APRESENTAÇÃO
"É aí que eu posso pegar o remédio?", indagou o cidadão a um dos servidores da Promotoria de Justiça. Essa tragicômica situação foi uma das primeiras cenas por mim testemunhada durante a pesquisa narrada nesta monografia. Essa situação impensada, embora já corriqueira, é resultado do completo desconhecimento por parte da população sobre as funções dos órgãos estatais. Deveu-se, especificamente, ao fato de a imprensa haver noticiado poucos dias antes uma vitória judicial do Ministério Público na luta pela efetivação do direito fundamental à saúde.
Proclamados já há bastante tempo, é visível a parca eficácia de uma série dos direitos arrolados em inúmeros diplomas legislativos como sendo fundamentais. Referimo-nos especificamente aos denominados direitos de segunda geração [01] ou direitos prestacionais [02]. São eles os direitos sociais, econômicos e culturais.
Em razão de certo enfado decorrente da abordagem estritamente retórica com que a academia costuma abordar o assunto, optou-se por estudar o tema sob o enfoque sociológico. Calçado numa pesquisa de campo, buscou-se desvendar que papel o Ministério Público tem desempenhado em seu mister constitucional de garantir os direitos fundamentais à saúde e à educação.
As pessoas que militam na área dos direitos humanos costumam advogar que os direitos fundamentais são indivisíveis. Entulham no mesmo recinto tanto os direitos que exigem ações negativas como os que exigem prestações positivas do Estado. Mediante esse raciocínio, um cidadão tanto pode demandar na Justiça uma ordem que lhe garanta o direito de ir e vir, como pode também se socorrer do Judiciário para exigir uma moradia ou uma escola digna, tal qual preceituado na Constituição Federal. Com diferentes matizes, é essa a linha seguida por autores como Lima Júnior [03], Cançado Trindade [04], Abramovich e Courtis [05].
Embora seja do desejo de todos que essas aspirações normativas se materializem, não parece óbvio que esses direitos sejam exigíveis no Judiciário com o mesmo grau de intensidade. Afinal, como bem alertou Michel Villey, citado por Luciano Oliveira [06], bastasse a inserção de um direito numa lei qualquer, poder-se-ia garantir a todos o direito ao transplante de coração. E – como é óbvio – nada obstante o texto legal, continuaríamos a apurar a insuficiência de corações para acudir a todos os necessitados de transplante em nossos hospitais.
Se se permitir ao Judiciário garantir todos esses direitos em um país como o Brasil, estar-se-á conferindo o poder de administrar a máquina pública ao órgão estatal inautêntico, uma vez que é ao Poder Executivo, eleito periodicamente, que cabe estabelecer as prioridades e os gastos em cada setor, respeitadas certas balizas constitucionais. Do contrário, estar-se-á desdenhando dos benefícios da tripartição dos poderes estatais. E pior: não se estará aperfeiçoando-a, mas sim conferindo desmesurada capacidade ao único poder estatal que não enfrenta o crivo popular das urnas.
Diante de tais constatações e limitações, debuçamo-nos sobre a atuação do Ministério Público no Estado de Pernambuco, para garantir dois direitos que bem caracterizam as dificuldades dos direitos prestacionais: educação e saúde.
Abordamos no primeiro tópico deste artigo o papel institucional do Ministério Público, redesenhado pela Constituição Federal de 1988. Essa análise é relevante para que se compare o que ele tem feito efetivamente e o que se espera dele constitucionalmente. Destacaremos as mudanças implantadas pela nova ordem constitucional, bem como o contexto das ondas de acesso à justiça em que elas se inscrevem. Apenas com essa compreensão teórica preliminar é que será possível discutir-se o que o MP tem feito nas áreas de educação e saúde.
No segundo tópico, partimos para uma pesquisa de campo, tentando fugir aos excessivos dogmatismos dos estudos na área de direito. Os dados elencados decorrem da pesquisa levada a cabo entre os meses de outubro de 2003 e junho de 2004 na cidade de Recife. Investigamos a atuação dos Ministérios Públicos Federal e estadual, tanto na área de saúde, como em educação. Dos vários órgãos visitados, a Promotoria de Saúde foi a que forneceu mais subsídios à pesquisa; mas fizemos constar informações sobre os demais órgãos ministeriais por serem elas importantes para reforçar algumas conclusões adiante mencionadas.
