RESUMO: Este texto propõe reflexão acerca da atuação da Organização Mundial do Trabalho na busca pela legitimação da negociação coletiva como instrumento de composição dos interesses nas relações de trabalho. Descreve, em linhas gerais, a estrutura e o funcionamento da OIT, e sua ação normativa destinada a proteger e incentivar a negociação coletiva, sobretudo como forma de expressão da liberdade sindical.
Palavras-chave:1. OIT; 2. Liberdade Sindical; 3. Negociação coletiva.
1 – Breves considerações sobre a estrutura da OIT
A Organização Internacional do Trabalho tem como objetivo central promover a justiça social através do diálogo entre os atores sociais que participam efetivamente das relações entre trabalho e sociedade, quais sejam, empregados, governo e empregadores.
Para isto, conta com uma estrutura composta por três órgãos centrais: o Conselho de Administração, a Conferência Internacional do Trabalho e o Secretariado Internacional do Trabalho.
Ao Conselho de Administração, órgão de função executiva, cabe a direção da Organização, que, com este fim, se reúne três vezes por ano em Genebra. Dentre as suas atribuições estão a elaboração e o controle da execução das políticas e programas da instituição, a instituição de comissões permanentes ou especiais, a eleição do Diretor Geral da Repartição Internacional do Trabalho e a elaboração da proposta de programa e orçamento.
O órgão deliberativo da instituição é a Conferência Internacional do Trabalho, que se reúne, pelo menos anualmente, em local indicado pelo Conselho de Administração, com a finalidade de discutir, revisar e criar normas internacionais do trabalho, a exemplo das convenções e recomendações internacionais, bem como de traçar políticas gerais e programas de trabalho da OIT.
O Secretariado Internacional do Trabalho é o órgão permanente da Organização, com sede em Genebra, onde funciona como escritório central da OIT. É nessa sede de operações que se realizam grande parte das atividades da Organização, incluindo-se nestas as de administração, pesquisa, estudos, publicações, reuniões tripartites setoriais e reuniões de Comissões e Comitês.
Além desta estrutura central da OIT, há também uma ampla estrutura regional, com uma rede de escritórios regionais e de escritórios de área, abrangendo todos os continentes. Dessa forma, a OIT pode realizar, de forma parcialmente descentralizada, a execução e administração dos programas, projetos e atividades de cooperação técnica e de reuniões regionais, sub-regionais e nacionais, além de manter contato direto com representantes do governo, dos empregadores e dos trabalhadores em localidades variadas.
2 – Aspectos gerais do funcionamento da OIT
O equilíbrio entre os interesses dos governos, dos trabalhadores e dos empregados é garantido principalmente pelo tripartismo da OIT, isto é, a participação, em situação de igualdade, de representantes dessas três classes nas atividades dos diversos órgãos da Organização. É a única entidade participante das Nações Unidas na qual vigora o sistema tripartite.
Embora o tripartismo seja a base da Organização, não restam dúvidas de que o principal beneficiário da ação da OIT é o trabalhador, pois mesmo as atividades dirigidas aos governos e empregadores têm como finalidade precípua o aperfeiçoamento da aplicação das normas laborais em benefício do trabalhador. Esse sistema tem se revelado vantajoso para o interesse geral, e, o mais importante, tem conseguido o apoio do movimento sindical, que participa de forma ativa do funcionamento da entidade.
De um modo geral, os sindicatos possuem um papel fundamental na história da OIT. A constituição da entidade, em 1919, na Parte XIII do Tratado de Versalhes, resultou, sobretudo, das reivindicações sindicais, e ainda hoje os sindicatos participam de forma preponderante do funcionamento da OIT, seja integrando seus órgãos ao lado dos representantes dos Estados-Membros, seja sendo objeto de regulamentação e controle por parte da Organização.
3 – A ação normativa da OIT na promoção da liberdade sindical
A primeira convenção da OIT a versar sobre matéria sindical foi a de n. 11, que foi ratificada pelo Brasil somente em 1957. Essa convenção, no entanto, não obteve grandes efeitos, pois apenas determinava que os trabalhadores ocupados na agricultura teriam direito à associação tais como os trabalhadores das indústrias.
A liberdade sindical propriamente dita, em muitas oportunidades, foi objeto de discussões nas Conferências Internacionais do Trabalho, entretanto, foi rejeitada durante muito tempo, inclusive pelos trabalhadores, que consideravam as propostas contrárias aos interesses da classe.
Somente a partir de 1944, com a Declaração da Filadélfia é que a liberdade de associação voltou, efetivamente, a ser alvo de análise pela OIT. O artigo I, letra b, da Declaração afirmava que "a liberdade de expressão e de associação é uma condição indispensável ao progresso constante".
