 integrantes (20,30%), 54 para as que ostentam entre 41 a 100 integrantes (28,57%), 29 daquelas cujo efetivo se situa entre 101 a 300 integrantes (30,85%) e 10 dentre aquelas com mais de 300 integrantes (27,77%).
Em relação ao vínculo de subordinação vemos que 769 delas (97,84%) fazem parte da Administração Direta e apenas 16 pertencem à Administração Indireta (2,03%), englobando-se 01 município que não informou sua constituição jurídica (0,13%). Daquelas pertencentes à Administração Indireta 12 são constituídas sob a forma de autarquias (75%), 01 sob a forma de fundação (6,25%) e 03 constituídas como empresas públicas (18,75%).
Em relação à localização de sua sede, temos que 323 delas possuem prédio de uso exclusivo (41,09%), 313 se situam em prédio em conjunto com outra entidade (39,82%), 146 declararam não possuir sede (18,58%) e 04 nada informaram sobre a situação de suas sedes (0,51%).
A faixa de salário inicial do cargo de guarda municipal varia entre 1 salário mínimo (225 - 28,63%), mais de 1 a 3 salários mínimos (503 - 64%), mais de 3 a 5 salários mínimos (49 - 6,23%) e mais de 5 salários mínimos (2 - 0,25%), somados 07 municípios que não informaram a faixa salarial de ingresso (0,89%).
Apesar de possuírem mais de 115 anos de existência, apenas 183 guardas municipais possuem um de seus integrantes ocupando a função de Comandante (23,28%). A maioria da guardas municipais são comandadas por policiais militares (308 - 39,19%), seguidos por civis (176 - 22,39%), militares federais (49 - 6,23%), policiais civis (37 - 4,71%), bombeiros militares (21 - 2,67%) e policiais federais (4 - 0,51%), além de outras 08 instituições cuja formação não foi informada (1,02%).
Do total de guardas municipais, excluídos os municípios que não informaram a existência de órgão de controle, 566 declararam não possuir nenhum órgão de controle (72,01%), externo ou interno, enquanto que 157 declararam possuir órgão interno e 104 se sujeitam à fiscalização por órgãos externos, sendo computados, eventualmente, aquelas que se sujeitam ao controle simultâneo dos órgãos internos e externos.
A realização de treinamento ou capacitação, que pode incluir a realização em mais de uma oportunidade (ingresso, atualização e aperfeiçoamento), é efetuada por ocasião do ingresso do guarda municipal em 455 instituições (57,89%), sendo que em 131 delas não é efetuado nenhum tipo de treinamento ou capacitação (16,67%) e em 200 delas o aprendizado ocorre após o ingresso funcional (25,44%). De acordo com os dados fornecidos 322 instituições informaram que os realizam periodicamente, enquanto que 152 efetuam apenas ocasionalmente.
Com relação ao tipo de atividade exercida, foram obtidos os seguintes resultados:
- Segurança e/ou proteção do prefeito e/ou outras autoridades: 360 (45,80%);
- Ronda escolar: 565 (71,88%);
- Proteção de bens, serviços e instalações do município: 750 (95,42%);
- Posto de guarda: 247 (31,42%);
- Patrulhamento ostensivo a pé, motorizado ou montado: 500 (63,61%);
- Atividades de defesa civil: 339 (43,13%);
- Atendimento de ocorrências policiais: 248 (31,55%);
- Proteção ambiental: 296 (37,66%);
- Auxílio no ordenamento do trânsito: 456 (58,01%);
- Controle e fiscalização do comércio ambulante: 264 (33,59%);
- Auxílio à Polícia Militar: 558 (70,99%);
- Ações educativas junto à população: 381 (48,47%);
- Auxílio à Polícia Civil: 435 (55,34%);
- Patrulhamento de vias públicas: 484 (61,58%);
- Auxílio ao público: 653 (83,08%);
- Auxílio no atendimento ao Conselho Tutelar: 153 (19,46%);
- Segurança em eventos/comemorações: 660 (83,97%);
- Outra: 72 (9,16%).
O transporte mais utilizado para a realização dessas atividades é o automóvel (470), seguido pela motocicleta (406), bicicleta (123), cavalo (10) e outros tipos (38), sendo que 210 delas informaram não utilizar nenhum tipo de transporte para a consecução de suas tarefas, denotando que a realização das atividades é feita por integrantes atuando a pé. Ressalte-se que determinadas instituições podem utilizar mais de um tipo de transporte, seja automóvel e motocicleta ou motorizado e a pé.
Os atendimentos prestados pelas guardas municipais são registrados por meio de livro de ocorrência (348), formulário impresso (207), formulário eletrônico (17) ou por outras formas (16). Do total de municípios pesquisados, 193 informaram que suas guardas municipais não registram os atendimentos prestados, sendo que 05 prefeituras nada informaram com relação ao dado solicitado.