Resumo: Os tributos sempre foram motivo para a insatisfação social, pois muitas vezes os governantes deles se utilizaram como forma de imposição de suas tiranias, originando, consequentemente, insurgências por parte dos contribuintes. O presente trabalho analisou a única das competências tributárias atribuída à União que até o momento ainda não foi exercida, alusiva ao Imposto que incide sobre as grandes fortunas (IGF). Através de um estudo doutrinário realizou-se uma abordagem teórica do IGF, buscando traçar uma análise normativa e principiológica constitucional desse, seguida da apresentação de um estudo comparado, tentando demonstrar, por meio de críticas favoráveis e contrárias produzidas por doutrinadores brasileiros, a viabilidade da implementação dessa espécie tributária. A pesquisa permitiu inferir que não parece conveniente a instituição do IGF no Brasil, pois se constatou através das experiências internacionais e de todas as críticas atribuídas ao imposto que essa espécie tributária trará mais prejuízos que benefícios ao sistema tributário nacional.
Palavras-chave: tributos – impostos – grandes fortunas – princípios - competência.
1. INTRODUÇÃO
A partir do momento em que o homem passou a viver em comunidade surgiu a necessidade de que esse trabalhasse, tanto para o bem de sua família como o de toda a coletividade. O produto do trabalho humano (caça, pesca, dentre outros) que era oferecido pelo bem de todos deu origem, mesmo que de forma primitiva, ao tributo.
Com a organização do Estado e o surgimento das formas de governo, passa-se às mãos dos governantes a obrigação de manter a coletividade organizada e suprida de recursos necessários para uma boa convivência. A partir desse momento, a humanidade passou a conhecer os tributos como um mecanismo de que os Estados dispõem para angariar recursos, que serão utilizados para manter a estrutura estatal e para a prestação de serviços básicos a todos, como educação, saúde, moradia e saneamento básico, só para citar alguns.
O tributo sempre foi motivo para a insatisfação social, pois muitas vezes os governantes utilizaram-se desse mecanismo, que a princípio serviria para suprir as necessidades mais básicas da população, como forma de imposição de suas tiranias, bem como um meio de realização de seus desejos pessoais, que de nenhuma forma envolviam os reais detentores, por direito, dos recursos tributários.
Com essas práticas surgiram insurgências por parte dos contribuintes como forma de tentar barrar as práticas arbitrárias dos governantes.
O presente trabalho analisa a única das competências tributárias atribuída à União que até a presente data ainda não foi exercida, concernente ao imposto incidente sobre as grandes fortunas (IGF), prevista no art. 153, inciso VII, da Constituição Federal de 1988.
Por intermédio da realização de um estudo doutrinário, faz-se uma abordagem teórica do IGF, buscando traçar uma análise normativa e principiológica constitucional desse imposto, observando a coerência dos projetos de lei com a ordem normativa nacional.
Na sequência, apresenta-se um estudo comparado, elaborado a partir da análise do imposto instituído em outros países, de sua viabilidade e dos entraves que surgiram pelo mundo quando da instituição dessa espécie tributária.
Por fim, analisa-se, com base nos estudos teóricos e em teses de autores, a viabilidade da instituição do IGF no Brasil, bem como os pontos positivos e negativos do imposto.
Vale lembrar que este trabalho é baseado em teses e na observância aos projetos de leis que ainda não foram votados, sequer saindo do papel, seja por descaso dos políticos, seja pela real inviabilidade de sua instituição.
Os resultados obtidos com a realização da pesquisa distribuem-se, ao longo do texto, numa estrutura capitular, aberta com esta introdução, por intermédio da qual o leitor é informado acerca do trajeto percorrido pelo pesquisador na concepção deste estudo, envolvendo desde a delimitação do problema de pesquisa, com a consequente apresentação dos objetivos e metodologia, até a descrição dos capítulos que ora se inicia.
No segundo capítulo, apresenta-se o panorama histórico e evolutivo da tributação em âmbito nacional e internacional, contemplando a origem do tributo e a sua evolução até se transformar em um instituto promotor de insatisfação social, bem como o seu histórico nacional, culminando na contextualização da tributação no estado contemporâneo.