No terceiro tópico, postas as aspirações constitucionais para o Ministério Público e analisado o que o órgão tem efetivamente realizado, fazemos um balanço geral da atuação do MP em Pernambuco nas áreas de educação e saúde. Apontamos aquilo que pode ser aperfeiçoado e apresentamos alguns dos obstáculos a que essa melhora ocorra. Analisamos ainda a questão da exigibilidade dos direitos fundamentais prestacionais, assinalando o que nos parece ser o principal papel do Ministério Público na área.
Por fim, no último tópico fazemos algumas considerações gerais sobre todo artigo, deixando claro o que nos parece descabido em parte da atuação do MP e despropositado em certas posições doutrinárias sobre direitos fundamentais.
1 – PAPEL INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
É fato notório o vasto crescimento do Ministério Público nos últimos anos. Mesmo um leigo percebe o incremento da importância da instituição, diuturnamente presente nos noticiários brasileiros. Em larga medida, esse avanço verificado se deve às inovações da Constituição Federal de 1988.
No momento da reinstalação da democracia brasileira, os constituintes de 1988 foram ousados em alguns aspectos da reestruturação do Estado nacional. Nesse redesenho global das instituições e na ampliação dos direitos fundamentais, o Ministério Público alçou-se de mero órgão do Poder Executivo a uma instituição autônoma. Com efeito, como lembrou José Afonso da Silva [07], na Carta de 1967 o MP era incluído numa seção do capítulo do Poder Judiciário. Mediante a Emenda 01/1969 (Constituição outorgada de 1969), o Parquet passou a figurar entre os órgãos do Poder Executivo. A Constituição de 1988, inscrevendo-o em um capítulo próprio (Funções Essenciais à Justiça), conceituou o Ministério Público como uma "instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127, caput, da CF/1988).
Mas a mudança não foi apenas formal. O constituinte da redemocratização assegurou autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária ao MP (127, §§ 2º a 3º da CF/1988). Garantiu a seus membros vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade dos vencimentos e – mais importante – assegurou a independência funcional (art. 127, § 1º, e art. 128, § 5º, I).
Ademais, outra alteração significativa diz respeito à escolha do Procurador Geral da República. Com a Carta de 1988, o PGR passou a ser escolhido para um mandato fixo (ou investidura por tempo certo, como advoga Hugo Nigro Mazzilli), não havendo a possibilidade de o Presidente exonerá-lo ad nutum, qual ocorria sob a égide da Carta de 1969. Ou seja, o cargo máximo da instituição deixou de ser um mero cargo comissionando, de livre nomeação e exoneração, denotando o claro propósito de se erigir o MP ao patamar de uma instituição autônoma.
Além dessas garantias, diversas prerrogativas foram asseguradas aos membros do MP na Constituição e em leis infraconstitucionais. Afora formalismos e simbolismos como "sentar-se no mesmo plano e imediatamente à direita dos juízes", "usar vestes talares", "carteira de identidade especial" (art. 18, I, a, b e f, da LC nº 75/1993), ao Ministério Público foi garantido o poder de requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades públicas, requisitar informações e documentos de entidades privadas, notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, realizar inspeções e diligências investigatórias, promover audiências públicas, requisitar o auxílio de força policial, entre outros. Tal elenco de poderes investigatórios eleva o MP a uma condição de singular importância no Estado.
Esse rol de prerrogativas, contudo, não foi entregue ao Ministério Público para beneficiar seus agentes pessoalmente. Ao revés, foram conferidas garantias aos membros do MP porquanto também lhe foram atribuídas novas funções. Seus deveres institucionais se expandiram enormemente, passando o MP a atuar não apenas como titular da ação penal, mas também como defensor dos interesses coletivos e individuais indisponíveis. É dizer: para além da atuação na área criminal, o MP adquiriu um rol de atribuições de tutela coletiva, atuando como defensor dos cidadãos na luta por serviços públicos eficientes, na defesa do meio ambiente, da moralidade administrativa, da proteção ao consumidor, entre outros interesses transindividuais.
