INTRODUÇÃO
No Brasil, os presos se amontoam em espaços minúsculos e observam diariamente o descumprimento dos dispositivos da Lei de Execução Penal (LEP), transformando o sistema penitenciário nacional em um verdadeiro "depósito de pessoas".
Ao invés de se debruçar sobre as reais causas da violência e do pandemônio que assolam o sistema prisional, o Congresso busca respostas imediatas e simplistas. Ao tentar preencher lacunas geradas pela ausência secular do Estado, o legislador invariavelmente propõe a edição de normas que distorcem o sistema penal, deformando o ordenamento jurídico vigente.
A polícia penitenciária (penal) vai nessa linha. Apregoa-se que a nova polícia estaria em sintonia com as necessidades da segurança pública, sendo um complemento necessário à organização policial (FROSSARD, 2005). Será?
Sabe-se que a criação de mais uma polícia não garante a mudança do sombrio cenário, seja no que se refere à segurança pública, seja ao sistema penitenciário. Apesar do abrigo constitucional (art. 144), os órgãos que compõe a segurança pública, salvo raras exceções, encontram-se desamparados, sendo seus servidores instados a laborar por baixos salários em meio uma infra-estrutura deficiente.
Em suma, mais polícia por mais polícia é "o mais do mesmo". A base para verdadeiras transformações não está na criação de novo órgão policial. O aprimoramento das questões que permeiam o sistema penitenciário depende fundamentalmente de gestores comprometidos e de servidores capacitados e bem remunerados.
1 SISTEMA PENITENCIÁRIO E SEGURANÇA PÚBLICA
Luiz Flávio Gomes (2003) ensina que a pena apresenta funções distintas de acordo com o momento ou a fase em que se encontra. No momento da cominação legal abstrata a pena tem finalidade preventiva geral; na fase da aplicação judicial: preventiva geral, repressiva e preventiva especial; e na execução: preventiva especial positiva.
Com efeito, traçando um paralelo entre as funções da pena e os órgãos do executivo que atuam ao longo do nosso sistema penal, verifica-se que, antes da quebra da ordem pública, a pena tem caráter intimidatório, preventivo. O Estado se faz presente com o policiamento ostensivo (polícias militares e polícia rodoviária federal).
Após a quebra da ordem pública, a pena a ser aplicada, em face do caso concreto, tem caráter repressivo, retributivo. O Estado vale-se da polícia judiciária na repressão dos delitos, investigando a infração penal, apurando autoria, materialidade e todas suas circunstâncias; atribuições específica da polícia judiciária (polícias civis - estaduais e federal).
Já, na fase da execução, a pena, inequivocamente, tem função ressocializadora. O Estado atribui tal tarefa ao sistema penitenciário, que, por meio de seus servidores, além dar cabo ao instrumento condenatório (manutenção da pessoa presa), tem a missão precípua de reintegrar os presos à sociedade.
Vê-se, pois, que o sistema penitenciário atua em um terceiro momento. O sucesso ou fracasso de seus órgãos tem influência direta sobre a violência que aflige a sociedade. A (in)capacidade de recuperar o preso está intimamente ligada ao cometimento de novos crimes.
Diante do esfacelamento do sistema penitenciário, o Plano Nacional de Segurança Pública (2000) desvela que a solução para o caos (que perdura até hoje) deve perpassar necessariamente pelo fortalecimento de suas instituições (construção e reaparelhamento de estabelecimentos penais; incremento na execução de penas alternativas; educação, capacitação e profissionalização de presos; etc.) e, por seu turno, de seus servidores, posto que a "parte nuclear do problema a ser enfrentado está na carência de pessoal penitenciário treinados especialmente para exercer suas tarefas".
Embora a Lei 8.072/90 tenha atribuído novo viés ao sistema penitenciário (segregar presos de alta periculosidade em estabelecimentos penais federais, impedindo que permaneçam a orquestrar crimes), gerando o multifacetamento da atividade penitenciária (humanista, segregadora e preventiva), há que se observar à ascendência da integração social ao longo da execução da pena.