O terceiro capítulo aborda a questão da normativização do IGF, notadamente no que concerne ao conflito estabelecido em relação aos princípios constitucionais a ele pertinentes (legalidade tributária, igualdade, isonomia tributária, capacidade contributiva e não-confisco), e a sua classificação.
O quarto e último capítulo lança um olhar mais aprofundado sobre o IGF no Direito Comparado, buscando entender que influências sofreu o Constituinte de 1988 em relação a sua inserção no Diploma Maior brasileiro, apresentar algumas experiências internacionais vivenciadas sobre a temática, descrevendo, no caso nacional, os aspectos positivos e negativos relacionados a sua normativização, concluindo-se o estudo com a síntese dos principais resultados obtidos com a realização da pesquisa.
O dinheiro não é tudo. Não se esqueça também do ouro, os diamantes, da platina e das propriedades. Tom Jobim.
2. PANORAMA HISTÓRICO-EVOLUTIVO DOS TRIBUTOS NO BRASIL E NO MUNDO
Neste segundo capítulo, apresenta-se o panorama histórico e evolutivo da tributação em âmbito nacional e internacional, contemplando a origem do tributo e a sua evolução até se transformar em um instituto promotor de insatisfação social, bem como o seu histórico nacional, culminando na contextualização da tributação no estado contemporâneo.
2.1. ORIGEM DOS TRIBUTOS
Difícil limitar de forma temporal e geográfica quando e onde surgiram os tributos. Desde o momento em que o homem passa a viver em coletividade, pode-se determinar a colaboração de todos para uma eficaz e harmoniosa convivência em grupo.
Nas palavras de Nilo Odália:
[...] Os homens se agrupam e se organizam em sociedade visando garantir a sobrevivência, mas esse ajuntamento exige que a integração de cada um na totalidade dos esforços da sociedade seja uma condição de sua existência.1
Como bem expressa o autor, existe a necessidade do homem de organizar-se em sociedade com o fim de garantir sua existência como espécie, que se firma através da contribuição de cada indivíduo ao bem-estar da coletividade.
Em decorrência do crescimento da população e da necessidade de sua organização em sociedade surgiu, atrelado a esses fatores, o Estado, uma estrutura legal detentora de caráter administrativo.
Como salienta Hugo de Brito Machado:
Para viver em sociedade, necessitou o homem de uma entidade com força superior, bastante para fazer as regras de conduta, para construir o direito positivo. Dessa necessidade surgiu o Estado, cuja noção se pressupõe conhecida de quantos iniciam o estudo do Direito Tributário.2
Inevitavelmente, com o surgimento da instituição estatal exigiu-se, para administrar e distribuir justiça social, uma estrutura demasiadamente cara, já que a prestação de serviços estatais requer a disponibilização de instalações e funcionários, o que tornava demasiadamente onerosa a atividade estatal. Daí a necessidade de recursos, que se cobrava da população através dos tributos.
O tributo, como referido, nasceu com a finalidade de custear as atividades estatais, desenvolvidas para o bem-estar do povo, pelo menos em regra. Todos deviam pagar impostos ao governo, ou seja, ninguém, em princípio, estava isento de pagar tributos ao Estado.
Na realidade, nem todos pagavam. Em muitas sociedades antigas, como na Grécia e na Roma antigas, os poderosos, os indivíduos que possuíam algum privilégio perante o Estado ou os que eram detentores de grandes riquezas não estavam obrigados a pagar tributos; consequentemente, o ônus da atividade estatal recaía sobre o povo, a parcela da sociedade mais necessitada.
Em Roma, pela primeira vez, foi proferida, com conotação tributária, a expressão " non olet "3 (não tem cheiro), relacionada, no direito moderno, ao Princípio da interpretação objetiva do fato gerador do tributo. Esse "princípio" consiste em que para a cobrança do tributo não importa a origem do fato gerador, muito menos alguns aspectos pessoais do sujeito passivo da relação tributária.
Partindo da lógica de que o Estado possui o poder de cobrar da população os recursos necessários para suportar o desempenho de suas funções, e aqui ainda se fala em relação de poder e não jurídica, os abusos praticados pelos entes estatais na criação e majoração de tributos tornam-se causa de grandes conflitos e revoluções que transformaram a história das sociedades até os dias de hoje.
