Resumo: Nos últimos anos, a legislação processual passou por várias reformas a fim de mitigar o problema crônico da morosidade no processo, responsável, entre outros males, por prejuízos econômicos ao país e pela corrosão da imagem do Judiciário. Na esteira dessas reformas, elevou-se ao patamar constitucional, como direito fundamental do cidadão, o princípio da razoável duração do processo e dos meios que garantam a celeridade da sua tramitação, buscando-se, paralelamente, formas concretas de conferir efetividade à norma magna. É nesse contexto que surge a Lei 11.419/06, caracterizada pela automação do rito processual com a incorporação da tecnologia no mais alto grau, provocando, desse modo, uma revolução no Judiciário brasileiro ao atacar inimigos seculares contra os quais grandes esforços, há muito, têm sido empreendidos. Com a informatização autorizada pela referida lei, está sendo possível reduzir consideravelmente a burocracia, a morosidade e a falta de transparência no processo, proporcionando o surgimento de uma nova era para o Judiciário e para o Brasil como um todo. O processo, que antes trazia imediatamente à memória a imagem de salas antigas, mobiliadas com cadeiras e mesas repletas de volumes de papel encardido pelo tempo de espera, já não deve ser pensado dessa forma. Esse cenário, reflexo direito da morosidade e da burocracia na marcha processual, tem sofrido importantes modificações naqueles tribunais onde o procedimento eletrônico foi adotado, pois neles não há mais papel, não há mais filas de espera, nem acotovelamento nos balcões. Tudo está disponível a poucas teclas de distância, na tela do computador ou do celular, simultaneamente para todos os interessados. Com efeito, o rosto da nova Justiça tem as feições da modernidade, refletindo maior produtividade e eficiência, bem como o oferecimento de serviços de maior qualidade à população, o que possibilita uma melhor prestação jurisdicional e um maior acesso à justiça. Desse modo, verifica-se que o processo eletrônico constitui meio eficaz para a diminuição da morosidade processual, como bem demonstrado pelos casos de sucesso apresentados pelos vários tribunais que a ele já aderiram. Ao longo desse trabalho, será feito um breve histórico das normas que buscaram imprimir celeridade ao processo, enfatizando aquelas que se serviram dos recursos tecnológicos para alcançar esse objetivo. Tratar-se-á minuciosamente da Lei 11.419/06, perscrutando seus artigos e relevando os seus princípios informadores, notadamente os que inovam na seara processual, a exemplo dos princípios da ubiqüidade judiciária e da formalidade automatizada. Também serão apresentadas algumas críticas já feitas à Lei do Processo Eletrônico, especialmente as capitaneadas pela OAB por meio de suas ADIs à Suprema Corte. Finalmente, será analisado o impacto da adoção do procedimento eletrônico em alguns tribunais brasileiros, dentre os quais o STF e STJ, destacando-se os avanços alcançados na concretização da celeridade, transparência e economia processuais.
Palavras-chave: Processo eletrônico - Lei 11.419. Informatização judicial. Celeridade processual. Transparência. Economia.
INTRODUÇÃO
Ao longo dos últimos anos, foram realizadas várias alterações na legislação processual na tentativa de eliminar um problema crônico e danoso à credibilidade do Judiciário. Trata-se da morosidade processual e dos seus efeitos nefastos à sociedade brasileira.
Na esteira das reformas normativas empreendidas, terminou-se por elevar ao patamar constitucional o direito à celeridade do processo e, paralelamente, buscaram-se mecanismos concretos de efetivação do novo comando legal. É nesse contexto que surge a Lei 11.419/06, ensejando a abertura das portas do Judiciário para o século XXI. Com ela, termos como on-line, assinatura eletrônica, assinatura digital, certificados digitais e Internet entraram definitivamente para o léxico jurídico brasileiro e, mais que isso, passaram a ser o instrumento de trabalho cotidiano de inúmeros profissionais do Direito.
O processo, que antes trazia imediatamente à memória a imagem de salas antigas, sujas e escuras, mobiliadas com cadeiras e mesas repletas de volumes de papel encardido pelo tempo de espera, já não deve ser pensado dessa forma. Esse cenário, desolador para qualquer pessoa que se sirva da Justiça, tem sofrido importantes modificações naqueles tribunais onde o processo eletrônico foi adotado, pois neles não há mais papel, não há mais filas de espera, nem acotovelamento nos balcões. Tudo está disponível a poucas teclas de distância, na tela do computador ou do celular, simultaneamente para todos os interessados.
