RESUMO:
O presente trabalho trata de dois assuntos que não são muito bem trabalhados pela doutrina brasileira, qual seja a responsabilização dos dirigentes de partidos políticos por atos de improbidade e a problemática relativa ao seu prazo prescricional. O objetivo do estudo é fazer uma análise, ainda que perfunctória, das reais implicações dos atos, comissivos ou omissivos, praticados pelas pessoas que comandam os partidos políticos, no campo da improbidade administrativa, além de enfrentar a questão da prescrição, em face da lacuna existente na Lei nº 8.429/92. Com a finalização da pesquisa em tela, constatou-se que os dirigentes dos partidos políticos estão efetivamente sujeitos às sanções fixadas na Lei de Improbidade Administrativa, bem como, no que toca ao prazo prescricional, este deve ser contado a partir do ato praticado ou, no caso de conduta omissiva, a partir do final do prazo legal estipulado para a sua prática.
Palavras-Chave: Improbidade Administrativa. Partidos Políticos. Prescrição.
1 Introdução:
Após o advento da Lei nº 8.429/92, a doutrina pátria desandou a se pronunciar sobre quase tudo acerca do tema da improbidade administrativa, esclarecendo, nesse contexto, diversos conceitos e construindo teses das mais variadas possíveis.
Todavia, salvo raríssimas exceções, não cuidou de enfrentar as duas questões que são objeto do presente trabalho, talvez até em razão da quase furtividade com que agem os partidos políticos: a possibilidade de responsabilização dos dirigentes dos partidos políticos por atos de improbidade administrativa e a prescrição referentes a esses mesmos atos.
Após pesquisa nos principais Tribunais desse país, também não se encontram decisões que tenham enfrentado o tema de frente, destacando-se, a bem da verdade, apenas alguns casos em que a questão foi debatida de forma tangencial.
Em vista disso, resolvemos fazer algumas considerações, ainda que breves e, mais das vezes, perfunctórias, com o objetivo de, pelo menos, acender o debate sobre a matéria.
2 Responsabilização dos Dirigentes dos Partidos Políticos por atos de improbidade administrativa
A Constituição Federal estabelece, no seu art. 37, § 4º, que "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível"
Objetivando emprestar concretude ao comando constitucional, a Lei nº 8.429/92 elencou quais sujeitos estariam suscetíveis às penalidades da lei. Destarte, dispõe o art. 1º dessa lei que:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Convém observar, nesse ponto, que o legislador especificou quem efetivamente seriam os sujeitos ativos (qualquer agente público, servidor ou não) e os sujeitos passivos (administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual) do ato de improbidade administrativa.
Quanto a essa denominação "agente público", necessário lembrar que a lei de improbidade resolveu fixar uma conceituação própria no seu art. 2º, eis que é considerado todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
No afã de ampliar a dimensão subjetiva de submissão à lei de improbidade, o parágrafo único do art. 1º nos trouxe o que a doutrina especializada passou a chamar de agentes públicos equiparados, ou seja, todos aqueles que houverem praticado atos de improbidade contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. A diferença, portanto, que reside entre essas duas espécies de sujeitos ativos diz respeito, fundamentalmente, na extensão da sanção patrimonial a eles submetidos.
Com efeito, há de se observar que, enquanto inexiste qualquer limitação sancionatória aos agentes ímprobos definidos no caput do art. 1º, àqueles inseridos no parágrafo único, denominados agentes públicos equiparados, a sanção patrimonial ficará limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Aqui já se põe em relevo o objeto do nosso estudo.
Assim, há de se indagar se os dirigentes de partidos políticos estariam ou não abrangidos em algum desses dispositivos.
Em um primeiro momento, poder-se-ia pensar que não seriam eles atingidos com a referida lei, até mesmo em razão dos partidos políticos, nos termos do que dispõem os arts. 17 da CF e 44 do CC, serem considerados como pessoas jurídicas de direito privado, sendo-lhes assegurados autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
Entretanto, em um olhar mais atento, especialmente para o § 3º do art. 17 da CF, pode-se verificar que os partidos políticos, em que pese guardar uma elevada parcela de autonomia - diga-se de passagem, garantida constitucionalmente -, também recebem recursos públicos.
Nesse contexto, frise-se o recebimento, por conta dos partidos políticos, do famoso - e para alguns, famigerado – fundo partidário, assim como é importante registrar que as agremiações partidárias se beneficiam do acesso gratuito ao rádio e televisão, não só em tempos de eleição (período eleitoral), quando se mostra presente a conhecida e sempre lembrada propaganda eleitoral, mas também no período extraeleitoral, quando entra em cena a propaganda partidária.
Dito isso, merece relevo tecer algumas considerações acerca do fundo partidário e do acesso ao horário gratuito no rádio e na televisão para divulgação das propagandas eleitoral e partidária.
