RESUMO
O presente artigo trata do surgimento e da influência das organizações não-governamentais (ONGs) no cenário internacional. As ONGs, destacando-se as ambientais de atuação global, representam o novo paradigma do direito internacional e das próprias relações internacionais, enquanto relevantes atores que desenvolvem suas atividades independentes do Estado. Exatamente nas lacunas da estrutura estatal, encontram as ONGs espaço para defender seus objetivos, principalmente em matéria de direito ambiental. Capazes de influenciar a opinião pública, as ONGs ampliam seu âmbito de atuação diariamente, inclusive com participação em conferências internacionais e através de pressões sobre os Estados para que os mesmos tratem sobre a proteção ambiental de maneira eficaz.
INTRODUÇÃO
Os Estados soberanos, detentores de capacidade jurídica de direito internacional público, não estão cumprido efetivamente a proposta pela busca de um meio ambiente saudável, originada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em Estocolmo, no ano de 1972. Diante dessa realidade, parte da sociedade civil, insatisfeita com a insuficiente atuação estatal e decidida a reverter tal situação, reuniu-se e pronunciou-se a favor do meio ambiente em diversos países. A partir dessas associações civis, iniciou-se a fundação das denominadas organizações não-governamentais (ONGs), destacando-se as ambientalistas que possuem alcance global.
Apesar das significativas manifestações realizadas pelas ONGs no contexto internacional, o tema não é claramente aduzido pela doutrina, revelando-se a necessidade da pesquisa proposta. A importância do assunto para a área jurídica está diretamente ligada à influência que as ONGs exercem sobre os entes públicos para a criação e a ratificação de tratados internacionais sobre questões ambientais, de forma a alterar o direito internacional público em vigor, bem como sua aplicação.
As ONGs, embora não possuindo capacidade jurídica para celebrar tratados internacionais, são sujeitos influentes nas relações exteriores e se mostram cada vez mais atuantes. Um exemplo é o fato de que a ONG Greenpeace possui uma base de operações científicas na Antártica, equiparando-se aos entes estatais, os únicos autorizados a instalar bases nessa região, demonstrando assim sua dimensão na esfera internacional.
1 A ATUAÇÃO ESTATAL E OS NOVOS ATORES INTERNACIONAIS
O direito internacional público, conforme sua definição tradicional, é o ramo do direito que regula as relações jurídicas interestatais. Esta conceituação encontra-se desatualizada, em decorrência das alterações ocorridas no nível das Relações Internacionais. Os Estados, embora ainda detentores da capacidade jurídica de direito internacional, não são mais os únicos que a detêm, sendo que as Organizações Internacionais (OIs) também possuem a mencionada capacidade. De acordo com Seitenfus:
Até o início deste século, os atores dos sistema (sic) das relações internacionais restringiam-se aos Estados e às corporação (sic) transnacionais que defendiam interesses econômicos, em particular mercantilistas (1997, p. 247).
Independentes do Estado, novos atores surgiram no cenário internacional, dentre os quais as empresas transnacionais, as igrejas, o crime organizado, a opinião pública e o indivíduo, destacando-se as organizações não-governamentais (ONGs) de atuação internacional. Tais atores, anteriormente não existentes ou então de participação apenas nacional, são de extrema relevância para a concretização do direito internacional público moderno e para os novos rumos das Relações Internacionais. Como possuem objetivos diversos e recebem recursos de diferentes fontes, Villa afirma que os "atores não-estatais com maiores recursos políticos e econômicos têm melhores possibilidades de infiltrar sua influência que aqueles que carecem destes" (2001, p. 72), evidenciando-se que cada um dos atores desempenha uma atuação distinta dos demais.
No que tange especificamente ao direito internacional do meio ambiente, Soares afirma que
é um ramo relativamente novo nas legislações internas dos Estados, e sua feição internacional pode ser creditada, a partir dos anos 1960, a uma consciência de que inexistem Estados isolados e que a proteção ao meio ambiente é um fenômeno que exigiria expressão em normas internacionais, com formidável necessidade de cooperação, em sua feitura e implementação. São dignos de nota a rapidez e o volume de normas internacionais em tal campo, constituídas de um sem-número de tratados bilaterais e multilaterais, tanto sub-regionais e regionais, quanto globais [...] (2004, p. 408).