Fortalece tal afirmativa, Ives Gandra da Silva Martins4 quando afirma que o tributo é um dos principais elementos geradores da insatisfação social.
Após essas linhas introdutórias, demonstrando a veracidade desse último parágrafo, observam-se alguns fatos históricos marcados pela revolta social ante a insatisfação pela instituição e cobrança abusiva de tributos.
2.2. TRIBUTOS COMO ELEMENTOS FORMADORES DE INSATISFAÇÃO SOCIAL
No ano de 1215, com a promulgação da Constituição inglesa, ficou estabelecido através de acordo firmado entre o Conselho dos Nobres (representantes do clero, da nobreza e burguesia que posteriormente seria o Parlamento Britânico) e João Sem-Terra (o rei da Inglaterra na época), que daquele momento em diante não poderia ser instituído pela Coroa nenhum tributo sem que antes houvesse uma consulta ao Conselho, como forma de controle ao poder de tributar real. Mas havia exceções individuais, como na realização do casamento de sua filha mais velha ou quando seu filho primogênito se tornasse cavaleiro.
Leandro Paulsen menciona esse fato ao analisar os estudos de Uckmar quando fala sobre o direito à liberdade e à propriedade dizendo:
[...] os barões e os religiosos impuseram a Magna Carta ao rei John, procurando conter o seu arbítrio mediante a separação de poderes, sendo que, quanto à imposição de tributos, fizeram estampar o consentimento quanto a três tributos tradicionalmente admitidos (visando ao resgate do Rei e por força da investidura do primeiro filho como cavaleiro e do matrimônio da primeira filha) e a necessidade de um concílio para autorizar a cobrança de outros tributos pelo Rei, incluindo o scutage, montante cobrado pela não prestação do serviço militar.5
A isenção de consulta ao concílio no que diz respeito a esses tributos pontuais provocava revoltas populares, o que não poderia ser de outra forma.
No século XVI, também na Inglaterra, surgiu uma revolta burguesa proveniente da cobrança de tributos, contra a reativação de um imposto então em desuso, o Ship Money, pelo rei Carlos I, cobrado para se exercer a atividade de defesa das cidades portuárias contra os ataques de piratas e estendido, de forma abusiva, às cidades que não faziam parte das regiões portuárias, localizando-se no interior do país, onde dificilmente viriam a consistir alvo de tais ataques. Com essas práticas abusivas e a revolta popular burguesa o rei teve um fim trágico que foi a decapitação.
Em 1764, nos Estados Unidos, se deu o início da guerra da libertação, deflagrada por força da instituição do Sugar Act,imposto que incidia sobre produtos que não procediam das Antilhas Britânicas. No ano seguinte, foi instituído o Stamp Act, que exigia a selagem, ou seja, a sua incidência sobre muitos produtos, incluindo baralhos e dados de jogos. Já no ano de 1773 foi estabelecido o Tea Act, ato que concedia à Companhia das Índias Orientais o monopólio do chá, causando uma grande revolta dos colonos americanos, que se vestiram de índios e jogaram ao mar todo o chá que estava nos navios da Companhia das índias Orientais ancorados no porto de Boston.
O aumento de impostos decretados pelo monarca francês Luis XVI foi um dos elementos deflagradores da Revolução Francesa (1789 a 1799), elevação que teve como motivo enfrentar a crise econômica e social pela qual a França passava, depois de sua derrota para a Inglaterra na guerra dos Sete Anos.
2.3. HISTÓRIA DO TRIBUTO NO BRASIL
Essas revoluções aconteceram em todo o mundo, e não foi diferente no Brasil, como se pretende demonstrar a partir da realização de uma breve análise da história do tributo no Brasil e de suas implicações na sociedade brasileira da época.
Em 22 de abril de 1500, Pedro Álvares Cabral descobriu uma porção de terra que pensava serem as Índias. De início, a colonização das terras brasileiras visava somente o lucro para a coroa portuguesa através da exploração do pau-brasil, utilizado na Europa antiga como matéria-prima para tinturas.
