Introdução
Trata-se de tema recorrente sobre a teoria democrática a distinção entre a democracia prescritiva e a democracia descritiva [01] Para enfatizar estas duas abordagens, Robert Dahl adotou a seguinte distinção terminológica: denominou de democraciao modelo de democracia prescritiva e de poliarquiaos modelos do "mundo real" [02]. Giovanni Sartori e Norberto Bobbio, em sentido oposto, defendem um conceito de democracia fruto da contínua e permanente interferência mútua entre o ideal democrático e a realidade democrática (para Bobbio, acrescente-se ainda a história democrática). Neste contexto, pretende-se averiguar: se o ideal democrático é realizável? ou melhor, sendo mais objetivo: se a democracia desejável é possível? [03]
A democracia desejável (o ideal de Rousseau)
Sem relegar a experiência ateniense, talvez a síntese do ideal democrático esteja na teoria de Jean-Jacques Rousseau [04]. Embora Rousseau buscasse resgatar o espírito do pensamento antigo, o filósofo genebrino deve ser considerado exclusivamente como um autor moderno; como moderno, escreveu para a nova sociedade e não apenas o registro da história do pensamento clássico. De certa maneira, acompanhando a análise de Schumpeter sobre a obra de Rousseau, pode-se identificar como características da democracia rousseauniana (ou da democracia clássica como prefere o economista austríaco): (a) que há identidade entre governantes e governados, (b) que o povo constitui um organismo próprio, distinto dos seus integrantes (daí a idéia de vontade geral de Rousseau e as idéias de interesse geral ou de interesse nacional defendidas por outros); c) que o princípio da maioria é o meio adequado para decidir segundo a vontade geral e (d) que o povo decide diretamente e nunca através dos seus representantes. A partir dos dois primeiros postulados, Rousseau pretendeu demonstrar que somente por meio da democracia pode ser realizado o valor da liberdade (referindo-se a liberdade positiva); assim, para o filósofo genebrino, a participação democrática, [05] entendida como a participação direta na tomada das decisões políticas, é essencial para a efetivação da liberdade, ao contrário da concepção liberal em que a liberdade é uma conseqüência da menor interferência do poder social sobre o indivíduo. No entanto, o próprio Rousseau condenou seu ideal de democracia para os grandes Estados; [06] apesar disto, a reabilitação da democracia não pôde se afastar muito dos ideais rousseaunianos; ainda que diante dos problemas identificados pelo próprio filósofo genebrino, os novos teóricos da democracia ajustaram-na à nova sociedade.
Bobbio alertava, no entanto, que "não basta que a democracia seja desejável; deve ser, também, possível". [07] Cabe, portanto, investigar sobre a viabilidade do ideal democrático.
Os problemas da democracia
Destacamos três tipos de problemas da democracia, causados pelo contraste entre democracia desejável e a democracia possível. [08] São eles: a) os mitos, b) os paradoxos e c) os obstáculos.
O conceito de democracia como autogoverno, ou como identidade entre governantes e governados, teve sua maior expressão na obra de Rousseau. [09] No núcleo deste conceito de democracia está a idéia de liberdade (no sentido positivo): livre é aquele que age segundo sua vontade e na vida em sociedade (regulada por normas sociais que delimitam a liberdade em sentido negativo), só é livre aquele que é ao mesmo tempo o destinatário da norma e também seu emissor; desta maneira, a democracia é a única forma de governo em que todos são livres porque todos são ao mesmo tempo governantes e governados.