Sendo o meio ambiente saudável um direito difuso e coletivo, torna-se ineficaz sua proteção quando realizada somente por um país, principalmente quando estão envolvidas questões transfronteiriças. Para garantir esse resguardo, são firmados tratados internacionais sobre meio ambiente entre os países, maneira pela qual se verifica a consolidação do direito internacional ambiental.
O Estado, de forma isolada, não atende satisfatoriamente a todas as demandas da sociedade. Nesse sentido, Messina relata que
o Estado Providência se mostrou incapaz de atender às necessidades impostas pela sociedade, por esta razão retomou-se a discussão sobre o seu papel social e qual seria a melhor forma de atuação para atender com eficiência as demandas sociais (2004, p. 109-110).
Tal fato proporciona uma reflexão por parte da sociedade internacional, que embora consciente das obrigações estatais, encontra em si uma alternativa capaz de auxiliar o Estado nas questões não totalmente abrangidas por este, como ocorre em relação às demandas ambientais. A partir das lacunas deixadas pela atuação estatal, membros da sociedade civil, no exercício da cidadania, uniram-se e fundaram as organizações não-governamentais (ONGs), destacando-se aquelas relativas à defesa do meio ambiente em esfera global. Conforme Bedin, as ONGs
constituem curioso e saudável fenômeno da atualidade, que preenche, com a sua ação, o vácuo deixado pelo Estado moderno e pelas Organizações Internacionais na representação da cidadania frente ao poder e às complexas redes de interação transnacional existentes na sociedade internacional da atualidade (2001, p. 306).
Em relação ao surgimento das ONGs, à tentativa de interferência estatal sobre as mesmas e seu aproveitamento, Seitenfus destaca:
Como o surgimento destas resulta das carências e limites do poder público, este é tentado à (sic) exercer uma influência sobre as ONGs. Por vezes através do financiamento de suas atividades ou outras formas de apoio, os Estados tentam orientar as ONGs. Inclusive utilizam-nas em atividades, sobretudo [...] ambientalistas [...] (1997, p. 249).
As ONGs são associações civis, com objetivos específicos, através das quais a sociedade se organiza e influencia os Estados a efetivarem determinadas demandas, por exemplo, a busca de um meio ambiente saudável, podendo agir em âmbito nacional ou global. Como afirma Soares, as ONGs são
organizações privadas que representam interesses não-econômicos setoriais, tornam-se típicos representantes daquelas pressões e, dadas suas ramificações por toda parte do mundo atual, em especial as ONGs que congregavam cientistas conscientes da situação do meio ambiente mundial, são fatores para a globalização de uma consciência de preservação ambiental, por todo mundo democrático (2003, p. 28).
Pode-se, também, definir ONGs, conforme Bedin:
[...] diferentemente das organizações internacionais, as organizações não-governamentais são organismos criados pela sociedade civil, através da associação voluntária de cidadãos, não se configurando, portanto, como estruturas intergovernamentais ou organismos criados e sustentados pelos Estados modernos. Ao contrário, são estruturas voluntárias da cidadania (2001, p. 296).
Na conceituação de Seitenfus, ONGs são
instituições sem fins lucrativos, de direito privado, podendo reunir pessoas físicas, jurídicas ou morais, com o intuito de atingir objetivos de alcance internacional e de natureza pública expostos em seus estatutos. Delas participam pessoas ou instituições detentoras de variadas nacionalidades. Seus recursos materiais e financeiros originam-se de múltiplas fontes internacionais e suas ações voltam-se para a busca de soluções de problemas de interesse público que afetam mais de um país (2004, p. 141).
As referidas organizações caracterizam-se por ser independentes do Estado, não possuir fins lucrativos e perseguir objetivos bem definidos. Encontram as ONGs ambientais respaldo internacional, pelo fato de ser a proteção do meio ambiente um fim globalmente almejado, sendo inclusive um dos objetivos propostos pela Organização das Nações Unidas (ONU).
