Processo de ratificação perante o Senado Federal e legitimidade democrática dos Ministros do STF

O Brasil é, nos termos da Constituição, um Estado Democrático de Direito. Isto a Lei Fundamental já anuncia na cabeça de seu art. 1º, para, logo mais a frente, prescrever, tal qual um mandamento sagrado, que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituição" (art. 1º, parágrafo único).

Sumariamente, tem-se que o regime político adotado pelo Brasil é a democracia, que quer significar participação popular. Esta pode se dar, no sistema brasileiro, de forma direta (democracia participativa), mediante iniciativa popular de projetos de lei, plebiscito, referendo, dentre outros; ou de forma indireta (democracia representativa), por intermédio dos mandatários eleitos.

Assim, o titular do poder é o povo, que só não o exerce exclusivamente de forma direta simplesmente por uma impossibilidade fática de todos os homens, iguais entre si, governarem. Sempre, contudo, que se revelar possível, impõe-se a participação popular, a fim mesmo de legitimar a atuação do poder estatal. A regra, entretanto, é a participação.

Com efeito, os membros do Legislativo (assim Vereadores, Deputados Estaduais, Deputados Federais e Senadores) e do Executivo (assim Prefeito, Governador, Presidente e respectivos Vices) são eleitos pelo povo, mediante o exercício do direito de sufrágio. Os componentes do Judiciário não. Por isso, muitíssimas vezes, a legitimidade democrática dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) tem sido questionada.

Aqui, cabe uma sutil diferenciação. É que, verdadeiramente, a escolha dos Ministros do STF ocorre de forma democrática, ainda que indiretamente. Relembre-se que, conforme a Constituição, "os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal" (art. 101, parágrafo único). Ou seja, o Presidente, sufragado pelo povo, escolhe os Ministros do STF. Em seguida, os Senadores, também sufragados pelo povo, mesmo que para representar os correspondentes Estados-membros1, ratificam a opção do Chefe de Estado e de Governo.

O alegado déficit democrático, se existir, só poder ser constado no caso concreto, na ausência do caráter democrático desta ou daquela decisão. Falar em ilegitimidade em abstrato, como ínsita qualidade (ou deficiência) da jurisdição, só será possível se tal fenômeno for generalizado, verificado na totalidade ou na maioria das situações.

A análise deste tema, entretanto, exige estudos mais aprofundados, não cabendo nos estritos limites deste artigo. Mas não se pode deixar de citar, como instrumentos legitimadores da atividade típica do Judiciário: (i) a fundamentação da decisão, a demonstrar a razoabilidade jurídica do entendimento judicial proferido e a comprovar a participação efetiva no processo dos destinatários do comando decisório, e (ii) os instrumentos de participação direta de terceiros nas causas submetidas a processamento e julgamento perante o STF, como, por exemplo, os amici curiae e as audiências públicas2.

Recentemente, o influente jusfilósofo norte-americano Ronald Dworkin escreveu um livro3 em que revelam os efeitos perversos que as últimas nomeações dos juízes da Suprema Corte (SC) têm causado. Considerando que dos nove membros atuais, tão-somente dois foram indicados por um presidente do Partido Democrata (Bill Clinton), Dworkin identifica um grupo de juízes conservadores (Antonin Scalia, Clarence Thomas, Samuel Alito e John Roberts) que tem ditado a agenda da SC, privilegiando uma postura ideológica retrógrada em detrimento da racionalidade jurídica. Esta composição, aliada ao comprometimento político dos referidos juízes com a origem partidárias das indicações, tem provocado um atentado ao patrimônio constitucional dos EUA, com, por exemplo, a revogação de importantes precedentes ligados à temática dos direitos fundamentais. Neste passo, ganha importância o processo de ratificação perante o Congresso por que passam os juízes indicados à SC4.

No Brasil, na prática, o processo de ratificação apresenta-se como mera formalidade, sem consequência decisiva sobre o ato de nomeação do presidente. Ora, a arguição pública, ou sabatina, prevista na Constituição no art. 52, III, é o momento que tem o povo, por intermédio de seus representantes eleitos, de avaliar as aptidões técnicas, a vida pregressa, os caracteres de ordem até pessoal, tais como a(s) escolha(s) ideológica(s), ainda mais se considerado o fator pré-compreensão no processo decisório (vide o caso reportado por Dworkin), bem como outros aspectos que julgue relevantes a serem perguntados, investigados, extraídos daquele que fará parte do Corte Máxima do país.

