INTRODUÇÃO
Questão que cada vez se torna mais importante é a que se refere à interpretação da amplitude do nexo causal entre a conduta e o dano para caracterização da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público. Trata-se de um tema muito dinâmico, recebendo diversos sentidos e baseando-se principalmente em decisões jurisprudenciais.
Pergunta-se se a tendência mais acertada é aquela que visa a limitar ao máximo possível a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público ou aquela que interpreta sempre extensivamente a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público.
Pretende-se tratar no presente trabalho as diversas polêmicas que surgem a respeito da responsabilidade civil do Estado no que tange ao seu nexo de causalidade, tendo em vista, especialmente, a aplicação prática desse instituto.
Numerosas são as teorias explicativas sobre essa espécie de responsabilidade, havendo uma evolução gradual entre elas e se consagrando a forma objetiva de responsabilização lentamente. Historicamente, existem posicionamentos sobre a responsabilidade civil do Estado que vão desde a inacreditável irresponsabilidade absoluta dos entes de direito público até a radical teoria do risco integral. [01]
Como predominante em nosso atual ordenamento jurídico, podemos citar a teoria objetiva do risco administrativo na aplicação da responsabilidade civil aos entes de direito público, sendo necessário e suficiente que se demonstre o nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo causado. Nesse caso, bastaria a presença de um ato ilícito (entende-se ato ilícito como a transgressão de um dever prescrito em lei ou uma ação de modo contrário ao direito [02]), causando um dano a alguém para haver a responsabilidade do Estado. O ato ilícito tem, justamente, como correlata a obrigação de reparar o mal.
O Estado, como ente abstrato, age por meio de seus agentes ou prepostos. Os atos danosos praticados por essas pessoas, que estejam realizando uma atividade inerente a um órgão estatal ou qualquer outro ente que execute uma função ou um serviço que seja próprio do Estado ou lhe compita, devem ser indenizados através da responsabilização objetiva. Ou seja, apurada a existência do dano, fixado o nexo causal entre o fato e a lesão, dever-se-á afirmar a obrigação de indenizar, não importando qual seja a pessoa jurídica de direito público: União, estados-membros, municípios, autarquias ou fundações públicas. [03]
O foco central deste trabalho será diferenciar as numerosas interpretações feitas hodiernamente a respeito da aplicação do princípio da responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público.
Preliminarmente, faremos um breve intróito sobre os conceitos basilares necessários para a compreensão da matéria, em seguida, discorreremos sobre o histórico, as teorias referentes ao instituto da responsabilidade civil do Estado e a sua normatização no ordenamento pátrio, por fim, traçaremos um perfil das mais atuais decisões jurisprudenciais acerca da responsabilização civil objetiva da Administração Pública e teceremos algumas observações críticas a respeito desse quadro.
1 RESPONSABILIDADE CIVIL
Toda responsabilidade rende ensejo a uma determinada sanção, cuja natureza varia em função do tipo de responsabilidade: a responsabilidade penal importa a aplicação de sanção penal; a civil, penalização de caráter privado, e assim por diante. Se o mesmo fato provoca responsabilidade de mais de uma natureza, são aplicáveis, cumulativamente, as respectivas sanções. A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, que se configura como o montante pecuniário que representa a reparação dos prejuízos causados pelo responsável [04].
Podemos definir a responsabilidade civil como a reparação de danos injustos resultantes da violação de um dever geral de cuidado com a finalidade de recomposição do equilíbrio violado, ou seja, a responsabilidade decorrente da existência de um fato que atribui a determinado indivíduo o caráter de imputabilidade dentro do direito privado.
A regra do artigo 927 do Código Civil brasileiro que estabelece que "aquele que, por ato ilícito causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo" é genérica e abrange tanto a responsabilidade extracontratual como a contratual. É importante distinguir essas duas formas de responsabilidade de acordo com a matéria objeto deste trabalho. A contratual pode ser definida como aquela relativa aos contratos celebrados pela Administração Pública. Já a responsabilidade extracontratual pode ser considerada como aquela originária das diversas atividades da Administração Pública, sem qualquer espécie de relação pactual.