É certo que, diante do novo desafio, o servidor penitenciário deve, na medida de suas aptidões (do seu perfil), ser capacitado de forma específica (direcionada) para atividade fim a que se destina. Porém, ainda que destinado às outras áreas, o profissional que atua no sistema penitenciário tem que estar comprometido em proporcionar condições favoráveis para ressocialização do preso.
De outro lado, apesar de contribuir vigorosamente com a segurança pública (sendo parte desta), seja em seu viés humanista, ou segregador/preventivo, o sistema penitenciário não se confunde com os órgãos policiais, devendo buscar em sede própria a solução para suas mazelas.
A procura pelo equilíbrio entre todos os ramos da atividade penitenciária é condição necessária para seu aprimoramento, porém a harmonia do sistema penal depende da atuação específica e pontual de seus órgãos/servidores. Ademais, quando são ultrapassados os limites (desejados) da colaboração e há sobreposição (usurpação) de atribuições, o sistema se desestabiliza.
As árduas tarefas de reintegrar o preso à sociedade em condições de com ela se harmonizar, bem como de impedir que presos fujam ou permaneçam a delinqüir (já sob a égide do Estado) são atribuições distantes do universo policial, iluminado fundamentalmente pela atividade investigativa que visa à prevenção e de repressão de atividades ilícitas.
2 DISTORÇÃO DO SISTEMA VIGENTE
Na contramão do Plano Nacional de Segurança Pública, tramita no Congresso uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 308/2004) que dispõe sobre a criação da polícia penitenciária (penal).
Em apertada síntese, a PEC prevê que caberia, "no âmbito das respectivas circunscrições", à polícia penal supervisionar e coordenar as atividades ligadas, direta ou indiretamente, à segurança interna e das áreas de segurança dos estabelecimentos penais; promover, elaborar e executar atividades policiais de caráter preventivo, investigativo e ostensivo, que visem a coibir a prática de infrações penais e a garantir a segurança e a integridade física de custodiados, funcionários e terceiros nas dependências das unidades prisionais; promover a defesa das instalações físicas; diligenciar e executar atividades policiais que visem à imediata recaptura de presos; e executar a atividade de escolta.
Ocorre que a promoção, elaboração e execução de atividades que visam a garantir a segurança e a integridade física de pessoas que transitam pelas dependências de um órgão, bem como a defesa das instalações físicas são tarefas inerentes à segurança orgânica de qualquer órgão público, e, portanto, à segurança do sistema penitenciário e dos estabelecimentos penais propriamente ditos.
Da mesma forma, quando tais medidas visam a coibir a prática de infrações penais no âmbito dos estabelecimentos penais, estas também estão afetas à segurança daqueles, pois cabe a Administração (policial ou não), diante da possibilidade de consumação de ilícito de qualquer natureza, adotar providências preventivas (ostensivas ou não).
Já a atividade de escolta de presos é intrínseca à atividade penitenciária, na medida em que a segurança de pessoas sob a custódia do Estado, quando destinadas ao sistema prisional, deve ser mantida a qualquer tempo por este, estando o preso no estabelecimento penal ou não. Em suma, trata-se de uma das atividades-fim dos servidores penitenciários.
De outro lado, a recaptura de foragidos encontra-se em momento posterior à quebra da ordem pública, pressupondo fuga de presos, os quais devem ser capturados por meio de ações dos órgãos policiais para o restabelecimento do status quo ante. A colaboração de servidores penitenciários, assim como qualquer outro servidor ou cidadão, na descoberta do paradeiro de fugitivos é sempre bem-vinda. Porém, as atribuições de diligenciar e executar a captura são dos órgãos policiais. No caso, o preso evadido do sistema prisional é foragido da Justiça, ou seja, deve ser reconduzido à prisão por meio da polícia judiciária.
