O regimento interno do Supremo Tribunal Federal e a ofensa ao Código de Processo Civil

4 A EFETIVA OFENSA DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ÀS NORMAS E GARANTIAS PROCESSUAIS ASSEGURADAS PELO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL

A doutrina, ainda que considere a autonomia dos Tribunais para perfazerem seus Regimentos Internos bem como aceite a tese de tratar-se de lei em sentido material, não classificam as normas regimentais na mesma hierarquia das normas processuais. Assim, quaisquer ofensas às regras processuais tornam as normas regimentais despidas de qualquer efetividade.

Comungando com o assentado, segue precisa lição de José Frederico Marques para quem

O regimento é lei em sentido material, embora não o seja em sentido formal. Na hierarquia das fontes normativa do Direito, ele se situa abaixo da lei, porquanto deve dar-lhe execução (...). Sempre que a norma jurídica, contida em lei formal, apresente regras vagas, imprecisas, estabelecendo apenas princípios gerais, omitindo detalhes necessários à efetiva observância, cumpre à lei material, contida em preceito regulamentar (como o regimento), desenvolvê-la com novas normas, dela extraindo-se, assim, sentidos e conseqüências nela implícitos, ou os detalhes para sua fiel execução. Em tal caso, o conteúdo exato da norma superior (lei) determina-se através da norma inferior (regulamento) [...] (grifei). ^[17]

De forma análoga o pensamento de De Plácido e Silva, verbis

Dessa maneira a autoridade das leis de organização judiciária deve ser restrita à própria organização do judiciário, com atribuições dos juízes e dos serventuários dela, em matéria meramente funcional, sem ingresso em preceitos de ordem processual. (grifei) ^[18]

Já J. Cretella Junior aduz que

O legislador constituinte estabeleceu com minúcias os parâmetros a serem obedecidos pelos tribunais na elaboração de seus respectivos Regimentos Internos, lei material que esse segmento importante do Poder Judiciário pode e deve fazer. Além da rígida observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, o regimento Interno deverá dispor sobre a competência e sobre o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos organizando suas secretarias e serviços auxiliares (...). Desse modo, O Regimento Interno, que é lei material dos tribunais, estabelecerá seu regime jurídico-administrativo, quanto às funções processuais e as funções administrativas. Quanto às normas processuais, os tribunais são obrigados a transpô-la para o regimento respectivo, não podendo nenhuma inovação a respeito. ^[19] (grifei).

E arremata relembrando que:

O Regimento Interno dos tribunais, não obstante sua denominação de Interno dirige-se também aos de fora às partes, aos seus respectivos patronos e ao público em geral. O Due Processo of law terá de ser seguido à risca, em obediência à regra jurídica constitucional. (grifei) ^[20]

Agrega-se, ainda a precisa lição de Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery em Código de Processo Civil Comentado, para quem as atribuições dos regimentos são meramente administrativas, sendo-lhes defeso disciplinar o direito das partes, pois tal atribuição cabe ao corpo Legislativo, verbis

(...) A CF 22, I confere ao Poder Legislativo da União (Congresso Nacional) competência exclusiva para legislar em matéria de direito processual, como é o caso dos recursos. Há competência concorrente da União e dos Estados, ou seja, do Poder Legislativo da União (Congresso Nacional) e dos Estados (Assembléia Legislativa de Deputados Estaduais), para legislarem sobre procedimento em matéria processual (CF 24 XI). Regimento interno de tribunal tem natureza jurídica de normas administrativas – e não de lei -, que regula o procedimento interna corporis do tribunal, não podendo criar direitos nem obrigações para os jurisdicionados (CF 5º II). ^[21]

Demais disso o atual Código de Processo Civil, em seu art. 1214 anuncia que "Adaptar-se-ão às disposições deste Código as resoluções sobre organização judiciária e os regimentos internos dos tribunais". (sem grifos no original).