O novo processo, caracterizado pelo rito automatizado com a incorporação da tecnologia no mais alto grau, tem provocado uma revolução no Judiciário brasileiro ao atacar inimigos seculares contra os quais grandes esforços, há muito, têm sido empreendidos. É a eliminação da burocracia, da morosidade e da falta de transparência no andamento processual, proporcionando o surgimento de uma nova era para o Judiciário e para o Brasil como um todo. O rosto da nova Justiça tem as feições da modernidade. Nele, é possível enxergar maior produtividade e eficiência, bem como o oferecimento de serviços de maior qualidade à população, possibilitando uma melhor prestação jurisdicional e um maior acesso à justiça.
E é com base nessas inovações, facultadas a partir da implementação dos comandos normativos trazidos pela Lei 11.419/06, que se desenvolverá o presente estudo, objetivando demonstrar os benefícios da nova forma de processo, especialmente no que toca à celeridade na prestação jurisdicional.
Justifica-se a escolha do tema por sua novidade e pelo grande impacto que tem impelido, atualmente, à sociedade brasileira, ao revolucionar a forma de conduzir os processo e despontar como solução extremamente factível na resposta ao problema premente da morosidade judiciária.
Como base metodológica, foi realizada uma pesquisa jurídico-dogmática, com a apresentação e análise de vários diplomas legais afetos ao processo eletrônico, bem como uma rápida pesquisa sócio-jurídica, buscando-se mostrar os efeitos da morosidade processual sobre a sociedade. A fim de sustentar a tese defendida nesse trabalho, também empregamos a pesquisa documental na coleta de dados estatísticos, o que possibilitará demonstrar numericamente as conclusões a que se chega diante das análises teóricas e da experiência na prática do novo processo.
O presente estudo ainda fundamentou-se na técnica de revisão bibliográfica, com a leitura de livros, periódicos e artigos coletados em endereços jurídicos da Internet, como também em uma pesquisa legal, com a análise das normas jurídicas relativas ao assunto abordado.
Com vistas a atingir os objetivos propostos, este trabalho monográfico divide-se em três capítulos. No primeiro, será fornecido um panorama do sistema processual brasileiro sob a perspectiva do problema da morosidade na prestação jurisdicional, ressaltando os esforços jurídico-legislativos para solucioná-lo, dentro os quais, a adoção de recursos tecnológicos.
No segundo capítulo, discorrer-se-á sobre o processo eletrônico e a lei que lhe dá suporte no ordenamento jurídico brasileiro. Serão apresentados o conceito de processo eletrônico e os seus princípios estruturantes. Em seguida, far-se-á uma análise pormenorizada da Lei 11.419 e das críticas que tem enfrentado, notadamente, pela OAB, por meio de Ações Diretas de Inconstitucionalidade no STF.
No terceiro capítulo, serão apresentados os sistemas de processo eletrônico de maior destaque no Judiciário, analisando-se o impacto de sua implantação, nos respectivos tribunais, sobre a prestação jurisdicional como um todo.
1. Eficiência, celeridade e modernização
Segundo estudo [29] produzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA no ano de 2003, a ineficiência da Justiça é responsável pela redução em 25% da taxa de crescimento de longo prazo do país, impedindo o aumento da produção anual em 14% e o crescimento nacional em mais de 0,8% ao ano. Ainda de acordo com a pesquisa, não fossem os fatores que emperram a Justiça, a taxa de desemprego cairia quase 9,5%, e os investimentos aumentariam em 10,4%.
O diagnóstico Justiça em Números 2008, produzido pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ, também aproxima a lente sobre o funcionamento do Judiciário e corrobora o estudo anterior ao constatar uma intensa movimentação processual nas varas e tribunais, aferindo que a Justiça brasileira ainda apresenta um alto índice de congestionamento [30], com cerca de 70,1 milhões de processos esperando julgamento.
Todos esses dados mostram claramente o custo do Judiciário para o país, com seus reflexos sociais nefastos, responsáveis por solapar a confiança dos jurisdicionados, afugentar empresas estrangeiras e retrair o mercado, provocando taxas elevadas na composição do spread bancário [31] e afetando consideravelmente toda a economia.
Ante esse quadro perturbador, vários esforços estão sendo empreendidos, especialmente os capitaneados pelo CNJ na estipulação de metas de julgamento [32] - o que tem ajudado a reduzir a taxa de congestionamento -, embora ainda seja considerável a quantidade de processos aguardando sentença ou estacionados na fase de execução [33].
