INTRODUÇÃO
Já há algum tempo, vimos escrevendo artigos abordando a insegurança, com o propósito de trazer mais insumos para a discussão, que se faz absolutamente necessária, desse tão intrigante quanto angustiante tema. São frutos de percepções e de pesquisas elementares, não ancorados em embasamentos científicos, e jamais tiveram caráter sentencioso, dogmático.
Este artigo é resultado da extração de determinados pontos fulcrais de alguns trabalhos já publicados, que, ordenados, pressupõe-se, trarão consistentes informações para o debate, para a compreensão e, quiçá, para a fixação da estratégia de enfrentamento – através políticas públicas de Estado – a esse fenômeno, que fustiga todas e quaisquer nações e sociedades.
Se o conceito de doutrina é um conjunto permanente de princípios fundamentais conjunturalmente aceitos, é possível constatar-se a consolidação, aos poucos, da doutrina de Segurança Social que, sem preconceitos militófobos, se posiciona em paralelo à doutrina de Segurança Nacional.
Essencialmente, este artigo tem o propósito de oferecer uma nova perspectiva, em relação ao espectro da Insegurança, com ênfase na Insegurança Social, isto é, o que vem a ser esse fenômeno inerente ao ambiente social, suas origens, suas manifestações, suas consequências e seus antídotos, com destaque para a Proteção Social.
Aliás, já nos antecipando ao detalhamento que pretendemos trazer, entendemos correto dizer "doutrina de Proteção Social", vez que, conforme teremos condições de argumentar mais à frente, Segurança não é sinônimo de Proteção.
A SEGURANÇA
Convém abordar, preliminarmente, a SEGURANÇA, palavra que, há mais ou menos umas quatro décadas, vem trazendo, gradualmente, preocupações, ansiedades, angústia, tensões, inquietações, enfim, intranquilidade à população brasileira. Genericamente, as queixas são, dentre outras: "não há segurança; a violência está aumentando; a polícia não cumpre bem seu papel; os criminosos estão mais audaciosos".
Segurança tem sido discutida sob vários prismas: sociológico, psicológico, filosófico, do direito, da saúde, da economia, etc. Vamos mostrá-la sob nova perspectiva – a policiológica – discutindo sua antítese, a Insegurança e, também, a Violência. Para isso, um rápido retrospecto.
Até o final da década de 50, pouco se falou sobre Segurança. A partir daí, muita coisa começa a ser dita sobre um de seus ramos, a Segurança Nacional, em razão de intensa movimentação político-institucional ocorrida do início ao término da década de 60. No início da década de 70, dois fatos: o Milagre Econômico Brasileiro, em que se destaca a Segurança para o Desenvolvimento, e a explosão da violência urbana, quando as atenções se voltam para a Segurança Social, que, de forma restritiva, era chamada – e ainda o é - de Segurança Pública (às vezes, confundida com Seguridade Social, que a integra).
Até 80, as pesquisa e discussão eram intramuros, nas casernas. Estimuladas e sintonizadas com as Polícias Militares, as comunidades acadêmica e científica, motivadas, passam a pesquisar e debater o tema. Após a descoberta desse nicho e a identificação da importância de se bem entendê-lo e divulgá-lo, têm comparecido com excelentes contribuições.
No plano político, as discussões mais recentes e evidentes, sobre Segurança Nacional, envolvem a Estratégia Nacional de Defesa (END), cujo título, para fugir da cinquentenária Estratégia de Defesa Nacional esguiana, passou a ser gênero (corretamente, ainda que de sorrate), mas não contempla a espécie Segurança Social. Vale dizer, é estratégia nacional de defesa, porém, trata, apenas, da estratégia nacional de defesa nacional, sendo omissa em relação à estratégia nacional de defesa social. Além do mais, a END concentra muita atenção na Estratégia Militar de Defesa Nacional: "O Plano é focado em ações estratégicas de médio e longo prazo e objetiva modernizar a estrutura nacional de defesa, atuando em três eixos estruturantes: reorganização das Forças Armadas, reestruturação da indústria brasileira de material de defesa e política de composição dos efetivos das Forças Armadas." O aspecto militar é muito importante, porém, os demais – político, econômico e psicossocial – também o são e, num documento básico, conviria lhes serem feitas referências, ainda que minimamente.