Em face desse alargamento de funções, é preciso sublinhar que os poderes investigatórios assegurados ao MP, quer na Constituição Federal, quer na legislação infraconstitucional, são indispensáveis ao cumprimento de seus deveres institucionais. A esse respeito, cumpre citar Celso Antônio Bandeira de Mello [08] acerca dos poderes da Administração Pública, cuja lição se aplica ao MP:
"Existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes são instrumentais ao alcance das sobreditas finalidades. (...) Tendo em vista este caráter de assujeitamento do poder a uma finalidade instituída no interesse de todos – e não da pessoa exercente do poder –, as prerrogativas da Administração não devem ser vistas ou denominadas como `poderes´ ou como `poderes-deveres´. Antes se qualificam e melhor se designam como `deveres-poderes´, pois nisto se ressalta sua índole própria e se atrai atenção para o aspecto subordinado do poder em relação ao dever, sobressaindo, então, o aspecto finalístico que as informa, do que decorrerão suas inerentes limitações."
Desse modo, há de considerar os diversos poderes investigatórios conferidos ao MP como deveres-poderes concedidos aos órgãos ministeriais para que possam atender devidamente às atribuições conferidas pela Constituição.
Tendo, portanto, o dever de fazer uso de seus poderes, os membros do Ministério Público precisam estar alerta para seu novo papel institucional. Ao contrário da magistratura, cuja adequada atuação depende de sua inércia (só agir por impulso das partes para garantir isenção), o Ministério Público deve desempenhar um papel ativo, comissivo. Os membros da instituição devem ser verdadeiros promotores da cidadania. Especialmente no âmbito da tutela coletiva – objeto desta monografia –, a atuação do MP tem que ser pautada pela ação, e não pela omissão ou pela espera. Não deve e não pode ficar apenas aguardando o impulso dos cidadãos.
Nesse sentido, a discussão travada no Supremo Tribunal Federal acerca dos poderes investigatórios do MP na área criminal é elucidativa (vide Inquérito 1968). Embora não se trate nesta monografia da atuação do MP no combate aos delitos, alguns dos argumentos empregados pelos ministros do STF bem elucidam esse novo perfil da entidade. A essência da instituição como organismo ativo, e não inerte, foi ressaltada por alguns magistrados. Veja-se este trecho do voto de Carlos Ayres Britto. Depois de analisar que o Judiciário e o MP estão a serviço de uma mesma função estatal – a jurisdição – o ministro trata de distinguir suas atividades:
"Acontece que o Poder Judiciário tem por característica central a estática ou o não agir por impulso próprio (ne procedat iudex ex-officio). Ele age por provocação das partes. Do que decorre ser próprio do Direito este ponto de fragilidade: quem diz o Direito, não diz o Direito senão a partir da voz de terceiros.
Não é isso o que se dá com o Ministério Público. Este age de ofício e assim confere ao Direito um elemento de dinamismo que compensa aquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Daí os antiqüíssimos nomes de "promotor de justiça" e "promotoria de justiça", que põem em evidência o caráter comissivo ou a atuação de ofício dos órgãos ministeriais públicos. (...)
Investigar fatos, documentos e pessoas, assim, é da natureza do Ministério Público. É o seu modo de estar em permanente atuação de custos legis ou de defesa da lei. De custos iuris ou de defesa do Direito." (Voto de Carlos Ayres Britto no Inquérito 1968)
Ainda nesse voto, o ministro chegou a dizer que o MP cumpriria papel de mero "bobo da corte", caso não utilizasse os poderes investigatórios. Nessa mesma linha, o ministro Joaquim Barbosa não foi menos contundente:
"A toda evidência, a Constituição não quis fazer dessa instituição mais um órgão dotado de agentes com funções pomposas e títulos sonantes, porém incumbido de um papel meramente decorativo, contemplativo, inerte. Não, não foi essa a intenção do constituinte de 1988." (Voto de Joaquim Barbosa no mesmo Inquérito 1968).
Desses comentários, o que se pretende encarecer é que, para bem exercer a função que lhe foi atribuída, é indispensável o manejo dos poderes investigatórios postos a serviço do Ministério Público.