2 A INFLUÊNCIA DAS ONGs NA PROTEÇÃO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Os novos atores internacionais, principalmente as ONGs internacionais ambientais, participam ativamente das relações globais, exercendo certa influência sobre Estados e OIs na elaboração de tratados de proteção ao meio ambiente. Destaca-se que determinadas ONGs internacionais, em diversos tratados, conforme Soares, "receberam dos Estados-partes delegação de funções, na qualidade de órgãos técnicos, inclusive como o serviço oficial de secretariado de órgãos instituídos" (2003, p. 98). De acordo com Villa:
Esses atores transnacionais, não contando com meios específicos de força no sentido weberiano, tendem a colocar como método de barganha a influência, isto é, organizam a criação de um consenso transnacional em torno do fim procurado, de modo a gerar diferentes demandas (inputs) ao subsistema interestatal. Com base no seu fim específico, esses grupos servem-se de meios variados, que vão desde os modernos recursos das telecomunicações (como os softwares da internet), passando pelas ações de efeito - nas quais se especializaram os grupos ecológicos -, até os apelos à retórica, que lhes permite o espaço aberto pela institucionalização de algumas idéias social-filosóficas, como ‘desenvolvimento sustentável’ ou ‘herança comum da humanidade’ (2001, p. 71) [grifos do autor].
O referido autor também salienta que
a busca de soluções políticas e técnicas escapa ao monopólio estatal. O fato de os fenômenos de crescimento populacional, migrações internacionais e desequilíbrios ambientais serem descentralizados abre uma extensa possibilidade de os atores transnacionais societais virem a influenciar os centros de decisão estatal e supranacional relacionados com a implementação de políticas globais (1999, p. 23) [grifo do autor].
Ainda no entendimento de Villa, "a noção de influência acaba criando um espaço amplo para o ator transnacional societal, a qual se vem exprimindo na produção do direito internacional e na procura de fins globais conjuntos" (2001, p. 83).
Existem métodos de ação amplamente utilizados pelas ONGs para influenciar e pressionar os Estados a agir na defesa do meio ambiente. Em relação a tais métodos, Villa afirma que
geralmente aparecem sob duas formas: a sensibilização da opinião pública, para que essa exerça sua pressão sobre os responsáveis pela decisão e execução de projetos e políticas, e a ação direta, que consiste muitas vezes na execução de ações nos próprios lugares onde se desenvolvem os projetos considerados não-procedentes (1999, p. 29).
De acordo com o mesmo autor, os referidos métodos "em geral se fazem acompanhar por uma estratégia de pressão, a qual servirá para influenciar decisões e também determinar o rumo das políticas questionadas" (1999, p. 30). Em relação às atividades desenvolvidas pelas ONGs, Tavares menciona que as mesmas "apóiam-se em campanhas junto à sociedade e manifestam-se na pressão sobre Governos e organizações intergovernamentais" (1999, p. 27).
Concomitantemente à realização da Conferência de Estocolmo, em 1972, conforme Soares,
as ONGs ganharam espaço extraordinário na mídia mundial e passaram, desde então, a impor-se com pujança e destemor, por vezes opondo-se aos representantes oficiais dos Estados nas reuniões internacionais, com a nítida convicção de representar a opinião do cidadão do mundo diante dos Estados, já que elas, as ONGs, são importantes fatores de formação e conscientização da opinião pública mundial sobre as questões ambientais internacionais (2003, p. 46).
Demonstra-se, dessa forma, que a independência do Estado proporciona às ONGs uma posição favorável para participar de conferências internacionais, conscientizar a opinião pública em relação à importância da preservação ambiental, além de questionar e até mesmo contrariar as decisões tomadas pelos entes estatais.
Sobre o campo de atuação das ONGs, destaca Seitenfus que:
As questões ambientais constituem [...] campo onde atuam as ONGs internacionais. Entre os organismos mais ativos e importantes está o Greenpeace. Sua atuação consiste na denúncia dos atentados ao meio ambiente e em ações pontuais contra situações consideradas inaceitáveis. A proteção da vida selvagem animal (abate de focas ou captura de baleias); combate à energia nuclear (armazenamento e transporte de resíduos tóxicos, construção de usinas nucleares, testes atômicos); proteção das florestas primárias. Os Estados e as organizações multilaterais de financiamento ao desenvolvimento, como por exemplo o BIRD ou o BID, foram constrangidos a levar em consideração estas pressões (1997, p. 253).