Sobre a Segurança Social, destaque-se o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, do Ministério da Justiça, e seu título demagógico, como se a Segurança Pública (de forma simplista, guardando sinonímia com contenção criminal), até então, fora realizada sem cidadania: "O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) foi criado pelo Governo Federal com uma nova proposta para a segurança pública no Brasil. O objetivo: diminuir o índice de homicídio das regiões metropolitanas brasileiras. O Programa articula políticas de segurança com ações sociais; prioriza a prevenção e busca atingir as causas que levam à violência, sem abrir mão da repressão, quando necessário."
Em agosto de 2009, realizou-se, em Brasília, a 1ª CONSEG (Conferência Nacional de Segurança Pública), onde ficou absolutamente claro que, para "formulação de políticas públicas de recoesão social", a metodologia utilizada para o debate, em círculos concêntricos, do menor para o maior (comunidades, municípios, estados, União) foi extremamente válida. Contudo, visando à definição dos princípios e diretrizes, por votação, a metodologia mostrou-se inadequada, ao igualar votos de técnicos e de leigos.
Juntando-se alguns entendimentos vigentes e algumas proposições contidas no PRONASCI, vamos estabelecer a seguinte hipótese: A proteção da sociedade é contra o crime e realizada com segurança e cidadania.
NIVELANDO A LINGUAGEM
De início, é necessário nivelar-se a linguagem, isto é, que se tenha entendimento conceitual uniforme sobre determinados, basilares e destacados termos. São eles: Proteção, Ameaças, Vulnerabilidades, Defesa, Segurança, Insegurança, Violência.
Proteção social é um recurso interposto entre um agente ameaçador e um agente ameaçado, objetivando restringir vulnerabilidades no tecido social e mitigar a ameaças ao corpo social. Tem como fim a tranquilidade social, isto é, um estágio em que a sociedade estaria serena e confiante, num clima de convivência harmoniosa e pacífica, representando, assim, uma situação de bem-estar social. Há instrumentos e mecanismos de proteção.
Externamente, revestindo o organismo social, temos o tecido social, que são os instrumentos de proteção, conhecidos como instituições: Família, Igreja, Escola, Economia, Estado, Polícia.
Esgarçado o tecido social, ou na iminência de isso ocorrer e, ainda, antecipando-se ao surgimento de fendas por falhas institucionais, caracterizando uma vulnerabilidade, por onde podem penetrar ameaças ao corpo social, entram em cena os mecanismos de proteção, que são as DEFESAS, ações, atos concretos de eliminação ou mitigação de ameaças.
Para melhor desenvolvimento, convém dar um salto no passado. Voltemos à pré-história. É possível que o homem pré-histórico tenha percebido que sozinho, isoladamente ele não teria condições de se proteger contra as ameaças à preservação da vida e à perpetuação da espécie.
A solidariedade, portanto, deve ter surgido em face da necessidade de proteção mútua contra ameaças, originando a formação de famílias, grupos, tribos, clãs, comunidades, Nações, sociedades, Estado. Assim, dentre várias teorias de sua criação, mais uma: Ele surge para provimento da proteção, de si próprio e de seus integrantes, através ações de defesa.
Posteriormente, passa a promover o progresso, através ações de desenvolvimento. Tanto a proteção quanto o progresso se referem ao país, à Nação e/ou ao grupo social. Então, temos a Proteção Nacional e a Proteção Social, vinculadas à Ordem Nacional e à Ordem Social, respectivamente. ORDEM são cláusulas que estabelecem a forma de estrutura e funcionamento do país e do grupo social, com responsabilidade de cumprimento seja pela área pública, seja pela área privada.