As pessoas jurídicas, assim como as físicas, devem ressarcir os prejuízos causados injustamente a outrem. O Estado, sendo pessoa jurídica de direito público, não foge à regra, no entanto, sua responsabilidade rege-se por princípios próprios, visto que os danos que causa advêm do desempenho de funções que visam atender a interesses da sociedade, não sendo justo que somente algumas pessoas sofram com o evento lesivo oriundo de atividade exercida em benefício de todos. Assim, quem auferir os cômodos deve suportar os ônus, de maneira que, se a sociedade, encarnada juridicamente no Estado, obteve vantagens, deverá arcar com os seus encargos também. [05]
A Administração Pública, enquanto ser intangível, somente se apresenta ao mundo jurídico por meio de seus agentes, pessoas físicas cuja conduta é imputada ao Estado (em sentido amplo). O Estado por si só não pode causar danos a ninguém.
Tais danos mencionados acima não precisam necessariamente possuir cunho patrimonial, podendo haver danos materiais ou patrimoniais (aqueles em que o fato causa efetiva lesão ao patrimônio do indivíduo atingido) e danos morais (aqueles que atingem a esfera interna, moral e subjetiva do lesado).
Diógenes Gasparini define a responsabilidade civil do Estado como "a obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros em razão de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo, material ou jurídico, que lhe seja imputável" [06].
Celso Antônio Bandeira de Melo define de forma semelhante a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado, como sendo "a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos" [07].
Importante destacar que a responsabilidade civil do Estado não se confunde com as responsabilidades nas esferas criminal e administrativa dos seus agentes públicos, por se tratarem de instâncias independentes. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, há independência da responsabilidade civil do Estado em relação à responsabilidade criminal, salvo quando na esfera penal se reconhece, via decisão transitada em julgado, a ausência de autoria e materialidade do delito.
Os casos em que a norma jurídica permite à Administração Pública investir diretamente contra um direito de terceiro não são, obviamente, abrangidos pela responsabilidade civil do Estado, pois são casos em que o dano se converte em correspondente expressão patrimonial, como sucede, por exemplo, na desapropriação. Nesses casos, existe uma contrapartida, oferecida pela Administração Pública, diretamente à pessoa que sofreu a perda de um bem ou direito. Não se deve confundir, pois, a responsabilização civil do Estado com a obrigação que este possui de indenizar os particulares nos casos em que a ordem jurídica lhe confere o poder de investir diretamente contra o direito de terceiros, interferindo em certos interesses privados e convertendo-os em sua correspondente expressão patrimonial.
Há casos, também, em que "o Estado é autorizado pelo direito à prática de certos atos que não têm por conteúdo próprio sacrificar direito de outrem. Sem embargo, o exercício destes atos pode vir a atingir direitos alheios, violando-os, como mero subproduto, como simples resultado ou seqüela de uma ação legítima" [08].
É importante fazer uma diferenciação entre os casos em que o direito permite ao Estado a utilização de um poder jurídico diretamente preordenado ao sacrifício do direito de outrem, caso este que está excluído do campo da responsabilidade civil, e os casos em que uma atividade lícita da Administração orientada para certo fim, não necessariamente conflitante com o direito de outrem, vem, no entanto, a provocar uma situação em que se fere tal direito, como conseqüência mediata do comportamento lícito da Administração Pública. É nesta segunda espécie de casos que podemos observar a caracterização da aplicação da responsabilidade civil dos entes da Administração Pública.
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público tem como fundamento o princípio da isonomia, devendo haver igual repartição dos encargos públicos entre os cidadãos, pois se em razão de atividade administrativa somente alguns particulares sofrerem danos especiais e anormais, isto é, que não são comuns da vida social, haveria um desequilíbrio na distribuição dos ônus públicos se somente eles suportassem o peso daquela atividade. Daí a imprescindibilidade de se restabelecer o equilíbrio, ressarcindo os lesados à custa dos cofres públicos. Conseqüentemente, ficará a cargo do Estado a obrigação de indenizar dano acarretado pelo funcionário do Poder Público em serviço, evitando-se que se onerem alguns cidadãos mais do que outros. [09]
2 Histórico da responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado é considerada, hoje, matéria de direito constitucional e de direito administrativo. Em sua evolução, podemos observar que, nos primórdios, subsistia o princípio da irresponsabilidade absoluta do Estado (The king can do no wrong). Após passar por vários estágios, atingiu o da responsabilidade objetiva, consignada no texto constitucional em vigor, que independe da noção de culpa. [10]
Atualmente, a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público é aceita universalmente, havendo um consenso quanto a esse aspecto na doutrina, na jurisprudência e na legislação dos povos civilizados.