Fundada no Canadá, no ano de 1971, a ONG Greenpeace, tendo como ideal a defesa incessante do meio ambiente, expandiu-se rapidamente por diversos países, fato que originou a criação do Greenpeace Internacional, sediado na cidade de Amsterdã – Holanda. Sua principal função é iniciar e gerenciar campanhas e programas a ser realizados em escala mundial, repassando-os aos escritórios nacionais.
O Greenpeace conta, atualmente, com 2,8 milhões de colaboradores ao redor do globo, fazendo-se presente em 41 países. Diante do apoio de técnicos e especialistas, suas equipes analisam os eventos cometidos contra o meio ambiente, sendo que tais informações possibilitam à ONG influenciar a tomada de decisões nas instâncias internacionais (Greenpeace, 2006).
Para Oliveira, o Greenpeace possui um "estilo de trabalho próprio, absolutamente independente dos Estados e das organizações internacionais, através de financiamentos estritamente privados" (2004, p. 225). Os escritórios nacionais recebem doações de colaboradores, e posteriormente repassam determinada porcentagem da renda bruta ao Greenpeace Internacional.
O Greenpeace é uma ONG que se destaca entre os demais atores não-governamentais, principalmente por promover estratégias de ação diretas, bem como pressionar os Estados durante conferências internacionais. Todos esses fatores, aliados a protestos constantes, sensibilizam a opinião pública mundial, possibilitando a aderência de novos membros à organização e um interesse pelas causas ambientalistas. O Protocolo de Madri, elaborado no ano de 1991, que dispõe sobre a proibição de prospecção mineral na Antártida durante 50 anos, foi influenciado diretamente pelo Greenpeace, juntamente com outras ONGs. Nesse sentido:
Nas arenas societais atores não-estatais dirigem com freqüência, com chances de sucesso, pressões aos atores estatais. [...] Foi o caso da Antártida, no qual os atores ecológicos, representados pelo Greenpeace, agiram com muita eficácia – através da presença direta, mobilização da opinião pública e pesquisas – para influenciar o Protocolo de Madri, instrumento legal dos países do Tratado Antártico que congelou por 50 anos qualquer possibilidade de prospecção mineral na Antártida (VILLA, 2001, p. 77).
Ainda sobre o episódio das pressões efetuadas pelo Greenpeace, que resultou na assinatura do Tratado de Madri, enfatiza-se também a posição de liderança assumida pela referida ONG não somente em relação aos outros grupos ambientalistas, mas também em relação a entes estatais, pois países como França e Austrália firmaram alianças com o Greenpeace na defesa do continente antártico. Assim, conforme Villa,
atores ecológicos comandados pelo Greenpeace, se organizaram na Coalizão Antártica e do Oceano Ártico (ASOC) e agiram com muita eficácia – estabeleceram uma aliança com atores estatais como a França e a Austrália para influenciar a redação do Protocolo de Madri, de 1991 (2004, p. 130–131).
A ONG União Internacional para a Conservação da Natureza e seus Recursos (UICN), sediada atualmente na Suíça, foi criada no ano de 1948, em Fontainebleau (França). Destaca-se no cenário internacional por ser a única ONG a possuir "como membros não só pessoas de direito privado, como também governos e entidades públicas" (SOARES, 2003, p. 99). Essa característica a difere das outras organizações não-estatais, que geralmente não admitem a participação de Estados ou entes ligados a governos diretamente em sua formação.
Uma das várias funções desempenhadas pela UICN é a possibilidade que essa organização tem de fornecer suporte técnico aos governos para a criação de leis ambientais, assim como de sugerir estratégias de gerenciamento dos recursos naturais. É considerada pela doutrina como um "centro internacional de estudos jurídicos de direito comparado e de direito internacional, bem como de documentações relativos ao direito do meio ambiente [...]" (SOARES, 2003, p. 99). Essa referência internacional deve-se ao fato de que a UICN armazena as legislações internas sobre proteção ambiental provenientes de diversos Estados, o que facilita a execução de suas ações. Exerce ainda importante cargo oficial consultivo no Comitê do Patrimônio Mundial da UNESCO, desde o ano de 1972, conforme disposto na Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial e Cultural.