Em artigo correspondente, o Código de 1939 apregoava que "As leis de organização judiciária e os regimentos internos dos Tribunais adaptar-se-ão ás disposições deste Código, que sobre umas e outros prevalecerá (Art. 1.049)" (sem grifos no original). Assim, dos normativos declinados põe-se à calva a hegemonia que a lei processual possui sobre os atos regulamentares internos dos Tribunais.

Não obstante ao assentado o Supremo Tribunal Federal, nas duas ocasiões em que enfrentou o tema, assinalou no sentido de inexistir hierarquia entre as normas do Código de Processo Civil e seu Regimento, prevalecendo este em detrimento daquelas quando das tratativas de seus assuntos internos.

Na primeira oportunidade propugnou-se pela inconstitucionalidade da Lei nº. 2.970/56 a qual disciplinava o momento do uso da palavra pelos advogados junto aos Tribunais. Naquele instante asseverou o STF que o normativo impugnado adentrou em regulação da ordem de seus trabalhos, fato este defeso por força do art. 97, II da Constituição (Constituição de 1946) o qual atribui autonomia aos tribunais para reger suas matérias internas.

Manifestando contrariamente acerca do julgado, Miguel Seabra Fagundes, em artigo intitulado "crônicas", publicado na Revista Forense lembrou que (grifei)

[...] a sustentação oral é um ato do processo, cabe ao legislador situá-la no curso da causa e lhe demarcar o conteúdo e extensão. Não é o ocorrer em sessão que o descaracteriza, para deferir-se aos tribunais a sua regulação. Assim como à lei fica designar o prazo e a oportunidade processual das alegações escritas, a ela há de ficar, igualmente, dispor sôbre o momento próprio e a duração das razões orais, que acompanham os julgamentos. A defesa oral e as razões escritas se identificam, em seu conteúdo, como atos de sustentação do direito do litigante

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Sentenciando, ainda que

Ao prisma do processo judicial é, em última análise, a apuração da verdade dos fatos para a adequada aplicação a êles do direito positivo. Tudo, portanto, que, sem inconveniente maior, contribua para a mais segura apuração dos fatos e aplicação do direito, vai ao encontro da sua finalidade, aprimorando-o. ^[22]

Posteriormente rediscutiu-se a demanda, praticamente nos mesmos moldes. Tratava-se de apreciar pedido liminar em ação cautelar o qual visava ver declarado inconstitucional o inciso IX do art. 7º da 8.906/94 (Estatuto da advocacia e Ordem da Ordem dos Advogados do Brasil). Referido diploma propugnava em seu texto a antecipação da sustentação do advogado para antes do voto do relator (a). Propugnou, entre outras ofensas, pela mácula a (crase) primeira parte do dispositivo do art. 96, I, a da Constituição Federal cujo preceito defere atribuição aos tribunais na compilação de seus Regimentos Internos.