Ora, a luta para criação de uma polícia está atrelada a questões de domínio. Trata-se de visão retrograda (tradicional) na qual a Polícia se coloca diante da sociedade em uma relação vertical de poder. Porém, a Polícia, em um Estado Democrático de Direito, ainda que se valha do uso progressivo da força, é instrumento de proteção de direitos fundamentais, observando uma relação horizontal com a sociedade. A legitimidade de suas ações repousa na utilização de meios adequados, necessários e proporcionais previstos em nosso ordenamento jurídico.
Eduardo Pascoal Souza (2009) revela que, pelo encanto de sua capacidade invasiva, "muitos querem ter o poder de investigar". A repercussão que vem a reboque da implementação de medidas excepcionais autorizadas em nosso ordenamento é campo fértil para disputas.
Ocorre que o ato de investigar é da natureza do homem. Se cercar do maior número de informações para adoção de solução é fase anterior de qualquer processo decisório, e necessária para produção de conhecimento.
Ao Estado, à luz do princípio constitucional da eficiência, cabe dar efetividade às suas ações por meio do emprego ativo dos instrumentos disponíveis de controle da criminalidade, bem como da integração de seus órgãos de maneira cabal.
Assim, outros órgãos, que não a Polícia ou o próprio Ministério Público, participam naturalmente de investigações criminais ainda que estas não sejam suas atividades-fim (SOUZA, 2008) e (GRANDIS, 2009). A ação em conjunto das forças estatais trata-se de "esforço concentrado, harmonioso e direcionado para o objetivo comum da luta contra a criminalidade" (MENDRONI, 2007).
De toda sorte, apesar da atuação em âmbito próprio, os atores da investigação devem concentrar seus dados e informações em um órgão capaz de processá-las (de convertê-las em conhecimento) e de orientar novas buscas. Podem, ainda, em face do conhecimento perseguido, ceder seus servidores para agirem em outro órgão.
Com efeito, em que pese a necessária comunhão de forças do Estado para a contenção da criminalidade, a investigação criminal em sua fase pré-processual deve ser capitaneada por órgãos imbuídos das funções de polícia judiciária, bem como, segundo recente entendimento do STF (HC 91661/PE), pelo Ministério Público.
O Sistema Penitenciário Federal (SPF) é um excelente exemplo de como é possível ocorrer a integração entre um órgão do sistema penitenciário com outros órgãos (não penitenciários) a despeito de qualquer alteração legislativa. Em suma, de como o Estado pode (e deve) ser eficiente.
Apesar de custodiar os presos mais perigosos do país (ao menos para este fim foi criado) e das inúmeras transferências e escoltas realizadas (normalmente com apoio dos sistemas penitenciários locais, das polícias local e federal, bem como da Aeronáutica), o SPF não registrou qualquer fuga de seus estabelecimentos penais. E mais, a única tentativa (notícia) de invasão foi devidamente rechaçada por seus agentes.
Valendo-se do Sistema Brasileiro de Inteligência - SISBIN, o SPF interage, gera conhecimento e compartilha informações com os demais órgãos da administração pública (penitenciários, policiais e outros).
É bem verdade que o SPF destoa dos demais sistemas estaduais. Seus servidores, ainda que não possuam um salário considerado adequado para o risco a que estão expostos, percebem subsídios muito acima dos seus colegas nas unidades da federação. Ademais, as condições de trabalho e de seus estabelecimentos beiram às existentes nos sistemas estrangeiros.
Em suma, todas as atividades elencadas na PEC em comento já são realizadas com perfeição pelo SPF, demonstrando não ser imperativa a criação de nova polícia para o combate à criminalidade dentro do sistema penitenciário. Caso contrário, teríamos uma polícia para cada órgão da Administração!
Vê-se, pois, que o ato de investigar (inclusive condutas criminosas) não é exclusivo das polícias. A perseguição por "respostas" pode (e deve) contar com a participação de outros órgãos que possuem a expertise para a construção do conhecimento (Receita Federal, Banco Central, Detran, Sistema Penitenciário, etc.).