Kelsen foi mais realista que Rousseau: democracia é um tipo ideal, portanto, não pode existir uma identidade na realidade entre governantes e governados; as democracias, assim, são apenas os modelos que mais se aproximam do modelo ideal. No entanto, Kelsen é cauteloso com suas ressalvas, lembra que, geralmente, crianças e loucos são excluídos da cidadania, ou seja, são governados sem que sejam governantes, mas não enfatiza que ainda que todos pudessem participar, só a unanimidade produziria tal identidade; a tese da identidade entre governantes e governados não se reduz à mera participação no processo decisório, mas consiste em uma verdadeira coincidência de vontades (ou de querer) entre a do emissor da norma e a do seu destinatário, assim, em uma decisão tomada pela maioria, a maioria é governante (é livre), enquanto a minoria é obrigada a produzir determinada conduta sem o próprio querer. [10]
Neste ponto, cabe retornar a Rousseau, que pretende transformar a deliberação da maioria em vontade geral. Fica mais fácil entender o raciocínio de Rousseau se fosse considerado dois sentidos para povo: o povo enquanto entidade abstrata, una, indivisível e acima da pluralidade de indivíduos que o integram (portanto, com vida própria) e o povo enquanto pluralidade de cidadãos; a partir desta distinção, o povo orgânico é o governante, enquanto o povo atomizado é o governado, o princípio da maioria torna-se apenas uma técnica para determinar a vontade do povo orgânico, que deve ser uma só, pois se trata da vontade de um único ente. Este é o marco da crise de identidade do povo, que na verdade são dois sujeitos; [11] a identidade entre governantes e governados, portanto, não existe, pois o povo governante é diferente do povo governado. [12] Com base nesta distinção entre os dois sentidos de povo é que ficou fácil para as teorias da democracia representativa manter o mito da identidade entre governantes e governados; assim, quando os representantes decidem, decidem pela vontade geral, pela nação ou pelo povo orgânico, que como tem vida própria, pouco importa(m) a(s) vontade(s) do povo enquanto pluralidade de cidadãos.
Surge de maneira relevante os conceitos de interesse nacional, interesse popular e de vontade geral. Curiosamentente, foram a teoria elitista, a teoria concorrencial da democracia (o elitismo democrático de Schumpeter) e a teoria econômica da democracia que desferiram a mais severa crítica ao ideal do interesse geral (mito cuja hegemonia remonta às concepções gregas sobre a polis); concluem que não há interesse geral e que, ainda que houvesse, não seria possível conhecê-lo sem reservas; não há interesse geral porque não mais é válido esta união coletiva distinta e acima de seus integrantes. Em sentido contrário, John Rawls e Jürgen Habermas tentam demonstrar esta unidade coletiva. No entanto, em uma sociedade pluralista e complexa como a sociedade moderna, no máximo será possível resumir o interesse geral a um procedimento decisório comum, nunca a decisões de fundo comuns, principalmente se ressaltarmos o aspecto do conflito na sociedade contemporânea. O mito da identidade entre governantes e governados na democracia representativa é ainda mais evidente, já denunciado por Rousseau no Contrato Social.
Negar a premissa de que a democracia não é autogoverno do cidadão, não nega necessariamente a possibilidade da democracia direta; a democracia direta prescreve que o cidadão participa diretamente da decisão coletiva (da decisão política), [13] mas não se conclui que a decisão seja por unanimidade (condição necessária para o autogoverno); no entanto, embora o senso comum rejeite qualquer possibilidade de implementação da democracia direta como forma dominante de decisão, também é comum considerar a democracia direta como a modalidade mais participativa de democracia. A partir desta premissa, cabe fazer alguns reparos. A democracia direta pode não ser tão participativa quanto aparenta; não resta dúvida que na democracia direta o cidadão age sem intermediários, participa diretamente da decisão, [14] mas esta redução não protege, por exemplo, os direitos (ou mesmo a vontade) da minoria contra a vontade da maioria, nem garante o debate público, ou mesmo, não garante que esta decisão seja fruto do diálogo racional e não do impulso e da emoção; a história revela, ainda, vários exemplos da aplicação de instrumentos da democracia direta, sem que se pudesse afirmar com garantia que o cidadão efetivamente participou da decisão, muitas vezes o exercício de técnicas da democracia direta serviu mais como uma estratégia de legitimação da decisão. [15] Em sentido inverso, a democracia participativa não se efetiva apenas na democracia direta, os teóricos do consenso, por exemplo, ao enfatizar o aspecto do debate público na esfera pública, relegam a segundo plano as técnicas de decisão coletiva e realçam que é a esfera da discussão (deliberação) que precisa ser participativa e não a da decisão propriamente (que, segundo eles, é inevitavelmente decorrência da esfera pública). Permite assim uma democracia participativa na democracia representativa.