De ressaltar-se que essa ampliação de atribuições do Ministério Público faz parte de um movimento global pela ampliação do acesso à justiça. No clássico estudo de Cappelletti e Garth [09], já são apontados os problemas que tolhem o bom funcionamento do Judiciário e também são mencionadas as diretrizes para a superação dos obstáculos à efetivação da justiça. Com efeito, os autores demonstram os problemas das causas de pequeno valor, cujos custos acabam superando a quantia em disputa; as vantagens dos litigantes habituais em detrimento dos litigantes eventuais; e destacam a questão da representação dos interesses difusos [10], ocasião em que o prêmio para qualquer indivíduo buscar o respeito a seu direito é pequeno demais para induzi-lo a propor a uma ação.
Das várias "ondas" de acesso à justiça, referidas como solução para os problemas detectados, cumpre ressaltar neste trabalho o que se denominou "segunda onda" de acesso à justiça. Trata-se da representação dos interesses difusos. Com vistas a evitar a anti-economicidade de uma causa de interesse difuso (os custos superarem o valor individual protegido) e com o intuito de minimizar as vantagens do litigante habitual (o violador do direito), algumas modificações foram implementadas em várias partes do mundo. Sobressaem-se duas mudanças: a) a ação coletiva (class action), em que um litigante individual busca a defesa de um interesse coletivo, expandindo o efeito da coisa julgada; e b) a instituição de entidades cuja função seja a defesa dos interesses transindividuais.
No Brasil, desde 1985, com a publicação da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985), passamos a dispor desta ação coletiva, cuja utilização tem crescido paulatinamente e cujos resultados têm trazido bons frutos para a proteção dos interesses coletivos [11]. A Constituição de 1988 veio reforçar no âmbito constitucional este novo instrumento processual, mencionando expressamente a possibilidade de o MP utilizar a ACP e instaurar inquéritos civis públicos para apurar violações a direitos (art. 129, inciso III). A Carta de 1988 foi inclusive avançada neste aspecto, vedando que a legitimidade ativa para a propositura desta ação fosse exclusiva do MP, permitindo, pois, que a sociedade civil organizada também atuasse nesse setor.
Em relação à criação de uma instituição voltada à defesa de interesses coletivos, foram implantadas diversos órgãos distintos no planeta. Várias foram as alternativas aventadas: incremento de atribuições do MP, instituição de ombusdman, permissão a que ONG´s atuem na área, agências reguladoras, etc.
No Brasil, embora tenhamos adotado várias dessas soluções conjuntamente (agências reguladoras, ouvidorias, ONG´s, etc.), o papel de principal defensor dos interesses difusos foi conferido ao Ministério Público. Não é à toa, afinal, que a Constituição Federal menciona no art. 129, inciso II, que cabe ao MP "zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia". Foi também por isso que o legislador atribuiu numerosos poderes investigatórios ao MP, permitindo a instauração de inquéritos civis públicos, e também a elaboração de termos de ajustamento de conduta, para garantir soluções extrajudiciais e mais céleres contra violações de direitos coletivos.
O MP foi designado para desempenhar esse papel de destaque na proteção aos direitos fundamentais sociais, econômicos e culturais. Analisando essa nova estruturação estabelecida na Constituição, o principal comentador nacional da legislação do MP, Hugo Nigro Mazzilli [12], assim expõe:
"Nos últimos anos, por influência estrangeira, tem-se falado na criação de um defensor do povo destinado a receber e apurar as mais diversas reclamações de interesse popular contra as autoridades e os serviços públicos. De forma insistente, buscou-se em figuras alienígenas (como o ombudsman dos países escandinavos) o modelo ideal para um ouvidor ou um defensor do povo em nosso país. Já sustentamos que um Ministério Público realmente forte e independente dispensaria tal órgão à parte, que, mesmo nos países onde foi criado, tem funções apenas investigatórias, enquanto o Ministério Público, entre nós, além da investigação, tradicionalmente tem a função de levar às barras dos tribunais os responsáveis pelas violações."
É preciso sublinhar que, por ocasião dos trabalhos da Constituinte, o Ministério Público foi um grande articulador na busca por essas atribuições institucionais. Chegou a reunir suas principais lideranças e lançar a Carta de Curitiba, conforme relata Mazzilli [13]. Depois, seus membros desempenharam expressiva articulação na denominada Comissão Afonso Arinos e também durante os trabalhos das comissões do Congresso Constituinte. Essas funções de promotor dos direitos sociais são, portanto, uma vitória institucional, e não um conjunto de atribuições impostas ao órgão. Tendo vencido na constituinte, cabe ao MP exercer os papéis conquistados.
