Indaga-se: no pagamento em quotas do IPTU, havendo a falta de pagamento, ou seja, o inadimplemento de parcelas, quando se inicia o prazo de prescrição?
Legislações tributárias de entes tributantes estaduais e municipais prevêem a possibilidade de o contribuinte efetuar o pagamento de tributos sujeitos ao lançamento anual, a exemplo do IPVA, IPTU e TLP, em várias parcelas. É o caso, por exemplo, do Distrito Federal que, nos termos do Decreto nº 28.445, de 2007, faculta ao contribuinte do IPTU efetuar o seu pagamento em até 6 (seis) parcelas, nesses dizeres:
Art. 19. O pagamento do imposto poderá ser exigido em até seis parcelas, isoladamente ou em conjunto com a Taxa de Limpeza Pública - TLP, conforme calendário e valor mínimo de cada parcela, estabelecidos em ato da Secretaria de Estado de Fazenda. (grifamos)
Na hipótese de o contribuinte ficar inadimplente no regime de parcelamento em quotas, muitas são as teorias levantadas, quanto ao termo inicial do prazo de prescrição, entre as quais, que se contaria (a) do descumprimento da obrigação de pagar, (b) da última quota não paga do parcelamento, (c) do cancelamento do parcelamento, ou ainda (d) do despacho da autoridade notificando-o do cancelamento do regime.
No regime de parcelamento em quotas, enquanto vigente o período de pagamento, isto é, nos 6 (seis) meses concedidos, o contribuinte continua em condições de efetuar o pagamento de todas as parcelas facultadas pela norma, independentemente de haver uma ou várias quotas em atraso, sem prejuízo das penalidades e correções legais devidas.
Caso, no entanto, o contribuinte venha a atrasar qualquer das parcelas, ficará gravado como inadimplente ou positivado na certidão negativa de débito, atuando assim como um instrumento de coerção indireta de exigência do crédito tributário.
Nessa situação, poder-se-ia entender que o prazo de prescrição inicia-se da data do vencimento de cada parcela não paga, ou seja, com a violação do direito pelo não pagamento, o que já autorizaria a inscrição em dívida ativa de cada parcela não paga.
Importante frisar, no entanto, que além da inscrição em dívida ativa de cada parcela não paga ser bastante inconveniente e inoportuno para a Administração Tributária, dado ao fato de poder haver várias inscrições (de cada parcela), provenientes de uma única hipótese de incidência, é com o encerramento de todo o período de parcelamento que o Fisco terá condições de consolidar o montante não pago, em um único valor referente ao IPTU de determinado exercício, para fins de sua inscrição em dívida ativa. Assim, o pagamento em quotas torna-se uma causa impeditiva do prazo prescricional, devendo então iniciar-se o prazo de prescrição somente a partir da última parcela não paga do tributo devido.
Entretanto, no mesmo ente tributante há outra norma legal, a Lei Complementar nº 04, de 1994, que instituiu o Código Tributário do Distrito Federal, e assim vem determinando:
Art. 38 - A inscrição do crédito tributário em Dívida Ativa far-se-á:
I - após o exercício, quando se tratar de crédito referente a tributo sujeito a lançamento anual;
II - após o vencimento do prazo para pagamento previsto na legislação aplicável, nos demais casos. (grifamos).
Por esses excertos legais, está-se a definir que a inscrição do crédito tributário em Dívida Ativa somente pode ser efetuada (a) após o vencimento do prazo para pagamento (inciso II) e (b) quando se tratar de crédito referente a tributo sujeito a lançamento anual, a exemplo do IPTU e IPVA, no exercício seguinte àquele em que ele é lançado.
Dessa maneira, no que se refere aos créditos tributários não pagos, de tributo sujeito a lançamento anual, a Fazenda Pública do Distrito Federal está proibida de inscrevê-los em dívida ativa, no mesmo ano em que o tributo é lançado. Em outras palavras, o IPTU de 2009, se não pago, somente poderá ser inscrito em dívida ativa a partir de 1º de janeiro de 2010.