Curiosamente, a busca por mais democracia, especificamente a ampliação da participação, produz efeitos (pelo menos aparentemente) paradoxais, [16] como a diminuição da democracia: [17] a) quanto maior o número de cidadãos, menor a qualidade da cidadania, ou seja, ao mesmo tempo que se busca ampliar a quantidade dos incluídos, ocorre a tendência de diminuir a efetiva participação de cada um (isto é, ao ampliar o número dos que gozam do direito de participar, inevitavelmente a qualidade da participação - dos que participam - diminui); [18] b) quanto maior a participação, maiores as chances para o dissenso e, portanto, maiores as chances da ingovernabilidade; [19] c) quanto maior a participação, maior burocracia se faz necessário para viabilizar a participação em grande escala e para executar as deliberações, mas em sentido inverso, quanto maior a burocracia, menor a democracia (e ainda, ao lado do crescimento burocrático em função do crescimento da participação, a complexidade dos problemas contemporâneos exige cada vez mais um conhecimento especializados, assim um progressivo aumento da esfera de competência da burocracia além da mera execução das deliberações participativas); [20] d) a democracia exige ampliação da participação e a participação democrática precisa ser consciente, mas a sociedade de massa não forma o homem consciente e sim o homem-massa. [21]
Todos estes paradoxos constituem também obstáculos à participação (à ampla participação); todos eles, de alguma forma, restringem a inclusão de mais cidadãos (critério quantitativo) e em alguns casos restringem a inclusão de determinados indivíduos ou grupos (critério qualitativo). É mais comum, no entanto, ao lado da ampla participação, restringir o acesso aos graus mais intensos de participação. Dahl destaca três graus diferentes de participação política, que poderiam ser desdobrados em outros mais: [22] a) os apolíticos, que são indiferentes à atividade política, são aqueles que não votam quando o voto é facultativo ou que apenas votam quando o voto é obrigatório; b) os políticos são os que se interessam pela política, mas estes podem ser separados em dois grupos: b1) os que buscam alcançar o poder e b2) os que estão no poder; poderíamos relacionar ainda um grupo intermediário, c) os que se interessam pela política mas que não almejam a conquista do poder. Pode-se afirmar que é impossível uma democracia em que todos os participantes se interessem pela atividade política; dados demonstram que em Atenas, estimados trinta mil cidadãos, no Pnys havia apenas dezoito mil assentos e que para algumas decisões o quorum mínimo de instalação era de apenas seis mil cidadãos. "Parece óbvio que um percentual importante do demos normalmente não assistia às sessões da assembléia". [23]
Ainda que seja impossível uma democracia plenamente participativa para um grande número de participantes, há um problema prévio que é o desinteresse pela participação política pela maioria daqueles que formalmente dispõe do direito de participar da atividade política: [24] a) o indivíduo se inclina menos a participar na vida política quando atribui um valor reduzido aos prêmios que pode esperar dessa participação, comparativamente aos que resultam de outros tipos de atividade; b) se pensam que não há diferenças significativas nas alternativas que se apresentam diante delas; c) se acredita num resultado relativamente satisfatório sem seu envolvimento; d) se achar que seu conhecimento é muito limitado, o que limita a eficácia da sua ação; e) quanto maiores os obstáculos que se colocam diante do indivíduo, menor sua inclinação a participar da vida política. [25] Para a atividade política (assim como para qualquer outra atividade) é necessário portanto: a) preparo (ter conhecimento, cultura, etc), b) interesse (que a atividade represente interesse para o agente), c) tempo (é preciso dispor de tempo livre para se ocupar dos debates e das deliberações), d) esforço (satisfeitas todas as condições, é importante que o participante esteja disposto a se esforçar), e) organização (que seja um ato planejado, racional, pensado). As condições do participante (ou antes, as dificuldades de satisfazê-las) tornam-se, na nossa sociedade, o seu obstáculo, especialmente na sociedade capitalista, ou em qualquer outro sistema que privilegie a esfera privada e principalmente o ganho e a compensação individual.