Para cumprir seu papel, o Estado detém Autoridade, capacidade de atuar na vontade de grupos e de indivíduos. Capacidade bipartida em Poder (capacidade de alterar a vontade de grupos e de indivíduos) e Força (capacidade de impor a vontade do Estado).
POLÍCIA
A seguir, são apresentadas seis perguntas para que os leitores respondam para si próprios, obviamente, antes de ler a resposta que se segue. Ao final, vamos checar o escore.
P - Um instrumento de proteção muito importante é a Polícia. Mas, afinal, o que é Polícia?
R - É um órgão, uma entidade estadual.
P - O que a Polícia faz?
R - Popularmente, "corre atrás de ladrão e prende bandido" ou, mais tecnicamente, previne e reprime crimes.
P - Quais e quantas polícias existem nos Estados, não considerando a Polícia Federal?
R - A Polícia Militar (PM) e a Polícia Civil (PC).
P - Qual a atuação de cada uma?
R - A PM faz a prevenção e a PC faz a repressão.
P - A que ramo pertencem?
R - A PM é a Polícia Administrativa é PC é a Polícia Judiciária.
P - Quem é a autoridade policial?
R - O Delegado de polícia.
Quem errou uma, duas, três, quatro, cinco perguntas? Espero que os leitores tenham errado todas. Sob nossa óptica, conjectura-se, todas estão erradas, ou, no mínimo, parcialmente incorretas. Polícia não é órgão estadual, é instituição, um sistema, uma atividade estatal. Não previne e reprime crimes, apenas. Participa do provimento da proteção. Polícia é um dos instrumentos de proteção social para fazer frente a ameaças sociais.
Duas Polícias? Equívoco! Há inúmeras polícias nos Estados. A proteção social é desenvolvida através estruturas de poder e de força. Há uma polícia (com o péssimo cognome de Polícia Militar - PM), que é a Força Estadual, e o Corpo de Bombeiros Militar (CBM), ambos de caráter militar.
Todas as demais polícias têm caráter civil. Portanto, é inadequado que a Polícia Judiciária Estadual tenha a denominação de Polícia Civil porque, exceto a PM e o CBM, todas as demais polícias são civis. Dizer que a PM é administrativa e a Civil é Judiciária é outro equívoco.
Há cinco ramos de Polícia: Administrativa, Ostensiva, Judiciária, de Desastres e a Penal, com o seguinte desdobramento: A Polícia Administrativa é a Polícia de normas, resoluções, portarias, fiscalização, sanções administrativas. A Polícia Ostensiva, a PM, quando trabalhando na contenção criminal, inibe vontades e obstaculiza oportunidades.
Fundamentalmente, a Polícia Militar, a Força Estadual, ora realiza trabalhos de Força de Defesa Social - onde se inserem, dentre outros, os trabalhos de contenção criminal – ora realiza trabalhos de Força Pública, garantindo o funcionamento dos poderes constituídos. A Polícia Judiciária é a polícia de investigação (de autoria e materialidade de delitos). A Polícia de Desastres (desastre, conforme a CODAR - Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos), é o intrépido Corpo de Bombeiros Militar e a Defesa Civil e, ao final do ciclo completo de polícia, a emergente Polícia Penal - que, por ora, busca seu reconhecimento normativo - trabalhando na reintegração social, através da custódia e ressocialização.
Delegado é autoridade policial, sim, porém, é necessário ficar explícito o complemento que identifica autoridade de qual polícia: Delegado de Polícia Judiciária, Delegado de Polícia de Meio-Ambiente, Delegado de Polícia de Transportes, Delegado de Polícia Fazendária, etc.
A intenção dessas perguntas foi demonstrar haver um entendimento popular, equivocado em relação ao que seria uma conceituação técnica.
Numa síntese, Polícia trabalha na prevenção, repressão e sustinência de ameaças, preservando a ordem social, sendo que a Força Estadual (a polícia de caráter militar) garante a ordem social e todas as demais polícias (que têm caráter civil) mantêm a ordem social.