O Fundo Partidário, na lição de De Plácido e Silva, consiste no:
Fundo especial de assistência aos partidos políticos, constituído pelas multas e penalidades eleitorais, recursos financeiros legais, doações espontâneas privadas, dotações orçamentárias públicas.
Aprofundando-se na análise, veja-se a redação conferida ao art. 38 da lei nº 9.096/95:
Art. 38. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído por:
I - multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas;
II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual;
III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário;
IV - dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995.
O que importa destacar, para efeitos do presente trabalho, são as dotações orçamentárias da União – previstas no mencionado inciso IV -, que, segundo informações divulgadas no Jornal Estado de São Paulo, só no ano de 2009, giraram em torno de R$ 155.440.000,00 (cento e cinquenta e cinco milhões, quatrocentos e quarenta mil reais).
Quanto a sua distribuição entre os partidos, far-se-á nos moldes do art. 41-A, da Lei nº 9.096/95:
Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
No que se refere à aplicação dos recursos, dispõe o art. 44 do mesmo diploma legislativo:
Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados:
I - na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, observado neste último caso o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do total recebido; (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)
II - na propaganda doutrinária e política;
III - no alistamento e campanhas eleitorais;
IV - na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido.
V - na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total.
Por fim, a lei de regência preconiza que a Justiça Eleitoral pode, a qualquer tempo, investigar sobre a aplicação de recursos oriundos do Fundo Partidário, a teor do § 2º do art. 44 da Lei nº 9.096/95.
Assim, conforme explica GARCIA (2008, p. 193): "os partidos políticos têm o dever de prestar contas à Justiça Eleitoral quanto ao destino dado aos recursos que receberam do Fundo Partidário".
Não é de se admirar que, num país que ocupa a 75º colocação no último índice de corrupção publicado pela Transparência Internacional (com apenas 3,7 pontos numa escala de 0 a 10), é cada vez mais clara a possibilidade de apropriação ou malversação dos recursos do Fundo Penitenciário por parte dos dirigentes, além de, como bem lembrado por GARCIA (2008, P. 193): "não comprovação de sua utilização para os fins descritos no art. 44 da Lei nº 9.096/95, o que ensejará o surgimento de uma presunção iuris tantum de desvio de finalidade".
Nesse passo, convém ilustrar essa mencionada possibilidade com o recente escândalo de repercussão nacional, apurado na CPI dos Correios, em que foi amplamente noticiado o envolvimento de determinado partido político com a utilização indevida dos recursos oriundos do Fundo Partidário, que eram destinados para pagamentos de despesas estranhas àquelas inerentes aos objetivos propostos pela legislação, configurando-se como "verbas não contabilizadas". A propósito do tema, apenas para esclarecer esse aspecto, não se pode perder de vista a lição de CASTRO (2008, Pgs. 444/445):
(…) O recebimento de doações que não são contabilizadas na conta bancária (daí que não contabilizada e não informada na prestação de contas) e a utilização do respectivo recurso caracterizam o chamado 'caixa 2', pois tal movimentação financeira passará ao largo da apreciação da Justiça Eleitoral, ou seja, na clandestinidade.
Por outro lado, no que tange à propaganda eleitoral gratuita, dispõe a legislação eleitoral que "a propaganda eleitoral no rádio e na televisão restringe-se ao horário gratuito definido nesta Lei, vedada a veiculação de propaganda paga".
Nesse sentido, deve-se dizer que de gratuito não se pode falar. O que há, na verdade, é uma espécie, digamos, de aquisição coletiva do horário das emissoras por via oblíqua, uma vez que, na dicção do art. 1º do Decreto nº 5.331/05, as empresas poderão deduzir, na apuração do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), oito décimos (ou 80%) do preço do espaço comercializável pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela emissora em programação destinada à publicidade comercial, no período de duração da propaganda eleitoral ou partidária gratuita.
Só para se ter uma ideia do impacto que esse benefício fiscal acarreta aos cofres públicos, merece realce a notícia publicada no site www.contasabertas.uol.com.br:
A propaganda gratuita dos partidos políticos nas eleições do próximo ano, no rádio e na TV, não vai sair tão em conta para os cofres públicos. A Receita Federal estima que as emissoras de todo o país deixem de pagar R$ 851,1 milhões em impostos, em 2010.
Assim, não restando dúvidas quanto ao recebimento de recursos públicos por parte dos partidos políticos, forçoso reconhecer que essas entidades estão efetivamente inseridas dentre aquelas cujo custeio o erário haja concorrido ou concorra com algum percentual do seu patrimônio ou da sua receita anual, restando, apenas, definir se, no caso concreto, essa participação representa mais de cinquenta por cento (o que faria incidir no caput do art. 1º da Lei nº 8.429/92) ou menos de cinqüenta cinquenta por cento (estando, portanto, inserido no parágrafo único do art. 1º da Lei nº 8.429/92).
