RESUMO
Analisam-se aqui, de maneira sucinta, alguns aspectos dos sistemas eleitorais hoje adotados na América Latina, bem como as formas de organização judiciária e administrativa implantadas para gerir as atividades eleitorais nos seus diversos países. De início, é feita uma abordagem teórica sobre o papel dos sistemas eleitorais no campo da teoria política, salientando seu escopo instrumental. Em seguida, algumas importantes peculiaridades do sistema partidário brasileiro são colocadas em relevo e apontadas algumas similitudes com o sistema argentino. Os institutos de democracia direta são apresentados, seguindo uma tipologia didática, possibilitando uma visão comparativa. Finalmente, as formas de organização judiciária eleitoral, tanto no aspecto jurisdicional como no administrativo, são abordadas de maneira descritiva, comparando-os naqueles pontos que lhes são próprios.
Palavras-chaves: Sistemas Eleitorais; Organização Judiciária; Direito Comparado.
1. Introdução
A análise comparativa dos sistemas eleitorais na América Latina tem relevância central para a identificação e aperfeiçoamento dos institutos democráticos neles adotados. Seja pelos liames de vizinhança, seja devido a uma história em muitos pontos semelhantes de uma colonização que direcionou nosso desenvolvimento à dependência externa, ou ainda pelas recentes (re)democratizações, faz-se inegável a afirmação de que essas identidades colaboram para que as experiências de aplicação de tais institutos possam ser aproveitadas e revisadas na prática.
Desse modo, no momento em que os estados direcionam seu interesse para uma maior participação na política internacional, devido a aspectos econômicos, ambientais, militares, culturais, com vista a se integrarem em comunidades, em mercados comuns, ou ainda na união econômica e política, não é difícil perceber que a abordagem dos sistemas eleitorais é um aspecto peculiar que precisa ser estudado, descrito e entendido.
Não se pretende aqui, por outro lado, fazer uma avaliação de todas as questões que o problema dos sistemas eleitorais comparados pode nos oferecer, devido a ser proposta apenas de oferecer uma visão ampla deles e de como pode contribuir suas investigações para o aprimoramento dos institutos democráticos internos e supranacionais.
2. Sistemas Eleitorais e Teoria Política
Quando temos em mente o termo sistemas eleitorais, normalmente concebemos o seu sentido relacionando-o diretamente a outro ligado estreitamente a ele, qual seja o de sistemas políticos, apesar das sensíveis diferenças e particularidades de cada um. Isso porque os sistemas eleitorais, envolvidos, direcionados e legitimados pelo ambiente propriamente teórico, são o seu reflexo e uma das formas de sua expressão prática.
Se a teoria política vale-se do instrumento crítico-contemplativo para traçar ou compor propriamente um sistema, os sistemas eleitorais o representam como esfera de ação e concretização. Ressalte-se inclusive a título de reminiscência que o significado original do grego theoreiu é o de admirar ou, por extensão, contemplar.
Nesse sentido, ao salientar as diferenças entre a vida do filósofo e do ator político, Gunnel explica, tendo por base a obra de Platão, que "(...) não somente a política é diminuída pela ausência do filósofo como a filosofia requer realização na vida prática, na regulamentação e na autoria das instituições políticas" (GUNNEL, 1981), entendendo a filosofia, mutatis mutandis, como esse aspecto teórico e a política como sua efetivação, não deixando de acrescentar que o emprego aqui da palavra teoria é um tanto arbitrário. Nesse raciocínio, são tais aspectos relevantes que nos permitem inferir a relação da teoria política, como contemplação, com os sistemas eleitorais, estes sendo sua "vida prática" e regulamentação das regras do jogo político.
De maneira bem apropriada à abordagem precedente, uma definição ampla de sistemas eleitorais é-nos dado por Tavares, cuja clareza e utilidade autorizam sua citação integral:
Sistemas eleitorais são construtos técnico-institucional-legais instrumentalmente subordinados, de um lado, à realização de uma concepção particular de representação política e, de outro, à consecução de propósitos estratégicos específicos, concernentes ao sistema partidário, à competição partidária pela representação parlamentar e pelo governo, à constituição, ao funcionamento, à coerência, à coesão, à estabilidade, à continuidade e à alternância dos governos, ao consenso público e à integração do sistema político. (TAVARES, 1994)
Percebe-se assim que o caráter instrumental dos sistemas eleitorais ou, em outros termos, sua condição de realizadores do aspecto teórico da política, mostra a essência prática e normativa no seu espaço de atuação, que assume, por natureza, um aspecto altamente competitivo e ideológico. É sobre eles que se erigem as estruturas partidárias, as regras dessa competição, ou seja, as instituições políticas de uma forma geral.