Do julgado lavrou-se a seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Inciso IX, do art. 7º, da Lei 8.906/94 (Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil), que pospõe a sustentação oral do advogado ao voto do relator. Liminar. Os antigos regimentos lusitanos se não confundem com os regimentos internos dos tribunais; de comum eles têm apenas o nome. Aqueles eram variantes legislativas da monarquia absoluta, enquanto estes resultam do fato da elevação do Judiciário a Poder do Estado e encontram no Direito Constitucional seu fundamento e previsão expressa. O ato do julgamento é o momento culminante da ação jurisdicional do Poder Judiciário e há de ser regulado em seu regimento interno, com exclusão de interferência dos demais Poderes. A questão está em saber se o legislador se conteve nos limites que a Constituição lhe traçou ou se o Judiciário se manteve nas raias por ela traçadas, para resguardo de sua autonomia. Necessidade do exame em face do caso concreto. A lei que interferisse na ordem do julgamento violaria a independência do judiciário e sua conseqüente autonomia. Aos tribunais compete elaborar seus regimentos internos, e neles dispor acerca de seu funcionamento e da ordem de seus serviços. Esta atribuição constitucional decorre de sua independência em relação aos Poderes Legislativo e Executivo. Esse poder, já exercido sob a Constituição de 1891, tornou- se expresso na Constituição de 34, e desde então vem sendo reafirmado, a despeito, dos sucessivos distúrbios institucionais. A Constituição subtraiu ao legislador a competência para dispor sobre a economia dos tribunais e a estes a imputou, em caráter exclusivo. Em relação à economia interna dos tribunais a lei é o seu regimento. O regimento interno dos tribunais é lei material. Na taxinomia das normas jurídicas o regimento interno dos tribunais se equipara à lei. A prevalência de uma ou de outro depende de matéria regulada, pois são normas de igual categoria. Em matéria processual prevalece a lei, no que tange ao funcionamento dos tribunais o regimento interno prepondera. Constituição, art. 5º, LIV e LV, e 96, I, a. Relevância jurídica da questão: precedente do STF e resolução do Senado Federal. Razoabilidade da suspensão cautelar de norma que alterou a ordem dos julgamentos, que é deferida até o julgamento da ação direta. (grifei) ^[23]

No caso, a lei que interferiu na ordem de julgamento dos Tribunais, antecipando a palavra do advogado antes da leitura do voto do relator, foi considerada ofensiva à independência do Judiciário e por conseqüência à autonomia dos Tribunais, declarando-se a sua inconstitucionalidade.

Dessa forma, o entendimento do Supremo sedimentou-se no sentido de considerar que as normas, no ato de julgar, são aquelas declinadas no regimento, não havendo possibilidade de interferência dos demais Poderes. Demais disso, não obstante ser considerada lei material o Regimento Interno equipara-se à Lei Processual, tendo-se como normas de igual categoria, sendo que a superioridade de uma frente à outra estará a depender da matéria regulada.

4.2 A delegação atribuída pelo Código de Processo Civil ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal

Diferentemente do adunado no capítulo anterior, cumpre esclarecer que o próprio Código de Processo Civil, em diversos artigos, delega aos Regimentos Internos dos Tribunais a possibilidade para estes compilarem matérias específicas, mas que constam no CPC.

Assim o fazendo agem os regimentos como órgãos complementares ao próprio Código de Processo, inexistindo invasão das normas regimentais às normas processuais, haja vista a autorização de lei hierarquicamente superior. Nesse sentido o pensamento de Jose Frederico Marques, in verbis:

Além das questões de ordem interna, os regimentos podem conter normas supletivas da legislação processual, desde que entrelaçadas à mancha do serviço interno, ou quando houver remissão da norma de processo às regras regimentais, para que estas preencham a área em branco do preceito legal. Tanto o Código de Processo Penal (arts. 560, 618, 628, 638, 666 e 667) como o Cód. De Proc. Civil (arts. 146, nº I, 869 e 1049) adotam esse sistema. (grifei) ^[24]

Neste âmbito, há matérias afetas ao Código de Processo Civil, mas que tal estatuto, por menção expressa, estende para que os próprios Regimentos as façam. Inúmeros exemplos ilustram o narrado, senão vejamos:

Art. 539 Serão julgados em recurso ordinário:

I - pelo Supremo Tribunal Federal, os mandados de segurança, os habeas data e os mandados de injunção decididos em única instância pelos Tribunais superiores, quando denegatória a decisão.

Art. 540. Aos recursos mencionados no artigo anterior aplica-se, quanto aos requisitos de admissibilidade e ao procedimento no juízo de origem, o disposto nos Capítulos II e III deste Título, observando-se, no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça, o disposto nos seus regimentos internos.

Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.

(...)

§ 5º Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.

(...)

§ 4º Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.

§ 5º O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral.