Em 1948, em reunião realizada na cidade de São Francisco, nos EUA, foi aprovada a Convenção n. 87 da OIT, que juntamente com a Convenção n. 98, de 1949, consagrou a liberdade sindical como princípio basilar do Direito Internacional do Trabalho.
Dentre outros pontos relevantes, destacam-se, na Convenção n. 87, algumas garantias fundamentais à liberdade sindical e à proteção do direito sindical.
A primeira destas garantias está contida no art. 2º da Convenção, que se passa a transcrever, in verbis:
"Art. 2º. Trabalhadores e empregadores, sem distinção de qualquer espécie, terão o direito de constituir, sem prévia autorização, organizações de sua própria escolha e, sob a única condição de observar seus estatutos, a elas se filiarem".
Refere-se à fundação do sindicato, ao direito de constituí-lo, sem qualquer intervenção do Estado. Conforme esta garantia, seria desnecessária a prévia autorização estatal para a criação de entidades sindicais ou para a filiação de seus associados.
A segunda garantia assegura aos sindicatos a autonomia administrativa, isto é, o direito de exercer suas funções segundo seus objetivos e a vontade de seus membros, sem sofrer qualquer interferência do Estado. Esta garantia está definida no art.3º da Convenção, que dispõe:
"Art. 3º.
1.As organizações de trabalhadores e de empregadores terão o direito de elaborar seus estatutos e regimentos, eleger livremente seus representantes, organizar sua administração e atividades e formular seus programas de ação.
2.As autoridades públicas abster-se-ão de qualquer intervenção que possa limitar esse direito ou cercear seu exercício legal."
Os sindicatos passaram a possuir ainda, de acordo com o art. 4º da referida Convenção, a garantia contra a dissolução ou suspensão administrativa por parte do Estado. Esta terceira garantia "tem, por finalidade, impedir o controle arbitrário da autoridade pública na vida sindical" (NASCIMENTO, 2000, p.97).
Sobre este tema, merece destaque a lição de Sussekind (1998), na qual afirma que:
"O princípio da não-intervenção da autoridade administrativa na vida sindical constitui exigência da liberdade e da autonomia sindical. O sindicato, como as demais pessoas jurídicas, está sujeito ao princípio da legalidade (art. 8); mas só o Poder Judiciário pode penalizar a violação da lei".
O art. 5º da Convenção n. 87 garante aos sindicatos o direito de criação e filiação às federações e confederações, sendo asseguradas a estas entidades, pelo art. 6º, as mesmas garantias dispostas nos artigos 2º, 3º e 4º da citada Convenção.
Todas estas garantias, dentre outras, estão elencadas na Parte I da Convenção, que trata especificamente da Liberdade Sindical. A Parte II trata da Proteção do Direito Sindical, e seu art. 11 "estabelece o compromisso do Estado que ratifica esse tratado multilateral de adotar todas as medidas necessárias e apropriadas ao livre exercício do direito sindical" (SUSSEKIND, 1998, p.57).
A defesa da liberdade sindical, a partir da Convenção n.87, passou a ser uma constante nos instrumentos normativos da OIT. Muitas outras convenções e recomendações acerca da matéria foram constituídas, dentre as quais, destacamos algumas: a Convenção n.135, de 1971, sobre a proteção dos representantes dos trabalhadores nas empresas; a Convenção n.141, de 1975, que trata da sindicalização rural; a Convenção n. 144, de 1976, acerca dos procedimentos de consultas aos sindicatos de maior representatividade; e a Convenção n. 151, de 1981, referente à sindicalização dos trabalhadores do setor público.
No que tange às Recomendações, estas foram as de maior relevância para o fomento da liberdade sindical: Recomendação n. 91, de 1951, que trata da negociação coletiva; Recomendação n.92, ainda de 1951, acerca da conciliação e arbitragem nos conflitos coletivos; Recomendação n. 143, que assegura proteção aos representantes dos trabalhadores nas empresas; e Recomendação n. 149 acerca do sindicalismo rural.
4 – A negociação coletiva e sua influência na liberdade sindical
A negociação coletiva é um dos modos de solução dos conflitos coletivos de trabalho. O conflito coletivo de trabalho é uma disputa destinada a criar, modificar ou extinguir normas e condições de trabalho desejadas para todos ou para parte expressiva dos componentes de um grupo. É, portanto, um processo tendente a realizar acordo ou convenção coletiva de trabalho, como forma de ajuste entre as partes.