Portanto, devemos entender que, se os sistemas eleitorais visam a concretizar a teoria política, não deixam de fazer parte e ser uma construção dessa mesma teoria, o que permite uma coerência interna entre o lado prático e o contemplativo dessa relação.
3. Sistemas Partidários
As instituições partidárias são uma das expressões características dos sistemas eleitorais atuais, formados com base numa identidade ideológica, com objetivos que podem ser concebidos dentro de duas classes. Em primeiro lugar, têm por fim um objetivo geral, e na realidade comum a todos os partidos, qual seja o de alcançar o controle do poder estatal. Como objetivo específico, por outro lado, almejam sobrepor seu repertório doutrinário-ideológico na gestão das políticas de governo e na própria estrutura de poder existente, tentando conservar o que lhes é adequado e eliminar ou modificar o que se lhes apresenta contrário. Atingido o objetivo comum ou geral, passa a se exibir de forma mais clara o objetivo específico, uma vez que, na atuação prática, efetiva-se no poder de impor e ditar as normas de gestão. Nesse mesmo contexto, o desejo de conquista do poder converte-se em necessidade de se manter no poder.
No que diz respeito à criação dos partidos políticos, abraçou a Constituição Federal de 1988 (CF/88) o princípio da liberdade partidária, em relação à fusão, incorporação e extinção deles, adotando também o pluripartidarismo, de acordo com seu art. 17, caput. E assim o fez em benefício da convivência democrática de ideologias e da possibilidade de escolha dos cidadãos daquelas doutrinas que lhes parecem mais convenientes ou que estejam mais perto das suas aspirações pessoais, bem como para restringir a ação do estado, vedando a ingerência, principalmente nos assuntos relacionados à organização, administração e orientação doutrinária. A garantia dessa autonomia ficou inscrita no § 1º do art. 17, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) 52/06, abrangendo ainda a liberdade de coligação, o seu poder disciplinar interno e as normas de fidelidade partidária.
É ainda no art. 17 que se encontra a regra para aquisição da personalidade jurídica dos partidos políticos, no seu § 2ª, em que está definido que esta se dá na forma da lei civil, sendo necessário, em seguida, o registro de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral, correspondendo esse sistema ao do registro duplo, o civil e o eleitoral, "ambos definidos e com efeitos próprios" (AMARAL, 2006). Se com o registro na forma da lei civil o partido nasce (adquire personalidade jurídica), estando apto para expor sua doutrina, somar adeptos, mobilizar-se politicamente, com o registro na Justiça Eleitoral é que adquire a capacidade de participar de eleições. Cabe, entretanto, acrescentar que já vigoraram em nosso ordenamento jurídico tanto o sistema do registro único, apenas civil ou apenas eleitoral, como também o do registro duplo, com a situação de provisoriedade de um deles.
Entretanto, a regra do § 2º do art. 17 não implica de per si que os partidos são necessariamente pessoas jurídicas de direito privado, mesmo porque a natureza pública dos partidos é bem mais evidente, decorrendo, como observa Amaral, do fato de que não há na democracia moderna o poder estatal sem a existência dos partidos, sendo que apenas através deles os cargos políticos são preenchidos. Assim, seria mais adequado a sua própria finalidade ser considerado como de direito público. Não resta dúvida, por outro lado, que na legislação atual, os partidos são pessoas jurídicas de direito privado, como explicitado no inciso V do art. 44 do Código Civil (CC). Analisando a questão pelo viés do Direito Penal Eleitoral, Gomes chega a afirmar que "o art. 336 do Código Eleitoral (CE) estabelece uma forma de responsabilidade penal da pessoa jurídica, especificamente do partido político (...)" (GOMES, 2006). Já Cordeiro defende que os partidos deveriam tomar parte no pólo passivo, mas para efeito de imposição de multa e não de condenação criminal, consistindo essa numa "falha clamorosa na elaboração desse tipo" (CORDEIRO, 2006), citando que, segundo Tito Costa, há apenas a exceção referente à lesão ao meio ambiente em que pessoas jurídicas estão sujeitas às sanções criminais.