O papel do Ministério Público na tutela coletiva, por conseguinte, é da maior importância. É seu dever assumir com zelo a defesa dos interesses transindividuais, a fim de assegurar o acesso à justiça. A propósito, esses direitos que lhe cumpre defender são direitos apontados como fundamentais, consoante disposição do art. 6º da Constituição Federal. Para exercer esse papel traçado pela Constituição, é inegável a necessidade de garantias e poderes, todos eles conferidos pela Carta de 1988 e pela legislação infraconstitucional. Há que se observar, pois, de que maneira o Ministério Público vem exercendo essa relevante tarefa. É o que faremos no tópico seguinte.
2 – RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO
Concluídas essas preliminares análises teóricas, convém avaliar como o Ministério Público tem factualmente atuado para promover esses direitos coletivos cuja defesa lhe incumbe. Relataremos a seguir a pesquisa de campo por nós desempenhada com o propósito de apurar se o MP tem realmente cumprido seu papel institucional. No primeiro item (2.1), abordaremos a atuação do Ministério Público do Estado de Pernambuco, notadamente suas promotorias de saúde e educação. No segundo item (2.2.), traçaremos um quadro do que encontramos no Ministério Público Federal em Pernambuco.
2.1. Ministério Público estadual
Ao Ministério Público incumbe, entre outras funções, defender os interesses sociais e individuais indisponíveis, além de promover medidas judiciais para proteger, prevenir ou reparar danos a direitos difusos, coletivos e individuais indisponíveis [14]. Aí se inserem os referidos direitos à educação e à saúde, cuja implementação pelo Estado e pelos entes privados deve ser fiscalizada pelo Parquet. Nesse ministério do MP, há um grande leque de atividades a desenvolver, seja judicial, seja extrajudicialmente.
Subdividido em seus órgãos inferiores em Promotorias de Justiça, o Ministério Público estadual criou Promotorias especializadas no afã de focar e otimizar suas ações. Dentre as várias Promotorias relacionadas a assuntos diversos, há em Pernambuco uma Promotoria de Justiça de Defesa da Saúde e três outras de Educação.
2.1.1. Papel na área de saúde
A Promotoria de Justiça especializada na área de saúde foi criada em 2000. Analisando-se os procedimentos judiciais e extrajudiciais em tramitação e/ou arquivados no órgão, a primeira constatação que salta aos olhos é a importância de um órgão especializado. Vislumbra-se o inequívoco incremento no número de procedimentos relacionados ao tema e, portanto, de fiscalização do MP sobre os órgãos e entidades encarregados de concretizar o direito protegido. Ademais, garante que o MP se torne um litigante habitual, estabelecendo contatos com as pessoas que lidam na área e conhecendo profissionais especializados no setor.
De um total de 57 procedimentos administrativos [15] (PA´s e PIP´s) instaurados em 2000, o número saltou para 72 em 2002 e ultrapassou a marca dos 115 em 2003. Veja-se o gráfico abaixo:
Gráfico I
No âmbito federal, a situação não difere muito em relação ao MPPE. Tendo competência para tratar de questões relacionadas aos recursos federais, a Procuradoria da República também apresenta, nas duas áreas (saúde e educação), uma concentração de esforços em soluções extrajudiciais, tal qual o MPPE. Também se verifica, com a mesma clareza, o grande número de procedimentos voltados aos entes públicos, proclamadores e violadores de direitos, a um só tempo.
2.2.1. Papel na área de saúde
Na Procuradoria da República em Pernambuco, há órgãos temáticos especializados na área de saúde (embora não cuidem dela com exclusividade, ao revés do que ocorre no MPPE). Existem três procuradores da república (dos treze lotados na instituição) que cuidam das questões relacionadas ao tema.
Embora haja também área temática relacionada a improbidade administrativa, os desvios de recursos públicos relacionados a verbas do SUS são tratados pelos procuradores da área de saúde. Por isso, a esmagadora maioria dos procedimentos em tramitação na Procuradoria da República diz respeito a irregularidades na aplicação de verbas do Sistema Único de Saúde, ou a irregularidades na qualidade do atendimento, por falta de medicamentos, equipamentos ou recursos humanos.