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Além disso, pode o Senado Federal vetar a escolha do Presidente. Ressalte-se: o veto recai sobre a escolha, e não sobre a nomeação, que ocorre só após a ratificação, se houver5. A votação- prescreve a Constituição- é secreta, ao contrário da indicação e da discussão, que são públicas. Assegura-se, com isso, a independência dos parlamentares no momento de votar, ficando livres de eventuais perseguições políticas. A aprovação dá-se por maioria absoluta. No caso, incide a disposição específica e expressa do art. 101, parágrafo único, e não a do art. 52, III, que nada dispõe sobre o quórum nos processos de ratificação perante o Senado Federal, o que atrai a aplicação da regra geral do art. 47, de maioria dos votos, presente a maioria dos membros.

Na história, porém, o veto só ocorreu em três oportunidades, informa José Afonso da Silva, "o de um médico e os de dois generais"6. De forma distinta, em trabalho específico sobre a história do STF, noticia o destacado Ministro do Supremo Tribunal Celso de Mello que:

Na história republicana brasileira, ao longo de 118 anos (1889 a 2007), o Senado Federal, durante o governo Floriano Peixoto (1891 a 1894), rejeitou cinco (5) indicações presidenciais, negando aprovação a atos de nomeação, para cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal, das seguintes pessoas: (1) Barata Ribeiro, (2) Innocêncio Galvão de Queiroz, (3) Ewerton Quadros, (4) Antônio Sève Navarro, (5) Demosthenes da Silveira Lobo7.

Comparativamente, Celso de Mello nota:

Cabe registrar que, nos Estados Unidos da América, no período compreendido entre 1789 e 2007 (218 anos), o Senado norte-americano rejeitou 12 (doze) indicações presidenciais para a Suprema Corte americana.

Nestes tempos em que tanto se questiona a legitimidade e a forma de investidura dos Ministros do STF em seus cargos, propondo-se a escolha por personagens políticos diversos, a fixação de mandatos8 e até eleições populares, talvez seja o momento do instituto ora em estudo do processo de ratificação pelo Senado seja (re)vitalizado, a fim de que lhe seja dado a destinação que merece ou, no mínimo, o fim para o qual foi criado, não representando, jamais, ameaça à independência judicial, a qual tem, sempre, de ser encarecida.

Ao contrário, a aprovação pelo Senado Federal da escolha feita pelo Presidente é o processo democratizante da investidura dos Ministros do Supremo Tribunal. Enfim, o processo de ratificação, quando cumpre seus desígnios, é legitimador. Dele não se pode prescindir; ao contrário, ele deve ser incrementado, potencializado em suas funções constitucionais.

Deve-se ressaltar que legitimidade democrática não se confunde com política. Daí porque se discorda de proposta de eleição popular para o cargo de Ministro da Corte Maior. O Supremo Tribunal Federal tem a ver com democracia, mas não com política, no sentido partidário, parcial. Ele, o STF, está acima desta. Na condição de guardião precípuo da Constituição, possui como função primordial bem aplicá-la, bem curá-la. Não se há de esquecer: o conteúdo material da Constituição, seu núcleo intangível (cláusulas pétreas), é inegociável, não está sujeito a votações, porque já foi votado pela Assembléia Constituinte; não é objeto das refregas políticas do cotidiano; prevalece, inclusive, sobre a maioria; não é refém de partidos políticos, de governos ou governantes, todos passageiros, porque ela sim, a Constituição, pretende ser eterna; é, enfim, o pacto social, acima de tudo e de todos.

Referências

BULOS. Uadi. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.

CARBONELL, Miguel. Ronald Dworkin contra La Corte Roberts. Disponível em: <https://www.miguelcarbonell.com/articulos/Ronald_Dworkin_contra_la_Corte_Roberts.shtml>.

DWORKIN, Ronald. The Supreme Court Phalanx. The Court´s New Right-Wing Bloc. Nova Iorque: New York Review Books, 2008.

MELLO, Celso de. Algumas notas informativas (curiosas) sobre o Supremo Tribunal (Império e República). Disponível em: <https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sobreStfConhecaStfCuriosidadeStf/anexo/NotasInformativasEletronica161007.pdf>.

PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III. São Paulo: RT, 1967.

SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

Notas

1. Segundo Uadi Bulos: "Trata-se de uma exigência que encontra sua justificativa no princípio federativo, pois a participação dos representantes das ordens jurídicas parciais é elementar para a aprovação dos futuros nomes que deverão ocupar elevados cargos da República. Tal sabatina corrobora um ato exclusivo da Câmara Alta. Não pode ser exercida por nenhum outro órgão público, sob pena de invasão de atribuições constitucionais. Para que alguém ocupe os cargos listados no preceptivo em epígrafe, não basta o Presidente da República indicar o seu nome. É imprescindível que ele seja referendado pelo Senado". BULOS. Uadi. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 868.

2. Ver meu: Intervenção de sobrestado no julgamento por amostragem, ainda inédito.

3. DWORKIN, Ronald. The Supreme Court Phalanx. The Court´s New Right-Wing Bloc. Nova Iorque: New York Review Books, 2008.

4. Em uma recensão do referido livro de Dworkin, o constitucionalista mexicano Miguel Carbonell sobreleva a importância do processo de ratificação também no México, criticando, contudo, o pouco destaque que lhe dão os Senadores mexicanos: "Las reflexiones de Dworkin sobre los procesos de ratificación de Robert y de Alito son de gran interés para México, ya que el Senado de la República tradicionalmente ha tenido un papel poco destacado en el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte. Los Senadores mexicanos tadavía no han aprendido a realizar adecuadamente su papel e con frecuencia han dejado de analizar la capacidad e la filosofía de los integrantes de las ternas que les hace llegar el Presidente de la República. Por eso es que a veces no se ha nombrado al mejor integrante de una terna, sido todo lo contrario, como lo ilustra un caso más o menos reciente muy conocido y comentado en los círculos jurídicos nacionales.

5. El Senado mexicano debería aprender del seguimiento puntual que se hace a los candidatos en los Estados Unidos y de la amplia ronda de comparecencias que se dan antes de proceder a una ratificación. Leer el libro de Dworkin puede ser un bueno inicio para tal efecto". CARBONELL, Miguel. Ronald Dworkin contra La Corte Roberts. Disponível em: <https://www.miguelcarbonell.com/articulos/Ronald_Dworkin_contra_la_Corte_Roberts.shtml>. Acesso em: 5 de abril de 2009, às 10h12min.

6. Nesse sentido, ensina Pontes de Miranda, sob a égide da Constituição de 1967, mas cujas lições se aplicam sem reparos ao Texto de 1988: "O texto fala de escolha do magistrado, para que não se confunda a operação tríplice- escolha e aprovação, seguidas de nomeação- com as duas operações do direito anterior, nomeação e aprovação. Só se nomeia, desde 1946, depois de aprovada a escolha. Isso permite que o Presidente da República submeta mais de um nome, embora só se trate de uma vaga. Ao mesmo tempo, evita nomeação à espera de aprovação, com a investidura imediata. A Constituição de 1967, como a de 1946, desconhece esse vício, que deu em resultado estar a diplomacia e estarem os tribunais cheios de pessoas a que faltava o único laço que os democratizaria: a aprovação pelo Poder Legislativo. Tais pessoas não tiveram procedência democrática. Tiveram ´poderes plenos´ de ditadura: vestiram togas de origem ditatorial. Era urgente cumprir-se a Constituição de 1946 e algo se fez". PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III. São Paulo: RT, 1967. p. 80.

7. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 533.

8. MELLO, Celso de. Algumas notas informativas (curiosas) sobre o Supremo Tribunal (Império e República). Disponível em: <https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sobreStfConhecaStfCuriosidadeStf/anexo/NotasInformativasEletronica161007.pdf>. Acesso em 4 de abril de 2009, às 23h10min. p. 17

9. Em tempo: tramita no Congresso Nacional Proposta de Emenda Constitucional de n. 342, de 2009, propondo mandato de 11 anos para os Ministros do STF, bem com a indicação por instituições políticas diversas (Presidente, cinco Ministros, Câmara dos Deputados, dois Ministros, Senado Federal, também dois Ministros, o próprio STF, mais dois Ministros), além de quórum qualificado de três quintos para a escolha quando os indicados não forem presidenciais.