Art. 546. É embargável a decisão da turma que:

Parágrafo único. Observar-se-á, no recurso de embargos, o procedimento estabelecido no regimento interno

Art. 548. Far-se-á a distribuição de acordo com o regimento interno do tribunal, observando-se os princípios da publicidade, da alternatividade e do sorteio (grifei).

De maneira diversa, há de se consignar que há matérias declinadas no Código de Processo Civil e que claramente poderiam constar no somente nos Regimentos Internos dos Tribunais. Entretanto, tal ato não se transmuta em inconstitucional, pois nenhum prejuízo trará às partes que estiverem em litígio, ao revés, lhes atribuirá maiores garantias. A exemplificar-se seguem alguns preceitos normativos:

Art. 551 Tratando-se de apelação, de embargos infringentes e de ação rescisória, os autos serão conclusos ao revisor.

§ 1º Será revisor o juiz que se seguir ao relator na ordem descendente de antigüidade.

Art. 552. Os autos serão, em seguida, apresentados ao presidente, que designará dia para julgamento, mandando publicar a pauta no órgão oficial.

(...)

§ 2º Afixar-se-á a pauta na entrada da sala em que se realizar a sessão de julgamento (grifei).

4.3 A Ofensa do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal às Normas Processuais

Discorrido acerca da supremacia da lei processual frente às normas Regimentais, bem como delimitada a matéria sobre a qual os regimentos poderão talhar sem incorrerem em invasão de matéria afeta ao CPC, cumpre analisar diretamente as normas do Regimento do Supremo Tribunal Federal contraditando-as com as normas do Código de Processo Civil, a fim de averiguar as ofensas que se operam.

No que toca ao trâmite da Ação Cível Originária junto à Corte Máxima do Judiciário brasileiro, temos no artigo 247 caput e §§ 1º e 2º do regimento que

A ação cível originária, prevista no art. 119, I, c e d, da Constituição, será processada nos termos deste Regimento e da lei. (atual art. 102, I, e e f da CF/88).

§ 2° O Relator poderá delegar atos instrutórios a juiz ou membro de outro Tribunal que tenha competência territorial no local onde devam ser produzidos (grifei).

Do normativo tem-se que ao Relator possibilitou-se, conforme o §1º supra transcrito, a fixação do lapso temporal para contestação.

Os prazos, segundo Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, são

[...] legais, judiciais e convencionais. São legais os prazos estabelecidos na lei, de forma fixa, para a prática do ato processual. Os prazos judiciais são os fixados pelo juiz para que se realize o ato processual. Exemplo: prazo para a resposta na ação rescisória (CPC 491). Prazos convencionais são aqueles que a lei permite sejam acordados pelas partes (CPC 181) (grifei). ^[25]

Na espécie, resta evidenciado tratar-se de prazo legal, e sobre o qual o julgador não tem qualquer disponibilidade. Deixar ao alvedrio do relator a fixação do quantum temporal para o réu falar nos autos, é de todo ofensivo às normas do CPC, a um porque não houve delegação para tal, a dois porque os prazos devem ser disciplinados pelo Código de Processo Civil.

Advoga em favor da tese defendida, o fato do art. 297, asseverar que "O réu poderá oferecer, no prazo de 15 (quinze) dias, em petição escrita, dirigida ao juiz da causa, contestação, exceção e reconvenção". (sem grifos no original). Logo, independentemente daquilo que se irá contestar, a parte terá assegurado o prazo de 15 (quinze) dias para fazê-lo.

Ainda que assim não fosse, poderia ter sido adotado um mínimo e um máximo para que o Relator oscilasse entre ambos tendo a possibilidade de diminuí-lo ou aumentá-lo, conforme o caso apresentado.

Assim fez o Código de Processo Civil em seu artigo 491 (no tocante a Ação Rescisória), aduz que:

O relator mandará citar o réu, assinando-lhe prazo nunca inferior a 15 (quinze) dias nem superior a 30 (trinta) para responder aos termos da ação. Findo o prazo com ou sem resposta, observar-se-á no que couber o disposto no Livro I, Título VIII, Capítulos IV e V. (grifei).