Observou-se ainda o crescimento no número de procedimentos instaurados, saltando de apenas 6 em 2001 para o número 32 em 2003.
Conforme já se disse, a maioria dos procedimentos são voltados a irregularidades praticadas por órgãos estatais. No caso do MPF, este número é ainda mais significativo em razão das matérias de competência da Justiça Federal (e por conseguinte das apurações do MPF), que, em suma, cuida dos litígios nos quais há interesse da União ou de suas entidades da Administração indireta, não abarcando as lides entre entes privados, consoante previsão do art. 109 da Constituição Federal.
Nas questões judiciais, o papel do MP, além das ações de improbidade administrativa relacionadas às investigações efetuadas, há grande número de intervenções em mandado de segurança com objetos atinentes à área. Assim, o papel do MP é em boa medida de parecerista (custos legis), e não de parte nas ações judiciais relacionadas à saúde.
2.2.2. Papel na área de educação
Na área de educação, o MPF não dispõe de uma área temática específica, tampouco procuradores vinculados ao assunto. Os procedimentos relacionados ao tema são inseridos no bloco de "Cidadania", juntamente com uma série de outras matérias (acesso de deficientes, discriminações, questões previdenciárias, etc.). Selecionando na área os procedimentos sobre educação, verificamos existir apenas dez PA´s instaurados desde 1998 até 2003.
Desses dez, sete são reclamações contra órgãos públicos, reforçando o papel estatal de transgressor de direitos fundamentais. Como o número total é pequeno, é difícil dizer que se trata de uma regra geral o desrespeito desses direitos pelo Estado; mas diante dos números desta pesquisa nos outros órgãos ministeriais, essa cifra reforça a tese de que o Estado tem dificuldades em garantir os direitos que proclama.
As representações foram enviadas em grande parte por cidadãos individualmente (quatro); as outras seis foram protocoladas pelo que denominamos sociedade civil organizada. (Curiosamente, dos dez procedimentos instaurados a partir dessas representações, dois decorreram de representações provenientes de integrantes da Faculdade de Direito da UFPE, pessoas essas que, por razões óbvias, sabem melhor pleitear seus direitos.) Dentre as representações enviadas por cidadãos, algumas cuidam efetivamente de matérias de direitos transindividuais, mas outras estão relacionadas a temas pessoais, indevidamente ocupando espaço no MPF. Por exemplo, um PA se deveu à impossibilidade de uma mãe matricular seu filho em uma escola privada por conta de uma dívida com a instituição ainda do ano anterior. Ora, isso não alude ao direito à educação coletivamente, mas sim a uma questão particular da mãe com o instituto. Outro caso se deveu ao atraso no fornecimento de certidão de formação em um curso ministrado pelo Ministério da Educação. Cuidava-se de questão pessoal, que deveria ser lidada na Defensoria Pública, e não no MP.
Elemento curioso é que, a despeito de não se tratar de assunto coletivo, o MPF não se entendeu incompetente, persistindo na luta para garantir os pleitos dos representantes. Embora isso denote boa vontade, essa atitude acaba por sobrecarregar o órgão. Sobrecarrega porque o número total de investigações é significativo se acrescermos a esses poucos procedimentos de interesses individuais vários outros relacionados a outras áreas, mas cujo conteúdo também seja mais individual do que coletivo. Resultado desse acúmulo é que nenhum dos procedimentos instaurados na área de educação já foi arquivado, pois nenhum foi concluído.
Dos dez procedimentos, cinco têm como objeto a qualidade da educação ou mesmo a garantia de matrículas em escolas, normalmente em escolas públicas. Observa-se a dificuldade dos órgãos estatais em garantir condições mínimas de funcionamento em suas instituições de ensino.
Também verificada a preferência por soluções extrajudiciais, as intervenções do MP no Judiciário nessa área praticamente se circunscrevem a pareceres em mandados de segurança. Efetivamente, nessa área a atuação do MPF tem sido extrajudicial. O único envolvimento do MP com o Judiciário diz respeito à função de fiscal da lei (custos legis), ofertando pareceres em ações nas quais a instituição não é parte, nem se empenha mais profundamente.