Será possível a democracia desejável? Será desejável a democracia possível?
Se fosse possível reduzir todos os problemas da democracia a um apenas, com certeza seria a dificuldade de uma democracia direta em grandes Estados (como o Brasil, por exemplo), seria impossível esperar um debate público nacional que tenha a efetiva participação de mais de cem milhões de pessoas; ainda que fosse dispensado o debate público participativo, seria inviável fazer um plebiscito ou mesmo um referendo sobre todos os assuntos apreciados pelo Congresso Nacional; ainda que se exigisse um referendo apenas para as questões mais importantes, seria inviável exigir uma efetiva participação, um voto consciente ou mesmo exigir que todos disponham do tempo necessário para participar. Não mencionando o custo de um referendo, a quantidade de pessoas envolvidas, os recursos gastos, o tempo utilizado, em suma, o direcionamento de amplos setores da máquina estatal e da sociedade civil.
As novas tecnologias, no entanto, gradativamente vêm permitindo superar os problemas da participação democrática (pelo menos da democracia direta); a Internet permite um debate público amplo e isonômico a baixo custo (o gradativo barateamento do custo dos computadores e, portanto, o crescente acesso à Internet permite cada vez mais que todos tenham acesso quase que gratuitamente a páginas de discussão, podendo ser espectador e participante dos debates); o telefone, o rádio e a TV não só podem ser estendidas cada vez mais a um número cada vez maior de espectadores como também propicia uma crescente abertura de alternativas, diversificando as opiniões e diminuindo o monopólio da informação. [26] As novas tecnologias também permitem procedimentos de votação rápidos, fáceis e seguros, como a votação pelo telefone e pela Internet ou a já implementada votação em urnas eletrônicas (que permitem a manifestação da decisão com menor esforço e menor custo). As novas tecnologias abrem assim novos caminhos, superando muitos dos obstáculos operacionais para a democracia direta.
Macpherson, no entanto, alerta das dificuldades que ainda persistem na democracia direta em grandes grupos (e que não existiriam em grupos muitíssimos pequenos), como por exemplo a formulação da agenda política, [27] ou seja, decidir sobre o que se vai decidir. A crítica do cientista político norte-americano, no entanto, caso aceita, exigiria a reavaliação até mesmo da democracia ateniense, pois que a própria Assembléia ateniense não gozava da prerrogativa de determinar sua pauta de deliberações, que ficava a cargo do Conselho dos Quinhentos; talvez fosse mais adequado, assim como fizeram os atenienses, "democratizar" o órgão que determina a agenda política, inclusive com a adoção do sorteio como era da preferência antiga. Independentemente desta ressalva, a conclusão de Macpherson não é animadora, pois para o cientista político norte-americano, mesmo com as novas tecnologias, é impossível a democracia direta. [28] Ainda que a tecnologia eletrônica não consiga superar todos os obstáculos da participação política, é certo que nem mesmo a democracia representativa consegue superá-los, especialmente evitar o perigo do excesso do poder burocrático.
A indagação principal, embora Macpherson não reconheça, é outra: objetivamente a democracia direta é tão possível (ou tão viável) quanto a democracia representativa, resta saber se a democracia direta, uma vez possível, ainda é desejável.
Optar, hoje, pela democracia direta resulta em abandonar alguns postulados liberais e elitistas arraigados no senso comum como (a) o processo de seleção de lideranças que a democracia indireta satisfaz no momento de eleger os representantes, (b) embora a democracia direta amplie os votantes, reduz a possibilidade de debate aprofundado, a democracia representativa, por sua vez, pode direcionar o debate para os poucos efetivos participantes, assim, ainda que poucos sejam os participantes, maiores sãos os recursos de que dispõem para decidir conscientemente (porque podem dominar o conhecimento sobre a matéria objeto da deliberação), (c) a democracia direta não elimina os problemas dos direitos do cidadão e dos direitos da minoria, pelo contrário, talvez os agrave, uma vez que na democracia representativa, quando a maioria é dos governantes, sempre fica a idéia de que o representante usurpou o poder popular, já quando é o próprio poder popular que exerce suas faculdades diretamente é difícil a interferência de outro órgão como os juízes ou de um tribunal constitucional, e ainda (d) a democracia direta abandona as pretensões de uma separação dos poderes e mesmo de limitação do poder, fazendo renascer o perigo da tirania da maioria.