Neste caso terá a parte contestante assegurado um mínimo de prazo, deixando, ao relator, conforme a complexidade da demanda, reduzir ou dilatá-lo, tudo dentro da margem que a lei lhe atribui.

Destarte, resta evidenciado que o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal adentrou em matéria ínsita ao CPC merecendo, desta forma, a pecha de inconstitucional, nos termos do art. 96, I, "a" da CF/88.

Consigna o art. 111 do RISTF que "Os prazos para os Ministros, salvo acúmulo de serviço, são os seguintes: I – dez dias para atos administrativos e despachos em geral". Já do Código de Processo Civil, em seu art. 189, retira-se que "o juiz proferira: I – os despachos de expediente, no prazo de 2 (dois) dias".

No mesmo sentido, e antevendo o acúmulo de trabalho, em seu art. 187 o CPC assevera que: "Em qualquer grau de jurisdição, havendo motivo justificado, pode o juiz exceder, por igual tempo, os prazos que este código assinala". Tal normativo por certo também se aplica aos ministros do STF, que, de regra, teriam 02 (dois) dias para efetuarem despachos e, em caso de sobrecarga de labor, duplicado tal período. No entanto, pela redação de seu Regimento Interno têm, no mínimo, 10 (dez) dias para tal ato, podendo, em caso de acúmulo de serviço, ter tal prazo dilatado.

Destarte, não obstante disposição expressa do Código de Processo Civil preferiu, neste caso, o Regimento fixar seus próprios prazos, sendo evidente a invasão à matéria processual.

Cumpre assinalar que a ementa 45 da CF/88 trouxe como garantia que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Assim, tal medida, por certo, vai de encontro aos preceitos asseverados na Constituição

Consigna o artigo 115 e seus incisos do Regimento Interno do STF:

Art. 115. Nos recursos interpostos em instância inferior, não se admitirá juntada de documentos desde que recebidos os autos no Tribunal, salvo:

I – para comprovação de textos legais ou de precedentes judiciais, desde que estes últimos não se destinem a suprir, tardiamente, pressuposto recursal não observado;

II – para prova de fatos supervenientes, inclusive decisões em processos conexos, que afetem ou prejudiquem os direitos postulados;

III – em cumprimento de determinação do Relator, do Plenário ou da Turma.

Do texto legal extrai-se que o Supremo Tribunal Federal, quando da efetivação da produção de provas, somente as possibilita nos casos expressos, independentemente de qualquer outra justificativa. Assim, ainda que a parte que tem o ônus de produzi-la deixar de fazê-la, por caso fortuito ou força maior, tal não será considerado haja vista a restrição expressa.

Neste tocante, a ingerência do Tribunal acaba por onerar sobremaneira as partes, pois, ainda que apresentem justo motivo para a não efetivação do ato, afora nos casos elencados acima, inexistirá a possibilidade de juntada de provas ulteriores. Resta evidente que o Supremo excede-se em rigidez quando impede, nos recursos interpostos nas instâncias inferiores, que a parte autora possa posteriormente produzir provas, quanto evidenciado estiver que deixou de fazê-lo por algo alheio a sua vontade.

De forma diversa o Código de Processo Civil em seu art. 183 assegura que (grifei) "Decorrido o prazo, extingue-se, independentemente de declaração judicial, o direito de praticar o ato, ficando salvo, porém, à parte provar que o não realizou por justa causa". Já o § 1º do mesmo estatuto aduz que "Reputa-se justa causa o evento imprevisto, alheio à vontade da parte, e que a impediu de praticar o ato por si ou por mandatário".

Assim, tendo em vista que o CPC já disciplina a matéria, somente caberia ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, omitir-se quanto ao tema, ou, caso desejasse, transcrever as normas processuais. Jamais poderia dispor de modo diverso ou conflitante por ausência de competência constitucional e legal para tanto.