Por fim, lembra com maestria Eduardo Pascoal Souza (2009):
"Cada um deve focar-se naquele aspecto próprio que possui dentro do universo da investigação criminal, mas consciente que a progressão de sua atividade dependerá do grau de relacionamento com os demais atores envolvidos neste processo, somente com esta intenção, surge a legítima especialidade, não aquela voltada para pleitear politicamente o poder da investigação, mas sim para fazer investigação, por meio da oferta de parcela de contribuição, qualificada, nesta atividade interdisciplinar".
Ao analisar a PEC em tela, o Deputado Marcelo Itagiba (2007) alerta com clareza solar:
"A atuação dos órgãos de segurança de estabelecimentos prisionais consiste em atividade estatal específica de execução penal, no extremo oposto do atuar das polícias ostensivas e de investigação, e como tal deve ser tratada, para o bem dos agentes penitenciários e da sociedade brasileira".
O Manual para servidores penitenciários (COYLE, 2002) também revela de forma cristalina a natureza não-policial do servidor penitenciário:
"[...] é importante que haja uma clara separação organizacional entre as administrações policial e penitenciária. A polícia geralmente é responsável por investigar crimes e por prender criminosos. Uma vez detida ou presa a pessoa, ela deve, tão prontamente quanto possível, comparecer perante uma autoridade judicial e, daí em diante, deve ser detida em caráter provisório e mantida sob a custódia do serviço penitenciário.
[...] o processo de investigação deve ser separado da detenção pré-julgamento, de modo que os suspeitos não fiquem sob coerção".
Urge ressaltar que a criação de uma polícia penitenciária já foi refutada pelo Supremo Tribunal Federal (ADI nº 236-8/RJ). Naquela oportunidade, o Ministro Octavio Gallotti reforçou a necessidade de aprimoramento do sistema penitenciário por meio de melhores salários e treinamento em sede própria (não policial), delineando forma lapidar a distinção entre a atividade penitenciária e a atividade policial:
"A "vigilância intramuros nos estabelecimentos penais" pode até ser considerada uma das facetas da atividade policial (ou parte dela), mas, com ela, certamente não se confunde. [...] A prevalecer o elastério pretendido pelo constituinte fluminense, a vigilância dos recintos das repartições, dos museus ou coleções de arte, e até mesmo de estabelecimentos de educação ou de saúde (escolas correcionais e estabelecimentos psiquiátricos, por exemplo), poderia ser matéria de segurança, em linha de identidade com o desempenho policial. Se, nas penitenciárias, sucede o risco das fugas, como recorda a douta Advocacia Geral da União, poderá vir a tornar-se, eventualmente, necessário o concurso da polícia (civil ou militar), o que, data vênia, não significa atribuir-se caráter policial à vigilância interna de rotina, como parece ser o propósito do dispositivo impugnado. Melhor treinamento e remuneração compatível com o árduo trabalho da guarda penitenciária são algo que deve o Estado prover, sem necessidade de estabelecer, para tanto, uma ficção jurídica, e esta foi, em última análise, a previsão da norma estadual capaz de elastecer – para além do aceitável – o preceito ditado pela Constituição Federal". (grifamos)
Destarte, na medida em que todas as incumbências previstas para futura polícia são amparadas pelo nosso ordenamento jurídico, a retórica de que os órgãos do sistema penitenciário carecem de poder de polícia, de atuar ou ainda de investigar é falaciosa. E mais, esvazia a discussão em torno de questões fulcrais (melhoria da condição de trabalho; salários dignos e condizentes com os riscos assumidos; fim da superpopulação carcerária; construção de estabelecimentos penais modernos; etc...), gerando a ilusória sensação de melhoria do já moribundo sistema.
CONCLUSÃO
Apesar de ser considerado por muitos um grande depósito de pessoas, o sistema penitenciário deve ser entendido como o fim de um ciclo no qual a pena cumpre sua função ressocializadora. Ao menos é o que sublima o art. 1º da LEP!
Hoje, dentro de uma visão meramente segregadora, o grande número de presos reincidentes (não no sentido técnico-jurídico, mas no sentido de que saíram do sistema e a ele retornaram) aponta para o papel deficitário que vem sendo desempenhado pelo sistema prisional.