De qualquer forma, não restam dúvidas de que todos esses números demonstram a explosão de litigiosidade pela qual passa o país, de modo que esse aumento tão expressivo da carga processual e a dificuldade em julgar rapidamente os processos prejudicam a prestação jurisdicional com qualidade e eficiência, sendo uníssona, entre os jurisdicionados, a reclamação contra a morosidade da Justiça brasileira [34].
Bielsa e Graña [35] apontam que, quanto mais um julgamento demora a ser proferido, mais vai perdendo, paulatinamente, seu sentido reparador, até que, transcorrido tempo razoável para a resolução do conflito, qualquer solução será inexoravelmente injusta, por mais justo que seja o seu conteúdo. Também o ilustre Rui Barbosa [36], há quase um século, já advertia em sua Oração aos Moços que "justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta".
Com efeito. O fator tempo no processo está intrinsecamente ligado à efetividade da prestação jurisdicional, tornando-se elemento fundamental na concretização dos direitos, em sintonia com a terceira onda de acesso à justiça defendida por Cappelletti [37]. A simples garantia formal do dever do Estado de prestação judiciária não é suficiente, devendo haver meios que viabilizem uma tutela jurídica rápida, efetiva e adequada.
De acordo com Samuel Miranda Arruda, podemos distribuir as causas da morosidade processual entre questões relacionadas à imperfeição do ordenamento jurídico, entre os problemas de complexidade de um determinado processo ou relativos à conduta das partes envolvidas e entre os fatores que tratam da estrutura do sistema judicial e do excesso de processos [38].
Nesse mesmo diapasão, aponta Cruz e Tucci, em sua obra Tempo e Processo, que os fatores geradores da morosidade processual são três, a saber: fatores institucionais, fatores de ordem técnica e subjetiva e fatores derivados da insuficiência material [39].
Os fatores institucionais (ou relacionados à imperfeição do ordenamento jurídico, segundo Arruda) têm origem na mentalidade "conservadora, mesquinha e extremamente personalista" predominante entre os políticos brasileiros, o que dificulta consideravelmente o aperfeiçoamento da lei processual e, conseqüentemente, o desenvolvimento da máquina judiciária. Os fatores de ordem técnica (ou relativos à complexidade do processo) derivam do desprestígio da sentença de primeiro grau e da larga recorribilidade permitida no sistema recursal brasileiro. Os fatores de ordem subjetiva (ou relativo à conduta das partes), por sua vez, residem no despreparo técnico e intelectual dos magistrados, no descumprimento dos prazos impróprios e no desprezo ao papel social que desempenham. E, finalmente, temos os fatores decorrentes da insuficiência material (ou concernentes à estrutura do sistema e ao excesso de processos), que se originam na precariedade das instalações do Judiciário e nas difíceis condições de trabalho dos seus servidores [40].
Outros problemas poderiam ser citados, como o excesso de formalismo, a inflação legislativa [41], a elevada abstração da Civil Law em contraste com a praticidade da Common Law, a profusão de demandas no Judiciário em razão do despertar do povo para seus direitos após a redemocratização, a positivação de direitos e garantias fundamentais [42], entre outros fatores, mas, em qualquer caso, estariam todos, de certa forma, contidos nas classificações anteriores.
Dentre todas as questões abordadas, as que mais interessam ao nosso estudo são as apontadas por Cruz e Tucci como decorrentes da insuficiência material, ou, nas palavras de Arruda, concernentes à estrutura do sistema e ao excesso de processos, uma vez que procuramos mostrar como a automação do processo e a inserção de mais inteligência e eficiência em sua manipulação - por meio de recursos de tecnologia da informação previstos na lei 11.419/06 - poderão agilizar consideravelmente a tramitação processual, eliminando o seu tempo neutro, e direcionando os recursos humanos para tarefas mais nobres e intelectualmente mais relevantes à resolução dos conflitos judiciais. Naturalmente, os demais fatores também têm importância para o nosso trabalho e estão intimamente ligados a ele, pois muito pouco se ganharia com a automatização do caos, no caso de um ordenamento jurídico defeituoso e que permitisse às partes toda sorte de manobras para desobrigarem-se de suas responsabilidades.
Apesar do seu caráter revolucionário [43], claro está que essa é apenas uma parte, considerável, da solução para o decantado problema da morosidade processual, o qual somente poderá ser definitivamente resolvido se também for acompanhado por respostas às demais questões já apresentadas pelos citados autores, especialmente as que vislumbram a racionalização do sistema recursal, o constante aperfeiçoamento de juízes e servidores, a gestão moderna e eficiente do Judiciário e os mecanismos alternativos de solução de conflitos, como a mediação e a arbitragem.