Com o passar dos anos, as teorias explicativas sobre a responsabilidade civil do Estado evoluíram muito. A doutrina já nos apresentou posicionamentos que iam desde a irresponsabilidade absoluta até as teorias mais radicais, como, por exemplo, a do risco integral.
Faremos a seguir uma breve análise das principais teorias desenvolvidas pelos estudiosos do tema.
2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado
Vigorou durante a época do absolutismo, nos Estados despóticos. Nessa época, os governantes eram vistos como representantes de Deus e, por isso, acreditava-se que eles jamais cometiam erros. Os administrados apenas poderiam agir contra o funcionário público causador do dano e não contra o Estado. Se o funcionário se tornasse insolvente, a ação de indenização simplesmente se frustrava.
2.2. Teorias subjetivas
Após certo tempo, decaiu a teoria da irresponsabilidade do Estado e partiu-se para o reconhecimento da aplicabilidade da concepção da responsabilidade subjetiva. Nesse caso, o fundamento da responsabilização se refere à culpa do funcionário para a atribuição da responsabilidade do Estado, exigindo-se, portanto, a presença do elemento anímico para a sua caracterização. [11]
2.2.1. Teoria da culpa civilística
Foi a primeira teoria subjetiva desenvolvida para sustentar a responsabilização civil do Estado. Tal teoria se baseia na ideia de que os agentes estatais são prepostos do Estado. Assim, havendo culpa in vigilando ou culpa in eligendo, o Estado obrigatoriamente deveria reparar os danos causados por seus agentes.
Essa tese, praticamente já não é mais utilizada, pois era muito difícil a sua aplicação, uma vez que a comprovação da existência da culpa do Estado era praticamente impossível para o particular.
2.2.2. Teoria da culpa administrativa
Pela teoria da culpa administrativa, a obrigação de o Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta do serviço público. Cabe à vítima comprovar a inexistência do serviço, seu mau funcionamento ou seu retardamento. Representa o estágio de transição entre a doutrina da responsabilidade por culpa civilística e a tese objetiva do risco administrativo.
2.2.3. Teoria da culpa anônima
Para esta teoria, bastava a ausência do serviço devido, sua execução defeituosa ou tardia para que se configurasse a responsabilidade do Estado pelos danos daí decorrentes aos administrados [12]. Assemelha-se à teoria da culpa administrativa. De acordo com essa teoria, não é necessário que se comprove a culpa de um determinado funcionário, basta que se prove a existência de um mau agenciador anônimo na condução do serviço a qual se possa imputar o dano. Trata-se de uma teoria subjetiva porque se baseia na culpa do serviço dentro de sua organização, assumindo feição impessoal.
2.2.4. Teoria da culpa presumida (ou falsa teoria objetiva)
Trata-se de uma teoria derivada da teoria da culpa administrativa, diferindo-se desta porque possui a presunção de culpa do Estado, adotando-se o critério de inversão do ônus da prova.
Não pode ser considerada uma teoria objetiva porque possibilitava que fosse feita a demonstração de não concorrência de culpa pelo Estado.
2.2.5. Teoria da falta administrativa
Essa teoria subjetiva considera que a falta de um serviço estatal caracteriza a culpa da Administração Pública, não havendo que cogitar de culpa do agente estatal, mas somente da falta do serviço em si.
A culpa do Estado vai se manifestar justamente na inexistência ou não-funcionamento do serviço público, seu mau funcionamento ou funcionamento atrasado.
Nesses casos, haverá culpa do serviço, independentemente de perquirição de culpa do servidor público, somente do Estado pela sua má prestação.