Antes mesmo que os sinais claros de colapso sugiram a criação de novo órgão policial (em crítica à ineficiência dos órgãos de segurança pública e às normas já existentes), há que se ter em mente que as polícias civis (federal e estadual) e militares possuem recursos (material e humano) reduzidos face à criminalidade recorrente. Ademais, a LEP, apesar de vigorar desde 1984, não viu (nem de longe) seus dispositivos serem efetivados pelo Estado (é como se a norma simplesmente não existisse).
Neste diapasão, em que pese o clamor público por medidas imediatas contra a criminalidade, a criação de uma polícia penitenciária (penal), sob o discurso sedutor de que a sociedade e os servidores penitenciários estarão protegidos, não terá o condão de solucionar as questões da segurança pública e muito menos do sistema penitenciário. Ao contrário, tal órgão nascerá em meio a um turbilhão, reproduzindo quadro atual (baixos salários e estrutura deficiente).
Por participarem efetivamente da construção da segurança pública nacional, os servidores penitenciários, nos moldes dos guardas municipais, merecem guarida constitucional. Porém, fazer parte do rol elencado no art. 144 da Carta Magna é assunto bem distante de transformar esses nobres servidores em policiais. Não se pode confundir "poder de polícia", que permeia toda Administração Pública, com "poder da polícia".
Face à incongruência existente entre a natureza das funções do servidor penitenciário e do policial; à previsão de ações já amparadas pela legislação vigente; e à sobreposição de atribuições, a proposta não merece prosperar. A reversão do panorama atual que corrói o sistema penitenciário (ou a segurança pública) não passa pela criação de uma nova polícia.
O aprimoramento dos órgãos policiais e penitenciários deve ocorrer separadamente. Suas atribuições distintas e complementares geram o equilíbrio necessário para a harmonia de todo sistema penal. Assim, o único caminho a seguir é o do fortalecimento das instituições já existentes, aumentando seus efetivos e melhorando as condições de trabalho de seus profissionais, remunerando e capacitando-os adequadamente, à altura de suas hercúleas tarefas.
REFERÊNCIAS
COYLE, Andrew. Administração Penitenciária: uma abordagem de direitos humanos. Manual para servidores penitenciários. International Centre for Prison Studies. Londres, 2002.
FROSSARD, Denise. Voto na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania pela aprovação da PEC 308/2004. Brasília, 2005. Disponível em: < http://www.camara.gov.br/sileg/integras/340079.pdf >. Acesso em 09 set. 2007.
GOMES, Luiz Flávio. Funções da pena e da culpabilidade no direito penal brasileiro. São Paulo, 2003. Disponível em:<www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20041008161904415>. Acesso em 10 set. 2007.
GRANDIS, Rodrigo de. Matéria Publicada no site da FENAPEF. Procurador reafirma que não sabia que Abin atuava na Satiagraha. Disponível em: < http://www.fenapef-desenv.org.br/fenapef/noticia/index/20766 >. Acesso em: 16 mar. 2009.
ITAGIBA, Marcelo. Sala da Comissão Especial. Brasília, 2007. Disponível em: < http://www.camara.gov.br/sileg/integras/514715.pdf >. Acesso em 22 abr. 2009.
MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime organizado: aspectos gerais e mecanismos legais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
SOUZA. Antonio Fernando Barros e Silva de. Parecer nº 5097 – PGR – AF. ADI 3.806-1. Brasília, 2008. Disponível em: < http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias-do-site/pdfs/ADI%203806.pdf >. Acesso em: 16 mar. 2009.
SOUZA, Eduardo Pascoal de. Comentário ao artigo "Investigação Criminal e sua necessária releitura". Brasília, 2009. Disponível em: < http://www.forumseguranca.org.br/artigos/investigacao-criminal-e-sua-necessaria-releitura >. Acesso em: 10 abr. 2009.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HC 91661/PE. Rel. Min. Ellen Gracie. 2ª Turma. Unanimidade. Julgamento em 10/03/2009. DJ de 20/03/2009.