A Constituição da Nação Argentina (CNA), por sua vez, preceitua em seu art. 38 que os partidos políticos são instituições fundamentais do sistema democrático, devendo ser regulados observando-se a garantia de igualdade de acesso de homens e mulheres a cargos eletivos e partidários (art. 37, CNA). O princípio de liberdade partidária também foi acolhido no ordenamento jurídico argentino, previsto ainda no art. 38, ao assegurar que a criação e o exercício de suas atividades devem ser livres, não obstante o dever de respeito às normas constitucionais, na garantia de que sua organização e funcionamento devem ser democráticos, de que seja observado o acesso à informação pública e à difusão de suas idéias, assim como da possibilidade de representação das minorias e como meio de acesso pelos candidatos aos cargos públicos eletivos.
Em todos os casos é inegável a importância dos sistemas partidários hoje para a democracia. Não se deve confundir, entretanto, a sua existência com a da própria democracia, pois são independentes. Daí ser possível existirem partidos sob um regime não democrático, bem como este regime subsistir sem um sistema partidário, como na antiguidade. Certo é que a complexidade das relações sociais e a necessidade de viabilizar o Estado democrático tornaram indispensável sua existência como meio de organizar em torno de propostas e doutrinas diversas esses grupos formais, com legitimidade constitucional e personalidade jurídica, visando à conquista e ao exercício do poder do estatal.
4. Institutos de Democracia Direta
Seguindo uma tipologia adaptada de Garetto, podemos classificar os mecanismos de democracia direta utilizados na América Latina em três grupos, para fim didático-comparativo, malgrado a variedade de termos que designam suas espécies nas constituições latino-americanas: 1) consulta popular, que engloba o referendo e o plebiscito, além da consulta popular propriamente; 2) iniciativa legislativa popular; e 3) revocatória de mandato.
No caso argentino, a CNA prevê a participação direta dos cidadãos (art. 40) na aceitação ou não de projetos de lei, com a iniciativa da Câmara dos Deputados, através da consulta popular, cuja lei de convocação não pode ser vetada. O resultado positivo (vitória do voto afirmativo) da consulta, por sua vez, assume importância tal que faz converter em lei o projeto, sendo sua promulgação automática. De outra forma, tanto o Congresso como o Presidente da Nação, dentro de suas competências, também podem igualmente convocar a consulta popular, não tendo seu resultado o poder vinculante do caso anterior, sendo assim o voto não obrigatório.
O Peru e o Chile contam com uma forma obrigatória de consulta popular, e.g., quando se trata de matéria de reforma constitucional. No Chile a consulta se dará nesse caso ao ocorrer divergência entre o Executivo e o Legislativo e no Peru quando apesar de receber maioria de votos, não alcança os dois terços dos membros do Congresso.
No Brasil, a CF/88 determina que o exercício da soberania popular seja feito mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular, conforme seu art. 14, I, II e III. Tais institutos foram regulados pela Lei 9.709/98, a qual diferencia a iniciativa popular (iniciativa legislativa popular), que consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por uma parcela do eleitorado ali definida, conforme o caput do seu art. 13, dos institutos do referendo e do plebiscito, sendo estes "consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa" (art. 2º, caput). No caso do plebiscito, a convocação se dá com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido e no caso do referendo, com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição (§§ 1º e 2º do art. 2º da Lei 9.709/98).
Podem-se citar outros países que prevêem o instituto de consulta popular a nível nacional, como Guatemala, Equador, Colômbia, Panamá, Uruguai, Venezuela, El Salvador, Nicarágua e Paraguai. Assim como também citamos outros que não adotam esse instituto, reduzidos a cinco, quais sejam Bolívia, Costa Rica, República Dominicana, México e Honduras.