2.3. Teorias objetivas
Após as tendências de teorias subjetivas, passou-se a adotar as teorias objetivas para a responsabilização das pessoas jurídicas de direito público.
Muitas vezes, os tribunais denominam teoria objetiva o que é simples inversão do ônus da prova, como no caso da teoria da culpa presumida, o fato é que afastar esse elemento subjetivo é uma medida que prestigia a reparação integral de danos e os direitos de cidadania opostos ao Estado. [13]
2.3.1. Teoria do risco administrativo
Segundo essa teoria, as atividades normais ou anormais desempenhadas pela Administração Pública podem causar danos à comunidade, gerando, assim, riscos para os administrados. Pela teoria do risco administrativo basta tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. Basta a comprovação pela vítima, do fato danoso e injusto decorrente de ação ou omissão do agente público. Tal teoria prega a coletivização dos prejuízos, fazendo surgir a obrigação de indenizar o dano em razão da simples ocorrência de ato lesivo, sem se inquirir sobre a falta do serviço ou sobre a culpa do agente.
Essa teoria, como o próprio nome está a indicar, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados no cumprimento de suas finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum. Cumpre lembrar, entretanto, que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que o Poder Público esteja proibido de comprovar a culpa total ou parcial da vítima para excluir ou atenuar a indenização.
A demonstração da culpa da vítima exclui a responsabilidade civil da Administração. A culpa da concorrente, do agente e do particular, autoriza uma indenização mitigada ou proporcional ao grau de culpa. [14]
A aceitação de tal teoria é ampla, exemplo disso é a afirmação do Supremo Tribunal Federal com relação à responsabilidade civil do Poder Público, abaixo transcrita:
"A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem a alteridade do dano, a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 – RTJ 71/99 – RTJ 91/377 – RTJ 99/1155 – RTJ 131/417)".
2.3.2. Teoria do risco integral
Trata-se de uma teoria bastante radical, declarando o Estado responsável mesmo por aqueles danos causados por culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior ou fato de terceiro. Pela teoria do risco integral a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou, até mesmo de dolo. A Administração Pública se responsabilizaria por todo e qualquer dano em que se envolvesse no respectivo evento causador. Trata-se da exacerbação da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniqüidade social. Essa teoria jamais vingou na doutrina e na jurisprudência e por isso mesmo nunca foi acolhida pelas diferentes Cartas Políticas de nosso país. [15] É a modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indenizar.
2.3.3.Teoria do risco social
Trata-se de uma teoria de interpretação bastante extensiva e, por esse mesmo motivo, de pouca aplicação prática.
Essa teoria não exige para a configuração da responsabilização civil do Estado a conduta humana atribuível a um agente do Estado. Estabelece que se o Estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade sociais, e o dano deriva da quebra desta harmonia e estabilidade, será dever do estado repará-lo, sendo a intenção da responsabilização socializar para garantir e compensar.
3 Responsabilidade civil do Estado no Brasil
Antes de explanarmos a respeito do atual tratamento dispensado ao tema da responsabilidade civil do Estado no Brasil, vamos fazer uma breve análise do seu histórico no país por meio dos textos das Constituições Federais passadas.
Nossa primeira Constituição, a Constituição Política do Império do Brasil de 1824, apenas declarava a estrita responsabilidade dos empregados públicos por seus "abusos e omissões" que tivessem sido praticados no exercício de suas funções.
"Art. 179 – Os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício das suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos infratores".
A Constituição Federal de 1891 também declarava a estrita responsabilidade dos funcionários públicos por seus "abusos e omissões" que tivessem sido praticados no exercício de seus cargos, além de responsabilizá-los pela indulgência ou negligência em não responsabilizar seus subalternos.
"Art. 82 – Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.
Parágrafo único – O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres".
Já a Constituição Federal de 1934 estabelecia a responsabilidade solidária dos funcionários públicos junto à Fazenda Pública pelos prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seus cargos, figurando, inclusive, como litisconsorte da Fazenda Pública nas ações fundadas nesse tipo de lesão. O funcionário poderia até ser executado pela Fazenda Pública após a execução da sentença.
"Art. 171 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.
§ 1º - Na ação proposta contra a Fazenda pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte.