1.2 Movimentos em busca da celeridade processual e da efetividade da justiça
Ao longo dos últimos anos, o Direito Processual Civil brasileiro tem passado por inúmeras transformações, a fim de resolver um problema crônico. Trata-se da odiosa morosidade processual, protagonista entre as causas que comprometem a credibilidade do Judiciário em relação à sua capacidade de fornecer uma resposta eficaz às demandas que se lhe apresentam.
Com essas questões em mente, diversos estudiosos têm analisado esse tema complexo, e numerosas reformas processuais foram e continuam sendo implementadas numa permanente modernização do acesso à justiça, com vistas ao aumento da celeridade e da efetividade das decisões. Essas modificações, já rotineiras, aceleraram-se a partir da década de 90, quando houve a primeira onda reformista no processo. É desse período a realização de alguns ajustes no trato das provas periciais (Lei 8.455/92), a ampliação das hipóteses de citação pelos correios (Lei 8.710/93), modificações no procedimento liquidatório fixado em sentença (Lei 8.898/94), melhorias na sistemática recursal (Lei 8.950/94), a criação da consignação em pagamento extrajudicial (Lei 8.951/94), a instituição da tutela antecipada (Lei 8.952/94), alterações pontuais no processo de execução (Lei n. 8.953/94) e, fechando esse primeiro ciclo, a criação da ação monitória (Lei n. 9.079/95).
Já a denominada segunda etapa da reforma processual veio a lume a partir de 2001, com novas modificações nos recursos, especialmente o reexame necessário (Lei 10.352/01), alterações no processo de conhecimento, notadamente no que toca às decisões mandamentais (Lei 10.358/01) e ajustes tópicos no processo de execução (Lei 10.444/02).
A terceira etapa reformista, por sua vez, tem sido capitaneada pelas diretrizes apontadas pela EC 45/04, conhecida como "Reforma do Judiciário", que inseriu expressamente no art. 5° da CF a garantia da razoável duração do processo [44]. Além desse comando, a referida Emenda criou o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, responsável por instituir meios que tragam agilidade e efetividade à prestação jurisdicional, bem como uma unidade administrativa aos tribunais, e introduziu as súmulas com eficácia vinculante, a fim de homogeneizar as decisões e reduzir o tempo de julgamento de causas que versem sobre temas já pacificados.
Ainda em sintonia com a EC 45 e sob a égide do Pacto de Estado por um Judiciário mais Rápido e Republicano [45], foram aprovadas várias leis que trataram de diversos temas processuais, como a regra geral de conversão para a forma retida dos agravos contra decisões interlocutórias (Lei 11.187/05), o estabelecimento da fase de cumprimento da sentença no processo de conhecimento seguindo uma tendência sincretista (Lei 11.232/05), a definição da súmula impeditiva (Lei 11.276/06), a racionalização do julgamento de processos repetitivos (Lei 11.277/06), a comunicação oficial de atos processuais por meio eletrônicos (Lei 11.280/06), o estabelecimento do filtro da repercussão geral para acesso ao STF (Lei 11.418/06), a instituição do processo eletrônico (Lei 11.419/06) e a uniformização do tratamento jurisdicional de questões idênticas por meio das súmulas vinculantes (Lei nº 11.417/06).
Em continuação ao I Pacto, foi assinado o II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo [46], visando à continuação do movimento iniciado com o primeiro acordo, por meio de várias reformas na legislação em busca de um Judiciário mais célere e republicano e fortalecendo os instrumentos já existentes de acesso à Justiça.
Desse caldeirão de modificações legislativas, surge concretamente um maior compromisso no que toca à instrumentalidade do processo, buscando-se superar barreiras econômicas e jurídicas antepostas ao livre e célere acesso à justiça, problemas que custam caro ao país e que "retardam o desenvolvimento nacional, desestimulam os investimentos, propiciam a inadimplência, geram impunidade e solapam a crença dos cidadãos no regime democrático" [47].
1.3 Breves notas sobre o uso de mecanismos tecnológicos no processo. Surgimento do processo eletrônico
Como não poderia deixar de ser, o legislador – embora em ritmo diferente daquele experimentado pela sociedade, devido à própria dinâmica do processo legislativo, costumeiramente lento no nosso caso, – tentou, ao longo dos anos, modernizar o processo, passando a incorporar instrumentos tecnológicos no seu manejo conforme se tornavam comuns à sociedade. Foi assim, e.g., com os aparelhos de fac-símile e telex, que ingressaram formalmente no trâmite processual a partir da Lei do Inquilinato (Lei 8.245/91), pela qual se permite a citação, notificação ou intimação de pessoas jurídicas por meio daqueles aparelhos desde que haja uma cláusula autorizadora no contrato [48].