Os métodos de solução de conflitos trabalhistas classificam-se em: autotutela, heterocomposição, e autocomposição. A diferenciação essencial entre tais grupos encontra-se nos sujeitos envolvidos e na sistemática operacional do processo de solução de conflito.
Enquanto nas modalidades de autotutela e autocomposição apenas os sujeitos originais em confronto relacionam-se na busca da extinção do conflito, o que dá origem a uma sistemática de análise e solução da controvérsia gerida pelas próprias partes, na heterocomposição verifica-se a intervenção de um agente exterior aos sujeitos originais da dinâmica de solução de conflito, o que acaba por transferir, em maior ou menor grau, para este agente, o direcionamento da solução.
A negociação coletiva enquadra-se no grupo das fórmulas autocompositivas essencialmente democráticas, gerindo interesses profissionais e econômicos de significativa relevância social. Observam-se, nesse parâmetro, a mediação, a greve e a arbitragem, como instrumentos-meios da negociação coletiva trabalhista.
A convenção coletiva de trabalho, resultado da negociação coletiva, segundo o caput do art.611 da CLT, é um "acordo de caráter normativo pelo qual dois ou mais sindicatos representativos de categorias econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho".
Sendo assim a convenção resulta de negociações por entidades sindicais, quer dos empregados, quer dos respectivos empregadores. Envolve, pois, o âmbito da categoria, seja a profissional ou econômica, e assim, manifesta seu caráter coletivo e genérico.
Embora de origem privada, as convenções coletivas, criam regras jurídicas, que correspondem à noção de lei em sentido material. Do ponto de vista formal, porém, despontam as convenções coletivas de trabalho como acordos de vontade entre sujeitos coletivos sindicais. Desse modo, inscreve-se na mesma linha genérica dos negócios jurídicos privados bilaterais ou plurilaterais.
Outro instrumento derivado da negociação coletiva é o acordo coletivo de trabalho, estabelecido no § 1º do seu art. 611A CLT, conforme vejamos:
Art. 611.(...)
§1º. É facultado aos sindicatos representativos de categorias profissionais celebrar acordos coletivos com uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da empresa ou das empresas acordantes ás respectivas relações de trabalho.
O acordo coletivo de trabalho, então, pode ser definido como o pacto de caráter normativo pelo qual um sindicato representativo de certa categoria profissional, e uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica estipula condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas empresas, às relações individuais de trabalho.
As duas figuras jurídicas examinadas distinguem-se em face dos sujeitos pactuantes e do âmbito de abrangência de suas regras jurídicas. Enquanto a convenção coletiva de trabalho tem, em ambos os pólos subjetivos, entidades sindicais, representativas de empregados e empregadores, respectivamente, o acordo coletivo tem, em um de seus pólos, empregadores não necessariamente representados pelo respectivo sindicato, posto que as empresas individualmente ou em grupos podem subscrever, sozinhas, acordos coletivos com o correspondente sindicato representativo de seus empregados.
Ambos os instrumentos coletivos negociais contêm tanto regras jurídicas geradoras de direitos e obrigações, os quais irão se integrar aos contratos individuais de trabalho das respectivas bases representadas, como cláusulas contratuais, que criam direitos e obrigações para as respectivas partes convenentes. Isto é, conteúdos englobam ao mesmo tempo, dispositivos normativos e dispositivos obrigacionais.
A negociação coletiva tem como fundamento a omissão do Estado nas relações de trabalho, levando os sujeitos da relação trabalhista a iniciativas espontâneas para a solução de seus conflitos. Consagra, portanto, as idéia de auto-elaboração do direito coletivo do trabalho, do desatrelamento dos sindicatos do Estado e da valorização da vontade coletiva na elaboração de condições trabalhistas.
Assim, a negociação coletiva é uma das principais formas de expressão da liberdade dos sindicatos, que, livres das interferências do Estado,passam a estruturar um sistema de relações de trabalho resultante tão somente da concepção de seus integrantes, assumindo, portanto, uma relevante responsabilidade na melhoria das condições de trabalho.
5 – A normatização da negociação coletiva pela OIT
Após a Convenção n.87, a Convenção n.98 da OIT é a mais importante para a confirmação da liberdade de associação e da autonomia das organizações sindicais perante o Estado.
A Convenção n. 98, datada de 1949, trata do direito de sindicalização, da proteção do trabalhador contra qualquer ato discriminatório que restrinja a liberdade sindical, e, principalmente, da negociação coletiva.
Segundo Nascimento (2000) "(...) a Organização Internacional do Trabalho incentiva a prática da negociação coletiva considerando-a a melhor forma de composição dos interesses nas relações de trabalho".