Devido à grande proporção das terras e a falta de recursos para explorá-las, o rei português D. João III estabeleceu as sesmarias. Martin Afonso de Souza, em 1531, ficou incumbido de explorar as terras através desse sistema.
Os sesmeiros, beneficiários das sesmarias, possuíam apenas o domínio útil e, consequentemente, a esse título vinham atreladas algumas obrigações do tipo colonizar a terra assumida, demarcar seus limites, ter nela sua moradia e pagar os tributos que eram exigidos na época.
Na Carta Real que concedia as Capitanias Hereditárias, já se estabeleciam os tributos a serem pagos pela colônia, em um sistema tripartido, em que os tributos eram pagos ao rei, aos donatários e à igreja.
No período da mineração de ouro e pedras preciosas, ocorrido na região das Minas Gerais, cobravam-se muitos tributos provenientes da exploração mineira, principalmente.
O quinto era pago ao rei de acordo com a quantidade de ouro que se garimpava, consistindo, como o próprio nome já anuncia, na destinação da quinta parte de tudo que era produto da mineração, ou seja, 20% (vinte por cento). Devido à grande quantidade de sonegação desse tributo, passou a ser cobrado de acordo com a quantidade de escravos que cada minerador possuía trabalhando para si. Como essa medida não foi suficiente para cessar com a sonegação, o rei instituiu então a derrama.
Devido à dificuldade de arrecadação, o rei instituiu uma contribuição anual sobre a mineração. Caso não fosse satisfeita, poderia o governador recorrer à derrama, que de forma abusiva cobrava de todos os cidadãos, fossem eles mineradores ou não, ricos ou pobres, cujo valor era devido até que fosse satisfeita a cota anual estabelecida pelo reino.
Com a cobrança abusiva de impostos na região mineradora, deu-se início a um conflito que ficou conhecido como Inconfidência Mineira. Tal movimento visava, através da revolução, obter a independência do Brasil do domínio português e o fim da instituição de impostos abusivos.
O grande precursor dessa revolta popular, Joaquim José da Silva Xavier, ficou conhecido como Tiradentes, em referência ao exercício profissional de prático-dentista. O Mártir da Inconfidência Mineira teve uma morte brutal: foi esquartejado e as partes de seu corpo foram distribuídas entre as províncias do reino, para que servisse de exemplo do que aconteceria com os revoltosos.
Na continuidade, verificou-se a vinda da família real para o Brasil, que segundo o Doutor António Santos Justo6 teve como principal justificativa a preservação do reinado português ante a invasão francesa comandada pelo General Napoleão Bonaparte, pois se assim não ocorresse, com a captura do rei, o reino português ficaria sob o domínio da França.
Devido à invasão francesa estabeleceu-se, no território brasileiro, a nova sede do reino, e segundo o mesmo estudioso houve uma inversão de papéis entre Brasil e Portugal, aquele passando a exercer papel de reino e este papel de colônia, fato extremamente oneroso para os cofres do governo, pois requereu uma total reestruturação do Brasil para a nova situação.
De fato, a chegada da Família Real com grande parte da corte e um número expressivo dos membros da nobreza portuguesa, inicialmente para a Bahia e depois se transferindo para a cidade do Rio de Janeiro, foi extremamente onerosa.
Tal fato causou muitas mudanças, houve a transferência do centro das decisões econômicas e financeiras para o Brasil, a criação do Tesouro Nacional e do Banco do Brasil, além de obrigatoriedade de circulação das moedas de ouro, prata e bronze, em substituição à circulação do ouro em pó.
Ademais, as despesas da corte eram altas, havia necessidades de arrecadar recursos para sua manutenção, posto que esses custos oneravam excessivamente os cofres públicos. A única saída frente à situação gerada foi a instituição de novos tributos e o aumento dos que já existiam.
Vários eram os fatos sobre os quais incidia a tributação da época, como a importação, transmissão de bens inter vivos, prédios urbanos, heranças, legados e até sobre a venda de escravos de luxo.