Dessa forma, resta lógico, portanto, que os seus dirigentes possam ser submetidos às sanções estabelecidas na Lei nº 8.429/92, quer seja como agentes públicos previstos no caput quer seja como agentes públicos equiparados, estes, como dito alhures, previstos no parágrafo único do art. 1º dessa mesma lei.
Nesse sentido, vale transcrever ementas de acórdãos proferidos no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEMBRO DE DIRETÓRIO DE PARTIDO POLÍTICO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. LEI Nº 8.429/92, ART. 17, § 8º. INDÍCIOS SUFICIENTES. IMPOSSIBILIDADE DE EXAUSTÃO QUANTO AO MÉRITO. VERBAS RECEBIDAS POR PARTIDO POLÍTICO DO FUNDO PARTIDÁRIO. VERBAS INTEGRADAS COM RECURSO FEDERAL. MALVERSAÇÃO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTEGRANTES DO DIRETÓRIO REGIONAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA PARA INTEGRAR A LIDE. INCONSISTÊNCIA DA ALEGAÇÃO. LEI Nº 8.429/92, ART. 1º, PARAGRÁFO ÚNICO E ART. 3º. CARÊNCIA DA AÇÃO POR AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS LEGAIS E VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA. NÃO CONFIGURAÇÃO. 1. Versando a ação de improbidade administrativa sobre suposta malversação de verbas do Fundo Partidário e a circunstância de que as verbas foram recebidas da União, sob condição e sujeitas à prestação de contas e ao controle da Justiça Eleitoral, bem como a presença da União como assistente na lide, caracterizada está a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito (CF, art. 109, I). 2. A circunstância de os agravantes integrarem o Diretório Regional do Partido e administrarem as verbas do Fundo Partidário supostamente de forma irregular, os legitimam a integrarem o pólo passivo da ação de improbidade. 3. Não se constitui pressuposto para o recebimento da inicial da ação de improbidade o detalhamento pormenorizado da conduta tida como ímproba. 4. Havendo indícios suficientes da prática de atos de improbidade deve a petição inicial ser recebida, a fim de que a ação tenha seu curso normal com a produção de provas. 5. Na condição de gestores de verbas do Fundo Partidário, ainda que não sejam agentes públicos, os agravantes estão sujeitos às sanções da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, art. 3º). 6. Agravo improvido. (TRF1, AG 200701000303873, Rel. Juiz Federal Ney Barros Bello Filho (Conv.), publ. No DJ de 05.10.2007, p. 50)
PROCESSO CIVIL. "AÇÃO" DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VERBA DO FUNDO PARTIDÁRIO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRINCÍPIO DA ASSERÇÃO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA EVIDENTE INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. I - O interesse da UNIÃO a justificar a competência da Justiça Federal decorre da circunstância de as verbas do fundo partidário serem compostas de receitas e distribuídas a partir de esferas federais de poder, assim como estar submetida a controle junto a órgãos de mesma natureza. II - No instante preliminar, a questão da legitimidade deve ser examinada a partir do princípio da asserção, i.d., a partir da conformação da demanda pelos argumentos lançados nas peças da fase postulatória. III - Não há deficiência na formulação da causa de pedir, em especial no que refere à participação dos réus a ponto de impedir o exercício do direito de defesa, desde que as condutas foram suficientemente descritas na inicial. IV - O interesse processual surge do vetor necessidade, posto que somente na presente via pode ser obtida a aplicação das penalidades da Lei n. 8429/92. V - A decisão de recebimento da inicial se encontra suficientemente fundamentada. VI - Agravo desprovido. (TRF1, AG 200701000253272, Rel. Juiz Federal Lino Osvaldo Serra Sousa Segundo (Conv.), publ. No e-DJF1, de 07.03.2008, p. 119)
Configurada, portanto, a legitimidade passiva dos dirigentes de partidos políticos para responder a ação de improbidade, que, por óbvio, deve seguir seu trâmite de acordo com o disposto na Lei nº 8.429/92, exsurge uma outra questão, não menos importante, que, infelizmente, não mereceu a devida atenção do legislador: a prescrição.
3 Prescrição
Seguindo a precisa conceituação apresentada por GARCIA (2008, P. 499), concebida e aperfeiçoada como um imperativo de ordem pública, a prescrição é fator imprescindível à harmonia das relações sociais, atuando como elemento impeditivo do avanço de uma instabilidade generalizada, assegurando-se a necessária segurança jurídica da atuação estatal persecutória.