Enfim, a democracia direta não oferece melhores garantias do que a democracia representativa, talvez ofereça menos garantias. Poder-se-ia dizer que a democracia direta pode ser menos participativa que a democracia representativa, já que embora a democracia direta permita maior participação na deliberação, há também uma redução qualitativa da participação. Held, ainda, acrescenta:
Além disso, a democracia direta tinha outras características notáveis que a tornavam singularmente inadequada à política moderna: seu modo de representação política prejudica a possibilidade de negociação e compromisso políticos. (...) A democracia direta não tem qualquer mecanismo adequado para mediar lutas e facções. [29]
John Stuart Mill e a inversão dos problemas
Talvez não tenha mais razão discutir se a democracia direta é possível, uma vez que na sociedade moderna a democracia direta é, em grande medida, indesejável. A indagação que deve persistir é se a democracia participativa é possível e desejável.
Antes, cabe fazer uma consideração que inverte toda a problemática discutida até o momento: não é possível afirmar que a democracia necessariamente proteja a liberdade dos cidadãos, ou que promova um governo eficiente, ou ainda, que evite a ingovernabilidade, que evite o governo da burocracia, ou qualquer outra promessa, tão comum nas teorias prescritivas da democracia; [30] assim, a importância da democracia não é que ela seja a melhor forma ou a forma mais eficaz para produzir justiça, paz e prosperidade (outras formas de governo talvez tenham as mesmas chances para atingir estes objetivos). O mérito da democracia está no próprio exercício da atividade política. A partir da leitura de John Stuart Mill pode-se inverter o problema do governo democrático e encontrar o seu benefício não no resultado, mas na atividade em si mesma; ou seja, diante da imprevisibilidade dos resultados da democracia, [31] o mérito da democracia está em ser um modelo político que proporciona o desenvolvimento cívico dos participantes, passando a entender a democracia como a forma de governo que permite a ampla participação.
Paterman argumentou, baseando-se em noções centrais à Rousseau e a J. S. Mill, entre outros, que a democracia participativa engendra o desenvolvimento humano, aumenta o senso de eficácia política, reduz o senso de distanciamento dos centros de poder, nutre uma preocupação com problemas coletivos e contribui para formação de um corpo de cidadãos ativos e conhecedores, capazes de ter um interesse mais agudo nos assuntos governamentais. [32]
Aristóteles, em Ética a Nicômacos, lembra que a virtude é um conhecimento prático e que não se pode ensinar virtude; no máximo, a conduta virtuosa servirá de exemplo, mas como o indivíduo virtuoso só é virtuoso quando pratica virtude e não quando promete virtude, o cidadão também só será cidadão quando aprender a portar-se como tal e só atingirá este objetivo fazendo política, agindo como cidadão, discutindo, argumentando, votando, errando muitas vezes, ou melhor, errando necessariamente, pois é assim que será possível alcançar o meio termo da virtude moldada para cada um. [33] Neste sentido retoma-se o pensamento grego sob o olhar de Hannah Arendt; a filósofa alemã distingue três atividades fundamentais da vida ativa: a) a ação, [34] b) o trabalho [35] e c) o labor, [36] além do ato contemplativo. Embora o labor e o trabalho sejam atividades humanas, somente a ação é uma atividade exclusivamente humana; a ação é, ainda, uma atividade exercida necessariamente com outros, ou seja, em sociedade; portanto é a participação entre iguais (e como igual) que realiza a própria humanidade do participante. [37] Neste sentido, para John Stuart Mill, a democracia promovia o próprio desenvolvimento humano, a partir da participação política.