O art.1º da Convenção n. 98 estabelece proteção aos trabalhadores contra quaisquer atos atentatórios à liberdade sindical no âmbito das relações de trabalho, ou seja, nenhum trabalhador poderá ser alvo de discriminação em virtude do exercício de sua liberdade de associação, dentro da relação empregatícia.
O empregador não poderá exigir do trabalhador, para a obtenção do emprego, que este não seja filiado a uma organização sindical, tampouco poderá exigir que o mesmo deixe de fazer parte do sindicato.
A filiação do trabalhador a um sindicato ou a sua participação em atividades sindicais fora do horário de trabalho, ou durante o mesmo horário, com o consentimento do empregador, não ensejará a dispensa ou qualquer outro ato que venha a prejudicar o trabalhador.
A Convenção estabelece, ainda, em seu art.2º, que as organizações de trabalhadores e empregadores deverão gozar de proteção contra atos de ingerência ou intervenção, de umas nas outras, em sua criação, funcionamento e formação.
"Consideram-se como atos de ingerência as medidas destinadas a provocar a criação de organizações de trabalhadores dominadas por um empregador ou uma organização de empregadores, ou a manter organizações de trabalhadores por outros meios financeiros, com o fim de haver controle por um empregador ou uma organização de empregadores". (MARTINS, 1999, p.597).
O art. 4º, o mais importante da Convenção n. 98, uma vez que trata da negociação coletiva propriamente dita, estabelece a criação de medidas, de acordo com a legislação de cada país, com a finalidade de fomentar a regulação das relações de trabalho através da negociação coletiva. Vejamos:
"Art. 4º. Medidas apropriadas às condições nacionais serão tomadas, se necessário, para estimular e promover o pleno desenvolvimento e utilização de mecanismos de negociação voluntária entre empregadores ou organizações de empregadores e organizações de trabalhadores, com o objetivo de regular, mediante acordos coletivos, termos e condições de emprego".
A Convenção n.154, de 1981, alterou a anterior, declarando que a prática da negociação coletiva deveria ser incentivada em todas as atividades econômicas, inclusive no setor público, respeitadas as leis de cada país. Além disso, definiu a "negociação coletiva como procedimento destinado à elaboração de contratos coletivos de trabalho, tendo por fim fixar as condições de trabalho e emprego, e regular as relações entre empregadores e trabalhadores ou entre as suas organizações representativas" (NASCIMENTO, 2000, p.99).
Outro instrumento normativo da OIT que trata do incentivo à via negocial é a Recomendação n. 163. Ela estabelece que a negociação deve ser assegurada a todos as organizações, em todos os níveis, da empresa até o âmbito nacional. Declara que troca de informações entre as partes facilita a negociação e sugere que nas convenções coletivas conste a previsão dos mecanismos a serem utilizados pelas partes para resolver as possíveis controvérsias resultantes da negociação.
O Brasil ratificou a Convenção n. 98, que foi aprovada pelo Decreto Legislativo n.º49, de 27 de agosto de 1952, mas a prática da negociação coletiva ainda é muito restrita neste país, pois tutela coletiva dos trabalhadores enseja uma organização sindical forte, com o pleno exercício da liberdade sindical.
A presença de intervenção governamental nos sindicatos ainda é muito forte no Brasil. Embora a Carta de 88 tenha vedado a interferência do Poder Público nos sindicatos ao proclamar a liberdade de associação, a unicidade e a contribuição sindical ainda se mantêm, contrariando a forte tendência mundial de se assegurar a autonomia sindical e a liberdade de associação.
A Convenção n.87 da OIT não foi ratificada pelo Brasil e isso prejudicou a efetiva aplicação do disposto na Convenção n.98. Os dispositivos da Convenção n. 87 asseguram a ampla liberdade de associação, ao passo que, tanto a Constituição Federal vigente, quanto a atual legislação trabalhista, impõem um modelo sindical obrigatório, o da unicidade sindical, que proíbe a constituição de mais de um sindicato da mesma categoria na mesma base territorial. Além disso, a Carta Magna brasileira autoriza a cobrança da contribuição sindical, pelos sindicatos, de todos os trabalhadores, sejam eles filiados ou não ao sindicato, o que é incompatível com a liberdade apregoada pela Convenção n.87.
6 - Referências
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 1999.
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Compêndio de Direito Sindical. 2º ed. São Paulo: LTr, 2000.
SÜSSEKIND, A. A OIT e o Princípio da Liberdade Sindical. In: FRANCO FILHO, Georgenor de Sousa.Curso de Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo: LTr, 1998.
__________. Convenções da OIT. 2. ed. ampl. e atual. São Paulo: LTR, 1998.