É cediço que para que se inicie o prazo de prescrição tributária, além de estar o crédito tributário constituído definitivamente e de haver a violação de um direito, o titular do direito não pode estar impedido de atuar, porquanto a prescrição não corre contra quem não pode agir (agere non valenti non currit praescriptio).
Isso implica a afirmar que, mesmo estando constituído definitivamente, o crédito tributário e ter ocorrido a violação do direito (o não-pagamento), o crédito não pode ser inscrito em dívida ativa e por consequência nem ser cobrado no mesmo exercício em que foi lançado.
Desse modo, considerando que para interpor a ação de cobrança é necessária a inscrição do crédito em dívida ativa; que a Fazenda Pública está impedida de efetuar a inscrição, por uma determinação legal, e ainda que o prazo de prescrição se refere diretamente à ação de cobrança, nos termos do art. 174 do CTN, o início do prazo prescricional somente poderá ocorrer no exercício seguinte àquele em que o tributo é lançado, ou seja, a partir do momento em que o Fisco esteja autorizado a inscrever o débito em dívida ativa, porquanto ausente está o pressuposto inércia do titular do direito, para que se possa falar em prescrição.
Importante frisar que não estamos a defender que se não houver a inscrição em dívida ativa não começará a correr o prazo prescricional, mas sim que o referido prazo só inicia-se, independente de haver a inscrição ou não, a partir do momento em que não haja vedação à Administração Tributária de efetuar a ação de cobrança do crédito.
Há quem queira alegar a existência de vícios de inconstitucionalidade na referida norma legal, por estar postergando ou impedindo o início do prazo de prescrição, matéria esta reservada à Lei Complementar, nos termos do art. 146, III, "b", da CF/88, e já disciplinada no CTN.
Entretanto, entendemos não haver o referido vício, até porque, além de a norma legal ser de natureza complementar de ente tributante competente para instituir o tributo e também de não estar alterando o prazo de prescrição, o impedimento do início do referido prazo não ocorre da norma em si, e sim de algo inerente ao próprio instituto da prescrição, que exige tanto o pressuposto tempo quanto o da inércia do titular para a sua existência, sem a qual não se pode invocá-lo.
Não se venha alegar ainda que o adiamento do início do prazo de prescrição estaria a favorecer o Fisco, até porque para a Fazenda Pública melhor seria poder o quanto antes utilizar-se dos seus mecanismos para cobrar e receber o crédito tributário devido. Por outro lado, para o devedor, em regra, também é melhor possuir mais tempo, tanto para adquirir os recursos necessários à quitação da dívida, quanto para permanecer sem estar inscrito em dívida ativa e ser acionado judicialmente.
Contudo, se admitirmos, apenas a título de discussão, que haveria o início do prazo de prescrição mesmo não sendo permitida a interposição da ação de cobrança, estaríamos diante de uma norma com um explícito caso de redução de prazo de ajuizamento da ação de cobrança do crédito tributário em execução fiscal, devendo o Poder Público rever toda e qualquer disposição legal que trate de concessão de prazos para o pagamento ou a inscrição em dívida ativa após a constituição definitiva do crédito, sob o risco de se estar diminuindo o prazo para a devida cobrança de créditos tributários não pagos, em um clarividente benefício a apenas uma das partes da relação jurídico-tributária.
Notas
(1) DISTRITO FEDERAL. Decreto nº 28.445, de 20 de novembro de 2007. Consolida a legislação que institui e regulamenta o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU. Disponível em: http://www.fazenda.df.gov.br. Acesso em: 12 jun. 2009.
(2) DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar nº. 04, de 30 de novembro de 1994. Institui o Código Tributário do Distrito Federal. Disponível em: http://www.fazenda.df.gov.br. Acesso em: 12 jun. 2009.
(3) HABLE, José. A extinção do crédito tributário por decurso de prazo. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2009, no prelo, data de publicação: 17 de agosto de 2009.
(4) BRASIL. CTN: "Art. 174. A ação para cobrança do crédito tributário prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data da sua constituição definitiva."