Pode-se, então, voltar a indagação do início do artigo, será a democracia direta desejável? Mais uma vez é bem provável que a resposta seja não (embora não necessariamente), mas a democracia participativa sim é desejável. Neste sentido, não é necessária a direta participação dos cidadãos em todos os problemas, mas se exige a direta participação em muitos deles, também a democracia participativa não é incompatível com a democracia representativa, a distinção é que se reconheçam outras esferas de participação política além do Congresso Nacional, de modo que a participação política local ou setorial forme a cidadania e mantenha o ânimo do indivíduo de entender sobre política e querer participar, quando necessário, da política, até mesmo da política nacional. "Assim, quanto mais pessoas estiverem envolvidas no poder decisório, haverá maiores informações e maior troca de idéias, o que é bom". [38] Continua John Randolph Lucas (que embora não seja um participacionista, reconhece os benefícios da participação política):
A participação não só ajuda as pessoas a interpretarem o fenômeno do governo como uma forma de ação, e não um mero tipo de acontecimento, mas leva-as a criticar a partir do ponto de vista de agentes, e não de espectadores. É fácil criticar. É fácil descobrir erros nas ações governamentais. O mais difícil é sugerir alternativas praticáveis. Aqueles que já participaram do poder decisório, e julgarão o desempenho dos atuais responsáveis, se não com indulgência, ao menos com um toque de realismo. [39]
Cabe fazer uma ressalva; é muito comum, principalmente entre os elitistas e entre os liberais, valorizar a participação na esfera da sociedade civil e restringir a participação na esfera estatal; não resta dúvida que isto também pode promover a cidadania; como alerta Bobbio, a cidadania ficará incompleta se não for estendida a outras esferas da vida social além da esfera estatal; [40] mas Chomsky vem lembrar que a participação em outras esferas não exclui a participação na esfera estatal, assim, ainda que a esfera estatal não possa ser plenamente participativa, ela não pode ser negligenciada.Embora Bobbio ressalte a importância da indagação sobre onde se decide? [41] e não apenas sobre quantos decidem? não se pode confundir a ressalva do jurista italiano com o abandono da participação política estatal para a dedicação em outras esferas de atividade política. [42] Chomsky faz o alerta que esclarece a opinião de Bobbio: não há nada de errado em participar das entidades da sociedade civil, "mas (...) o que acontece com a arena política? (...) se abandonarmos a arena política, alguém ocupará o nosso lugar. As empresas não voltarão para casa, nem se inscreverão nas associações de pais de alunos: elas vão decidir as coisas. Mas sobre isso impera o silêncio". [43] Chomsky vai além de retificar a tese de Bobbio de ampliação da democracia política a outras esferas da vida social. O lingüista norte-americano revela que estas outras esferas da sociedade muitas vezes têm direta interferência no Estado e outras vezes produzem conseqüências mais marcantes na vida social que a atividade estatal:
Muito do que é feito pelas grandes empresas terá, acidentalmente, conseqüências benéficas para a população. O mesmo, aliás, acontece com o governo ou qualquer outra entidade. No entanto, o que elas pretendem? Não é melhorar a vida dos trabalhadores (...) e sim obter lucros e uma fatia do mercado. [44]
O presente artigo se deteve na análise política dentro do Estado e da relação entre os governantes em um Estado e seus respectivos governados; no entanto, cabe pelo menos alertar que cada vez mais a política extrapola os limites territoriais do Estado (Estado-nação) para receber influências de outros Estado, de organismos supra-nacionais e mesmo de organismos internacionais; cada vez mais a interferência em fixar as políticas internas deixa de ser apenas econômica para ser também social e principalmente jurídica; [45] e ainda a vislumbrar cada vez mais a criação de organismos políticos de natureza regional e mesmo universal. Held e Boaventura já demonstraram intenso interesse nas relações entre democracia e a crise do conceito tradicional de soberania.
As outras esferas de democracia - seja local, seja setorial - servem ainda como exercício de preparação para a democracia nacional e para a democracia total, e até mesmo para seleção de lideranças. Nisto, retoma-se a idéia de Stuart Mill. O filósofo britânico destaca a função educativa da participação política, [46] bem como destaca a esfera local como o lugar adequado para esta aprendizagem; [47] é na esfera local que o cidadão sente que sua participação é relevante, ao mesmo tempo em que os assuntos dos quais participa são mais próximos do seu conhecimento e do seu interesse. [48]