Em 1999 - na esteira do movimento reformista, a fim de garantir um maior acesso à justiça, em sintonia com a terceira onda de Cappelletti -, foi introduzida a Lei do Fax (Lei 9.800/99), que muito pouco contribuiu para um verdadeiro processo eletrônico, uma vez que apenas permitia às partes a utilização de sistema de transmissão de dados (fac-símile ou outro similar [49]) para a prática de atos processuais que dependessem de petição escrita (art. 1°), excluindo-se, portanto, os demais. Além disso, serviu apenas para adiar o protocolo presencial do original, já que este deveria ser apresentando ao juízo em até cinco dias do término do prazo (art. 2°).
Em 2001, com a instituição dos Juizados Especiais Federais pela Lei 10.259/01, tivemos pela primeira vez um regramento que possibilitou a prática dos atos processuais de forma totalmente eletrônica [50], sem a necessidade de apresentação posterior dos originais, portanto. A Justiça Federal desenvolveu um sistema conhecido por e-Proc (processo eletrônico) que eliminou completamente o uso do papel e dispensou o deslocamento dos advogados à sede da unidade judiciária. Todos os atos processuais passaram a ser realizados em meio digital, desde a petição inicial até o arquivamento [51].
No mesmo ano de 2001, surgem duas normas para regular a validade dos documentos eletrônicos. A Medida Provisória 2.200/01 instituiu a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil, a fim de garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica por meio do uso de certificados digitais, legalizando-se dessa forma a assinatura digital no país. A Lei 10.358/01, por sua vez, modificava o CPC [52] para permitir a prática de quaisquer atos processuais por meio eletrônico em todas as instâncias, mas foi vetada nesse quesito sob a alegação de que poderia trazer insegurança jurídica ao processo, uma vez que, estando em vigor a MP 2.200, definindo uma estrutura unificada e padronizada de certificação digital, abria-se uma brecha para que cada tribunal pudesse desenvolver seu próprio sistema de certificação eletrônica, diferente do padrão adotado na MP 2.200, ademais, apenas os documentos assinados digitalmente no âmbito da ICP-Brasil têm validade legal para serem oponíveis erga omnes [53]. Apenas cinco anos depois, voltaria o legislador a incluir no art. 154 do CPC, por meio da Lei 11.280/06, a permissão para a prática de atos processuais eletrônicos nas várias instâncias, ressalvando explicitamente a observação às regras da ICP-Brasil [54].
Ainda no fecundo ano de 2006, tivemos a Lei 11.341 alterando o CPC para conceder validade aos recursos fundados em divergência jurisprudencial que tivessem por prova a reprodução de julgados disponíveis na Internet [55], desde que citada a fonte. Meses depois, foi introduzida a lei 11.382/06, que modificava o processo de execução cível incorporando os institutos da penhora on-line (art. 655-A [56]) e do leilão on-line (art. 689-A [57]).
Finalmente, em 19 de dezembro de 2006, foi sancionada a Lei 11.419, que dispõe sobre a informatização do processo judicial, tornando-se o marco regulatório brasileiro no uso de meios eletrônicos na tramitação de processos, na comunicação de atos e transmissão de peças em todos os graus de jurisdição nos processos civil, penal e trabalhista (art. 1°). A partir desse diploma, foi dada permissão para a informatização de todos os atos e fases processuais, permitindo o julgamento de maneira célere, com poucos custos e sem a impressão de uma única folha de papel.
Não há duvida de que o processo eletrônico é fruto de toda a efervescência cultural da sociedade moderna, que, acostumada à rapidez e à qualidade na prestação dos serviços privados, busca reproduzi-las também nos serviços públicos [58]. Aliás, foi com base em pesquisas sobre a morosidade do Judiciário que a AJUFE [59] (Associação dos Juízes Federais) apresentou a proposta de lei do processo eletrônico à Câmara dos Deputados [60], medida totalmente sintonizada com os recentes movimentos reformistas do Judiciário e levada adiante com destaque entre os projetos que constituíram o Pacto de Estado por um Judiciário mais Rápido e Republicano, a fim de trazer maior celeridade aos processos [61] e ampliar acesso dos cidadãos à justiça.
Hoje, o processo eletrônico já é uma realidade em muitos tribunais. Alguns deles iniciaram seus procedimentos eletrônicos heroicamente até mesmo antes da aprovação da lei 11.419/06 [62]. Contudo, foi graças às previsões normativas trazidas pelo novo diploma legal que o horizonte tornou-se mais promissor para a Justiça brasileira.