Aliás, quanto a esse tema, tem-se como inacreditável que o legislador possa ter simplesmente "esquecido" ou "não pensado" na hipótese de fixar um prazo prescricional em relação a outros sujeitos passivos, que não os expressamente consignados no art. 23, incisos I e II, da mencionada lei.
Nesse rol dos "excluídos", estão incluídos, além dos chamados particulares ou terceiros - aqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta - os dirigentes de partidos políticos.
Com efeito, dispõe o art. 23 da Lei nº 8.429/92:
As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
Vê-se, dessa maneira, que o legislador somente se preocupou com os que detêm mandato, cargo em comissão ou função de confiança (inciso I) e com os exercentes de cargo efetivo ou emprego (inciso II), deixando, assim, uma injustificável e perniciosa lacuna legal quanto aos demais agentes públicos (equiparados ou não), bem como em relação aos terceiros/particulares.
A doutrina e a jurisprudência pátria praticamente ignoram o problema e, mais das vezes, apenas fazem uma analogia com as situações previstas nos incisos I e II do art. 23, entendendo-se, em sua quase totalidade, que o prazo prescricional deve seguir a mesma sorte do agente público envolvido.
Entretanto, registre-se que há vozes dissonantes quanto a essa aplicação analógica, tais como a levantada por MATTOS (2006, P. 812). Em sua opinião, especificamente no tocante aos terceiros/particulares, deve-se, à míngua do dispositivo legal específico, aplicar as regras de prescrição geral contidas no Decreto nº 20.910/32. Eis uma breve transcrição de seu entendimento:
Diante do silêncio da supra referida norma legal, que não focaliza a situação jurídica dos particulares/terceiros prevalece a regra geral da prescrição, que é de cinco anos, contados do fato tido como irregular ou ilícito.
Este raciocínio decorre da determinação do artigo 2º, do Decreto nº 20.910/32, que impõe o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exercício de 'todo o direito', sem exceção, contra a Fazenda Pública ou dela para os administrados.
De fato, não se afigura razoável impor ao dirigente de partido político um prazo prescricional que fique indexado ao final do exercício do mandato, porquanto, diversamente do que ocorre com os chefes do poder executivo, aqueles podem ficar indefinidamente à frente da gestão do partido, o que, em última análise, configuraria caso de imprescritibilidade não previsto em lei.
No nosso sentir, portanto, parece ser mais adequado o entendimento no sentido de se dar um tratamento diferenciado de acordo com o ato ímprobo.
Dito em outras palavras, tratando-se de algum ato comissivo praticado pelo dirigente – como, por exemplo: a apresentação de notas fiscais falsas para encobrir desvios de recursos do Fundo Partidário ou aplicação desses mesmos recursos de forma dissonante com o estatuído no art. 44 da Lei nº 9.096/95 -, que efetivamente reste caracterizado como ato de improbidade, o prazo quinquenal da prescrição deve ser contado a partir da execução desse ato, sendo, portanto, prescindível saber se já se encerrou ou não a gestão do partido político por parte do dirigente ímprobo.
Em outro pórtico, caso se trate de ato omissivo – como, por exemplo: a não prestação de contas do Fundo Partidário no prazo legal -, o lapso prescricional somente terá início após o fim do referido prazo legal para apresentação dessas contas.
Desse modo, deve-se dizer que, até que sobrevenha alteração legislativa dando novos contornos à Lei de Improbidade Administrativa, sempre haverá controvérsia acerca dos temas ora discutidos, restando apenas a sugestão para que o Poder Legislativo, no desempenho do seu mister, lapide e alumie esta importantíssima lei, até mesmo em prestígio ao princípio da segurança jurídica, tão caro ao nosso festejado e desejado Estado Democrático de Direito.
4 Conclusão
Inicialmente, verificou-se que o tema, embora relevante, não mereceu, por parte da doutrina especializada, maiores atenções quanto ao aspecto da responsabilização dos dirigentes de partidos políticos por atos de improbidade e da prescrição quanto a esses mesmos atos.
A partir do estudo realizado, especialmente levando em consideração a análise da Lei nº 8.429/92 e as diversas nuances atinentes aos partidos políticos, mormente quanto aos institutos do Fundo Partidário e do benefício fiscal vinculado ao horário eleitoral gratuito, verificou-se que, em razão de receberem, direta ou indiretamente, recursos públicos, subsiste a responsabilização dos dirigentes dos partidos políticos.
Quanto à prescrição, não obstante o vácuo legislativo referente aos dirigentes de partidos políticos ímprobos, demonstrou-se haver divergências doutrinárias no que se refere ao termo a quo para a contagem do prazo quinquenal.
Ao final, sugeriu-se alteração legislativa para que o lapso prescricional tenha o seu início condicionado à espécie do ato reputado como ímprobo, diferenciando-se, portanto, caso esse ato seja comissivo ou omissivo.
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