As cobranças indiscriminadas de tributos perduraram por um longo período. Exemplo disso foi o que aconteceu com a tributação do charque rio-grandense: o governo imperial fez incidir sobre o produto brasileiro uma tributação exagerada e conferiu, ao mesmo produto estrangeiro vindo da Argentina e do Uruguai, isenção.
A elite gaúcha, produtora de charque da região, se sentiu muito prejudicada, dando início assim à Guerra dos Farrapos ou Revolução Farroupilha, embora essa revolta não tenha decorrido apenas da cobrança de impostos, mas também de uma série de motivos idealistas e várias influências internacionais como da Itália e da França.
Posteriormente a esse período, o governo continuou a se beneficiar do poder arbitrário de tributar, aumentando e instituindo tributos demasiadamente onerosos. Muitas vezes ocorriam várias incidências de tributos parecidos sobre o mesmo produto, exemplo disso era o açúcar que se tributava cinco vezes, o tabaco, seis, e a aguardente, que chegava a ser tributada oito vezes.
Já no final do século XIX uma revolução marcou a história brasileira, a Guerra de Canudos. Tal revolução tinha um caráter sócio-religioso, mas o principal motivo para que as tropas republicanas cercassem a comunidade de Canudos, que se localizava no interior da Bahia, foram as práticas realizadas por Antônio Conselheiro, que estimulava, pelo interior do Nordeste brasileiro, o não-pagamento de tributos instituídos pelo regime republicano.
Observa-se nesses fatos históricos uma peculiaridade dos tributos cobrados pelo Estado até então: a finalidade precípua de arrecadar tributos era o simples sustento dos custos estatais, ou seja, a necessidade de caixa, não obedecendo a nenhum critério e tampouco se preocupando com a justiça fiscal e muito menos com a justiça social e o bem-estar da coletividade.
2.4. TRIBUTAÇÃO NO ESTADO MODERNO
Com o advento do Estado Moderno, a declaração dos direitos humanos e os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, percebem-se novas nuances no que diz respeito à tributação no mundo, inicialmente com o Iluminismo do século XIX, centrado num pensamento humanista onde o homem é a medida de todas as coisas.
O Estado, em qualquer de suas concepções, unitário ou federativo, necessita de recursos financeiros para gerir as suas atividades, com isso atua no campo econômico, seja explorando seu patrimônio ou interferindo no campo privado, com o fim de garantir uma justiça social.
Com a desestatização das empresas públicas e o fim do monopólio da atividade econômica realizada pelo Estado, aumenta a necessidade do ente estatal de arrecadar recursos para desempenhar suas funções e garantir o bem-estar da sociedade.
Ante o exposto, os tributos garantem o desenvolvimento do capitalismo, pois se não ocorresse dessa forma seria necessário o monopólio da atividade econômica por parte do Estado.
Diferente do que acontecia no Estado antes da Revolução Francesa, quando os tributos tinham finalidade meramente arrecadatória para suprir as necessidades do governo com suas despesas, no Estado moderno se observa uma necessidade de garantir à população o bem-estar coletivo, baseado em uma justiça social, prevalecendo o interesse coletivo sobre o particular.
Além dessa diferença, constata-se maior controle sobre o Poder de Tributar do Estado, que nas sociedades antigas concentrava-se nas mãos de um governante que o exercia plenamente sobre a população e seu patrimônio, ao passo que nas sociedades modernas foram instituídos mecanismos de controle sobre esse poder, o qual passa então a ser regulado por uma relação jurídica, pois se submete a normas instituídas pelo Direito Tributário.
Para Hugo de Brito Machado, Direito Tributário é:
[...] o ramo do Direito que se ocupa das relações entre o fisco e as pessoas sujeitas a imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e protegendo o cidadão contra os abusos desse poder.7
Completa esse conceito o doutrinador Hugo de Brito Machado Segundo, quando diz que o Direito Tributário "é o conjunto de regras e princípios que regulamenta a instituição e a cobrança de tributos e dos seus acessórios (juros, penalidades etc.)"8.
Contudo, chega-se hoje a uma concepção de tributo voltado ao bem-estar social, mediante a qual deve prevalecer o direito da coletividade em relação ao individual, sendo os tributos instrumentos sociais e não mais de instituição de Poder.