Enfim, "Polícia é instituição/sistema/atividade estatal, de proteção social, estruturada em poder e força, que preserva a ordem social".
AMEAÇAS E VULNERABILIDADES
Falou-se em ameaças, mas, afinal, o que são ameaças? São adversidades (naturais) e antagonismos (humanos) que podem afetar a preservação da vida e a perpetuação da espécie. Têm origem nos choques do Homem x Homem, do Homem x Natureza e da Natureza x Homem. As ameaças físicas são os riscos e os perigos (risco iminente); as ameaças psicológicas são os receios e os medos (receios iminentes).
As ameaças têm o seguinte enquadramento: de natureza humana e não humana; reais e potenciais; previsíveis e imprevisíveis; controláveis e incontroláveis; controladas e incontroladas. Elas podem ser reunidas em cinco grupos, que chamamos de ameaças-tronco: exclusão social, criminalidade, desastres, desídias sociais e comoção social.
Vulnerabilidades são rupturas no tecido nacional ou no tecido social. Aqui, nos interessam as vulnerabilidades sociais, que são rupturas, brechas no tecido social, resultantes do desequilíbrio entre ameaças e instrumentos de proteção social.
Equacionados esses fatores, temos: se uma ameaça é maior que o(s) instrumento(s) de proteção, temos maior vulnerabilidade; se o(s) instrumento(s) de proteção é (são) maior(es) que uma ameaça, temos menor vulnerabilidade.
As vulnerabilidades podem ocorrer por inexistência ou insuficiência (aspecto quantitativo) e por deficiência ou ineficiência (aspecto qualitativo) de instrumentos de proteção.
Mecanismos de proteção são ações concretas, são as defesas (nacional e social) contra todas as ameaças.
A concepção de defesa é de Estado, mas, a realização é de responsabilidade de todos.
DEFESA SOCIAL
A Defesa Social é uma expressão ampla, que, aos poucos, vem sendo utilizada em lugar da restritiva Segurança Pública, quando utilizada como sinônimo de contenção criminal. A concepção inicial, antiga de Defesa Social vai até 1945 e se restringia à defesa da sociedade contra o crime, através repressão vigorosa. Consta que Platão já teria usado essa expressão com esse sentido.
Após surgimento da Nova Defesa Social, de Filipo Gramática e Marc Ancel, com a Escola do Neodefensivismo, em 45, o entendimento se ampliou um pouco. Isto é, a proteção da sociedade ainda se referia apenas contra o crime, porém, somaram-se duas ações: uma antes, a prevenção do crime, e outra depois, o tratamento do delinquente.
Atualmente, a novíssima defesa social pugna, em geral, pela defesa da sociedade contra todas e quaisquer ameaças, não apenas contra o crime, especificamente.
No espectro da Novíssima Defesa Social, visando à inteiração social (a utopia de um corpo social inclusivo), temos a defesa da evolução social e a defesa da seguridade social, que implicam em ações de polícia administrativa, controlando as vulnerabilidades e asseverando diretamente ações de desenvolvimento social.
Visando à salvaguarda social (a utopia do corpo social integrado), temos a defesa antiinfracional, a defesa antidesastres, a defesa antidesídias sociais, a defesa anticomoções sociais, que implicam em ações que mitiguem as ameaças e asseverem, indiretamente, a promoção do desenvolvimento social.
INSEGURANÇA
Para falar de Insegurança é necessário voltarmos à Segurança. Durante muito tempo ela foi citada como sinônimo de proteção, como sendo algo que se oferece, algo que se produz.
Hoje, começa a consolidar-se o entendimento de que segurança não é sinônimo de proteção. Ser protegido não significa estar em segurança. Segurança é consequência da proteção. Segurança é um ambiente que se instala em decorrência da proteção.