§ 2º - Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário público".
A Constituição Federal de 1937 mantinha a responsabilidade solidária do funcionário público junto à Fazenda Pública, mas excluía a possibilidade de o funcionário figurar como litisconsorte ou ser executado pela Fazenda.
"Art. 158 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda Nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos".
A Constituição Federal de 1946 implantou maiores modificações, adotando a responsabilidade objetiva do Estado e determinando que as pessoas jurídicas de direito público interno eram civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causassem a terceiros. Além disso, já trazia a possibilidade de ação regressiva contra os funcionários causadores do dano quando eles tivessem tido culpa.
"Art. 194 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único – Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes".
A Constituição Federal de 1967/69 manteve a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público, retirando a palavra "interno", e determinou que caberia a ação regressiva contra o funcionário quando houvesse culpa ou dolo por parte dele. [16]
"Art. 105 – As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
Parágrafo único – Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos caso de culpa ou dolo".
Como novidade, a Constituição Federal de 1988 trouxe a inclusão das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos como responsáveis pelos danos causados por seus agentes a terceiros.
"Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".
Ainda analisando o artigo 37, parágrafo sexto, da atual Constituição pátria, podemos perceber que o Brasil adota a teoria objetiva do risco administrativo. A expressão "seus agentes, nessa qualidade" evidencia que o constituinte adotou expressamente essa teoria objetiva como fundamento da responsabilidade da Administração Pública, e não a teoria do risco integral, porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Público ao dano decorrente da sua atividade administrativa, isto é, aos casos em que houver relação de causa e efeito entre a atividade do agente público e o dano. Sem essa relação de causalidade, como já ficou assentado, não há como e nem por que responsabilizá-lo. Importa dizer que o Estado não responderá pelos danos causados a outrem pelos seus servidores quando não estiverem no exercício da função, nem agindo em razão dela. Não responderá, igualmente, quando o dano decorrer de fato exclusivo da vítima, caso fortuito ou força maior e fato de terceiro, por isso que tais fatores, por não serem agentes do Estado, excluem o nexo causal. [17]
Percebe-se, então, que a responsabilidade civil do Estado instituída no referido preceito constitucional é a objetiva, baseada na teoria do risco administrativo, já que a culpa ou o dolo só foi exigido em relação ao agente causador direto do dano. Quanto às pessoas jurídicas de direito público (União, estados-membros, Distrito Federal, municípios, autarquias e fundações públicas) e às de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações privadas, concessionários, permissionários e autorizatários) nenhuma exigência desse tipo foi feita. Logo, essas pessoas respondem independentemente de terem agido com dolo ou culpa, isto é, objetivamente [18].
O Código Civil Brasileiro também, em seu artigo 43, dispõe sobre a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público. Ele estabelece que a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público interno é plena, somente cogitando da culpa para instituir o regresso contra os causadores do dano, por parte da entidade indenizadora.
Desse modo, podemos sistematizar como forma de enquadramento da responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público no Brasil da seguinte forma:
Nas suas relações com os administrados, essas pessoas jurídicas terão responsabilidade civil objetiva, fundada, segundo alguns autores, no risco integral ou no risco administrativo (como prefere a maioria dos doutrinadores), no caso de dano causado por comportamento de funcionário ou por fato da coisa administrativa ou que se encontre sob custódia do Estado (CF, art. 37, parágrafo 6º).
Já nas suas relações com o funcionário, a responsabilidade será subjetiva, pois o direito regressivo do Estado contra o agente dependerá da conduta culposa ou dolosa deste (CPC, art. 70, III; CF, art. 37, parágrafo 6º; CC, art. 43).
Quanto aos atos comissivos do Estado, este tem a obrigação de indenizar independentemente da culpa do agente. Quanto aos atos omissivos, quando o Estado não presta um serviço ou o faz tardiamente, adota-se a teoria da culpa presumida, havendo a inversão do ônus da prova (o Estado é que deverá provar). Nos casos de atos omissivos específicos, em que há a custódia do Estado de pessoas ou coisas perigosas, o Estado se responsabiliza objetivamente, são casos semelhantes a um crime omissivo impróprio.