Em relação à iniciativa legislativa popular, distinguem-se os métodos de aplicação no Uruguai e na Colômbia, pela garantia de uma participação mais ativa do eleitorado (GARETTO, 2001), não obstante as dificuldades comuns de se aplicar efetivamente. Na Colômbia, quando rejeitados os projetos de iniciativa popular pelo parlamento, estes são submetidos a referendo, se assim houver solicitado 10% dos eleitores inscritos. Já no Uruguai, as iniciativas de reforma constitucional de iniciativa popular, quando contarem com pelo menos 10% dos eleitores hábeis, devem ser submetidas diretamente à consulta popular. Não adotam a iniciativa legislativa popular os seguintes países: Panamá e Chile, além dos cinco outros já citados que também não adotam a consulta popular.
Garetto define a revocatória de mandato como a faculdade de deixar sem efeito o mandato de um titular de um cargo de eleição popular (GARETTO, 2001). Nestes termos, como um instituto de democracia direta, assume âmbito nacional na Colômbia, Panamá, Venezuela e Equador, aplicável no caso da Venezuela para todos os cargos eletivos, e em âmbito subnacional na Bolívia, Equador, Peru e Colômbia.
Tomando como exemplo a Constituição da República Bolivariana da Venezuela (CRBV), que por sinal passou pelo crivo popular através de referendo constituinte em dezembro de 1999, no seu art. 6º prevê que o Governo da República "será sempre democrático, participativo, eletivo, (...) e de mandatos revogáveis", sendo que no art. 70, em adequação ao caráter revogável dos mandatos, impõe como um dos meios de participação do povo, no exercício da soberania, o instituto da revogatória de mandato, remetendo à lei a atribuição de estabelecer as condições para o efetivo funcionamento dos meios de participação popular.
5. Organização Judiciária Eleitoral
Por fim, debruçamo-nos sobre as formas de organização judiciária, restringindo-nos aos casos mais representativos.
Comecemos por visualizar, contudo, que as atividades desenvolvidas pelo Estado num sistema eleitoral se repartem em dois tipos distintos: o administrativo e o jurisdicional. Sendo assim, não há que se ter sempre a necessidade de um mesmo órgão para efetivar esses dois aspectos particulares do sistema. A Colômbia, e.g., preferiu atribuir atividades administrativas de alistamento eleitoral, fiscalização e distribuição dos fundos públicos de campanha ao Registrador Nacional de Estado Civil, cabendo ao Conselho Nacional Eleitoral a coordenação dos pleitos. Este é formado por sete membros eleitos pelo Conselho de Estado, para um período de quatro anos, sendo que os membros do Registrador são eleitos pelo Conselho Nacional Eleitoral para um período de cinco anos, seguindo os mesmos critérios quanto às características pessoais previstos pela Constituição para os membros da Corte Suprema de Justiça (AGUIRRE, 2000).
Na Argentina a instância máxima em matéria eleitoral é a Câmara Nacional Eleitoral, que tem como principais atribuições a administração do registro de eleitores e a designação das Juntas Eleitorais Nacionais por distrito, responsáveis estas por gerenciar o processo eleitoral, com obrigações especificamente administrativas como designar os funcionários das mesas receptoras, realizar o escrutínio ou aprovar as cédulas eleitorais.
Em relação à escolha dos membros do tribunal eleitoral, inusitada é a composição do Tribunal Supremo Eleitoral da Guatemala, o qual é formado de cinco magistrados: uma vaga é do representante da classe de advogados e as outras quatro ocupadas por membros da sociedade acadêmica, ficando duas para reitores e decanos das faculdades de Direito particulares e duas para a universidade pública de San Carlos.
Por sua vez, na Nicarágua as cinco vagas para magistrados do Conselho Superior Eleitoral são preenchidas mediante eleição pela Assembléia Nacional, estando aquele Conselho responsável por operacionalizar os pleitos, possuindo inclusive um poder normativo.
Já a Justiça Eleitoral panamenha foi instituída pela Constituição, no seu art. 136, estabelecendo um Tribunal autônomo, com objetivo de interpretar e aplicar privativamente a lei eleitoral. Tem jurisdição nacional e é formado por três magistrados, cujos critérios de escolha seguem os mesmos daqueles exigidos para a Corte Suprema de Justiça, identificando-se aqui com os critérios de escolha dos membros do Registrador Nacional de Estado Civil da Colômbia. Já em seu art. 137, a Constituição do Panamá traz outras atribuições do Tribunal Eleitoral, notadamente as de efetuar as inscrições de nascimento, casamento, óbito e naturalização, dentre outros atos relacionados ao estado civil, de expedir as cédulas de identidade, de regulamentar a lei eleitoral, de realizar o censo eleitoral e de organizar, fiscalizar e dirigir o registro eleitoral.