Para que esse ambiente se instale, há necessidade de concomitância de dois aspectos: o primeiro, aspecto objetivo, onde não há vulnerabilidades no tecido social e, ainda, não há ameaças ao organismo social; o segundo, tem que haver a crença de que isso está ocorrendo.
Contudo, não podemos nos esquecer de dois fatores que influenciam nas vulnerabilidades e nas ameaças: o inopinado (de repente, imprevisto) e o imponderável (não se pode avaliar amplitude e intensidade).
Podemos, assim, afirmar categoricamente que não existe o ambiente de segurança total, plena, absoluta. Na verdade, esse ambiente é uma utopia que, paradoxalmente, devemos perseguir.
Vive-se, portanto, em um ambiente de insegurança. Não apenas em São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, enfim, no Brasil, mas, em qualquer lugar do mundo.
Cada país, cada localidade tem uma matriz de insegurança. Pode ser o terrorismo, a miséria, a fome, os desastres, a interrupção de serviços essenciais, a guerrilha, etc.
A VIOLÊNCIA
E no Brasil, qual é a matriz de insegurança?
No Brasil é a Violência, bipartida em Violência da Exclusão Social e Violência da Criminalidade. Como produto da exclusão social, surgem os marginalizados, os que estão à margem dos direitos sociais e, com eles, devemos trabalhar o moral. Em relação à violência da criminalidade, surgem os marginais, os que estão à margem dos deveres sociais e com eles trabalha-se a Moral.
A Violência da Exclusão Social pode ser medida pela vulnerabilidade socioeconômica, gerando crises nos sistema de moradia, seguridade, fome, miséria, educação, transporte, saneamento, desemprego, desocupação, remuneração, concentração de renda. Já a Violência da Criminalidade pode ser medida pela vulnerabilidade civil, gerando anti-cidadania e anti-societania.
A violência começa a ser visível em nosso país quando a população urbana ultrapassa a população rural, em 1972, em razão do Milagre Brasileiro, que gerou o fenômeno do êxodo rural. A migração desordenada trouxe a explosão demográfica, que gerou marginalização nas grandes cidades, provocando crises sociais que, em alguns casos, deram causa à marginalidade.
Hoje, a grande ameaça continua a ser a Violência Urbana, expressão cunhada pela mídia brasileira para designar a nova roupagem, violenta, da velha questão criminal.
Ela pode ser vista sob três ângulos: O primeiro é o índice de violência – I.V. (relação entre o número de crimes violentos e a população subdividida em grupos de 10.000 hab.).
Esse índice tem se mostrado pouco confiável, em razão de não mensurar o aspecto subjetivo, isto é, a crença na redução da criminalidade.
É possível que, em algum lugar, em razão da queda do número de ocorrências, esteja sendo alardeada redução no índice de violência.
Isso, efetivamente, pode estar ocorrendo ou, o que seria ruim, o número de ocorrências pode não estar caindo, mas, o número de registros de ocorrências, sim. Nesse caso, há um I.V. sendo comemorado, porém, é irreal e, pior, a sensação de insegurança está aumentando e não está sendo considerada, contabilizada corretamente.
A evolução (ou involução) dos homicídios seria um indicador bastante confiável.
É de se considerar que quase metade dos crimes tem o ingrediente drogas e/ou armas. Sem eles, certamente, o índice de violência cairia para patamares socialmente toleráveis.
Infelizmente, a espiral da violência está sendo alimentada de dentro de alguns estabelecimentos penais, também.
Criminosos cumprindo penas e, em tese, sendo preparados pelo Estado para o retorno ao convívio social pleno, planejam e coordenam ações delituosas, de comparsas em liberdade, destruindo patrimônios, valores e pessoas. E debilitando o organismo social.
Se grandes ameaças à sociedade têm origem dentro das prisões, isso se dá, quase na totalidade, por inação governamental nas áreas administrativa, logística e operacional, gerando débeis condições para realização da custódia e da ressocialização, o que exige correções profissionais.