Com a base de dados referente às legislações ambientais de vários países que dispõe, a ONG publica textos contendo normas internacionais e sugestões de leis a ser editadas pelas entidades estatais, competentes para tal função. Dessa forma, ao se empenhar na confecção legislativa sobre a conservação do meio ambiente, ainda que de maneira indireta, e ao participar de conferências internacionais, a UICN exerce sua influência no direito internacional ambiental e nas relações internacionais, além de servir como inspiração para a opinião pública e até para outras ONGs. Nesse sentido:
Considerando sua grande estrutura e sua produção de dados e modelos de normas, a IUCN [01] tem, certamente, influência sobre os principais acordos internacionais ambientais. Sua cooperação com os Estados acontece em vários níveis: ela oferece proposições de artigos, como, por exemplo, na discussão da Convenção de Aarhus, sobre o acesso à informação, à participação pública no processo decisório e o acesso à Justiça nas questões ambientais. Ela preparou também os documentos que serviram de base às negociações internacionais, como o primeiro projeto para a Declaração do Rio (VARELLA, 2003, p. 315).
Assim, verifica-se a relevância que uma ONG adquire no cenário internacional, através de seu empenho e sua dedicação em relação à proteção ambiental global. Na maioria das vezes, as autoridades estatais não permitem que instituições não-governamentais participem de suas conferências, ainda mais exercendo diversas funções, como é o caso da UICN. A mencionada entidade vem se afirmando internacionalmente desde sua fundação, em 1948, como uma organização responsável e confiável, principalmente pelo fato de estabelecer parcerias com vários governos na busca pela proteção dos recursos naturais, o que proporciona um notável grau de credibilidade em seus projetos.
A organização não-governamental WWF (World Wildlife Fund) foi criada oficialmente em setembro de 1961, sediada na Suíça. Seu objetivo inicial era o de trabalhar em conjunto com outras ONGs já existentes, tendo conhecimentos científicos como base de suas ações na defesa do meio ambiente. Os projetos da entidade, durante as últimas quatro décadas, alcançaram diversos países, fator que contribuiu para sua consolidação e seu reconhecimento como ator de destaque na esfera global. Um "exemplo disso é a ONG World Wildlife Fund, que nas últimas décadas tem financiado projetos de conservação, reflorestamento ambiental e assistência técnico-sanitária em vários países [...]" (VILLA apud WAPNER, 2001, p. 82-83).
Desde sua fundação, a WWF desenvolve projetos relevantes na área ambiental. Sozinha ou firmando parcerias com outras ONGs, como é o caso da União Internacional para a Conservação da Natureza e seus Recursos (UICN ou IUCN), essa instituição vem realizando inúmeras ações, as quais têm por objetivo principal a conscientização da opinião pública em relação à preservação ambiental. Leão afirma que:
O WWF [...] é uma ONG que, a partir de sua criação em 1961, exerce atividades de suma importância, em estreita cooperação com a IUCN, e que se concentram no financiamento de operações de conservação do meio ambiente, em qualquer parte do mundo [...] (2006, p. 72).
A WWF Internacional é a entidade responsável pelo gerenciamento das ações a serem executadas pelos escritórios nacionais dos diversos países em que a ONG desenvolve suas atividades. À medida que a organização foi abrigando membros oriundos de diversos Estados, fez-se necessária sua internacionalização, o que contribuiu positivamente para sua divulgação na mídia internacional. Conta a instituição atualmente com o apoio de cinco milhões de associados, distribuídos em mais de noventa países.
No ano de 1992, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediada no Rio de Janeiro, a WWF pressionou os governantes de diversos países a assinar convenções sobre biodiversidade e mudanças climáticas (WWF, 2006), obtendo resultado positivo. Desde então, a ONG pressiona os países signatários das referidas convenções para uma efetiva aplicação das disposições acordadas, de maneira a reforçar a importância da preservação ambiental em escala global.