Como um dos exemplos que adotam uma estrutura similar à do Brasil, na Costa Rica as funções administrativas e jurisdicionais estão sob o encargo do mesmo órgão, o Tribunal Eleitoral Supremo, sendo assim autônoma sua Justiça Eleitoral, não cabendo inclusive recurso das suas decisões ao Supremo Tribunal Constitucional. Além dela, o modelo de organização judiciária eleitoral paraguaia guarda bastantes semelhanças com a nossa, chegando Cordeiro a afirmar que é de inspiração nitidamente brasileira.
6. Conclusão
Os sistemas eleitorais adotados nos diversos países da América Latina assumem formas variadas, segundo a existência ou não dos institutos que marcam a sua especificidade e a maneira como eles são organizados, sendo assim importantes indicadores daquelas concepções teóricas acolhidas pelo sistema político e do nível de democratização do acesso ao poder estatal e a sua gerência. Isso porque, como expressão prática da teoria política, o sistema eleitoral sofre diretamente os efeitos do direcionamento ideológico baseado nas convicções políticas prevalecentes. No entanto, aqui se torna necessário perceber que, se tem sido empregado o termo teoria de maneira um tanto arbitrária, também o será a própria noção da relação de causa e efeito da teoria política no sistema eleitoral. Tal relação, devido às dificuldades de abordagem e de identificação, bem como pelo caráter complexo que assume, não pode ser alvo de inferências estanques e de simplificações do senso comum.
Os sistemas partidários, e. g., se analisados apenas pelo viés da existência ou não do princípio do pluripartidarismo, estariam sujeitos a classificações equivocadas, quanto ao nível de democratização, posto que, se é do senso comum que esse princípio viabiliza o maior acesso ao poder de um variado conjunto doutrinário concorrente, é bastante aceitável que, em tese, um regime não democrático o adote, como também que outro realmente democrático opte por uma redução do número de partidos com a utilização de expedientes como o da cláusula de barreira, ao ponto de se ter apenas dois partidos que tenham condições de alcançar o poder estatal.
Entretanto, sem dúvida, um bom indicador da democratização do sistema político é a utilização dos institutos de democracia direta. Mas devemos ressaltar que mesmo nessa análise se faz necessária uma visão de conjunto e desprovida de sentimento casual. Do que pudemos verificar, nesse sentido, em relação à América Latina, a adoção constitucional da consulta popular, da iniciativa legislativa popular ou da revocatória de mandato, não é de per si indicador rigoroso e perfeito do nível de democratização do sistema político, mesmo porque, não obstante admitidos em determinadas constituições, podem estar em claro desuso (como nos casos de iniciativa legislativa popular ou da revocatória de mandato, ambos na Venezuela, e o primeiro no Peru, El Salvador, Paraguai) ou utilizados apenas em situações que privilegiam o oportunismo.
Fica claro, enfim, que é extremamente importante a abordagem de tais questões para o aperfeiçoamento das instituições democrática, e, por conseguinte, dos próprios sistemas eleitorais.
Referências
AGUIRRE, Pedro. Sistemas Políticos y Electorales Contemporâneos. nºs 9 e 16 México: 2000.
AMARAL, Roberto; Cunha, Sérgio Sérvulo da. Manual das Eleições. 3ª ed. SP: Saraiva, 2006.
CORDEIRO, Vinicius; Silva, Anderson Claudino da. Crimes Eleitorais e seu Processo. 1ª ed. RJ: Forense, 2006.
GARETTO, Daniel Zovatto. Las Instituciones de Democracia Directa a Nivel Nacional em América Latina. Um Balance Comparado: 1978-2001. Em Justicia Electoral: Revista del Tribunal Electoral. Nº 16, México: 2001.
GOMES, Suzana de Camargo. Crimes Eleitorais. 2ª ed.: Revista dos Tribunais, 2006.
GUNNEL, John G. Teoria Política. 1ª ed. Brasília: Editora da UNB, 1981.
TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporâneas. 1ª ed. RJ: Relume Dumará, 1994. Analista Judiciário do TRE/SE, chefe de Cartório Eleitoral da 27ª Zona em Aracaju/SE e pós-graduando em Direito Eleitoral.