4. IMPOSTO SOBRE AS GRANDES FORTUNAS EM UMA ABORDAGEM COMPARADA
Várias são as finalidades de se promover um estudo comparado em matéria de direito sobre determinado tema.
Para Rechsteiner, nesse sentido, se faz um estudo comparado com a seguinte finalidade:
Mediante a análise e o estudo dos direitos estrangeiros, pode-se chegar a uma melhor compreensão do direito interno. O direito comparado pode oferecer alternativas ao legislador, quando se trata de reformar a legislação doméstica. O mesmo direito comparado revela, ainda, o padrão internacional das soluções, adotadas nos diferentes sistemas jurídicos, podendo assim contribuir para a evolução do direito interno. O estudo do direito comparado promove, outrossim, a uniformização das leis; serve à fiscalização da aplicação do direito já uniformizado pelos tribunais e, finalmente, abre para o jurista uma visão que transcende as fronteiras do Estado ao qual pertence. 65
No presente trabalho busca-se analisar os casos internacionais, com o objetivo de demonstrar a viabilidade ou não da implementação do IGF no sistema tributário nacional.
4.1. INFLUÊNCIA SOBRE O CONSTITUINTE DE 1988
Autorizado pela Constituição Federal de 1988, o Imposto sobre as Grandes Fortunas ainda não foi instituído no ordenamento jurídico brasileiro, devido à falta de Lei Complementar regulando tal espécie de imposto.
O Legislador Constituinte Originário brasileiro de 1988, para criar o IGF, inspirou-se no modelo francês, que se denominava de Impôt sur Les Grandes Fortunes, desde 1982 já inserido em seu sistema tributário.
Mas, já advertiu Raquel Machado sobre a importação de modelos de tributação de países desenvolvidos, in verbis:
[...] é preciso cuidado ao se pretender importar modelos de tributação de países mais desenvolvidos para o Brasil. Realmente, da mesma forma que ocorre com outros tipos de importações, também a importação de doutrinas e comportamentos deve ser feita de forma criteriosa, verificando-se sua adequação para a nova realidade subjacente. A não ser assim, corre-se o risco de se realizar importações não apenas inúteis, mas prejudiciais. 66
O então candidato à presidência da França, François Mitterrand, propôs, em 1981, com base na ideologia socialista, a criação de um imposto que fosse socialmente justo, economicamente razoável e tecnicamente simples, claro e preciso.
Instituído em 1981 através da Lei nº 81-1160, de 30 de dezembro, o Impôt sur Les Grandes Fortunes começou a ser cobrado a partir de 1º de janeiro de 1982, saindo do sistema tributário francês com a edição da Lei nº 86-824, de 11 de julho de 1986.
Com a reeleição de Mitterrand, o imposto volta ao ordenamento jurídico francês, dessa feita sob a denominação de Impôt de Solidarité sur La Fortune (ISF), por meio da Lei nº 88-1149, de 23 de dezembro de 1988.
Cogitou-se, na Assembléia Nacional Constituinte de 1987-88, a criação de um imposto que onerasse as classes com maior riqueza inspirado no modelo espanhol. De fato, foi instituído em 1977, através da Lei nº 50/1977, naquele ordenamento jurídico, o denominado Impuesto Extraordinário sobre el Patrimônio de las Personas Físicas, o qual incidia sobre os bens suntuosos, sendo assim um imposto sobre a ostentação.
Por tratar-se de um modelo de tributação analítica, ou seja, só englobava algumas espécies de bens e direitos, o modelo espanhol foi descartado pelo Constituinte brasileiro, cuja preferência recaiu sobre um modelo sintético que incidisse sobre o patrimônio global, seguindo então a experiência francesa.
4.2. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS
Doutrinadores brasileiros, a exemplo de Ives Gandra da Silva Martins 67, consideram que o Imposto sobre as Grandes Fortunas é uma espécie tributária retrógrada, e que a sua instituição ensejaria um caminho inverso ao progresso da nação.
O ilustre jurista afirma que a instituição desse imposto é tecnicamente malfazeja, pois incentivaria a saída do capital investido no Brasil, mais precisamente na poupança, para ser aplicado no exterior, ou seja, nos off shores. Além do mais, seria demasiadamente onerosa sua estruturação e viria a requerer uma fiscalização complexa. Com isso, a criação desse imposto não atingiria sua finalidade.
Em artigo publicado, Ives Gandra expõe essas dificuldades, in verbis:
[...] Desestimularia a poupança, com efeitos negativos sobre o desenvolvimento econômico; geraria baixa arrecadação, criando mais problemas que soluções (nos países que o adotaram, a média da arrecadação correspondeu de 1% a 2% do total dos tributos arrecadados); o controle seria extremamente complexo, com a necessidade de um considerável número de medidas para regulá-lo e fiscalizar a sua aplicação; por fim, poderia gerar fuga de capitais para países em que tal imposição inexiste (a esmagadora maioria não tem o IGF). 68
Outros estudiosos defendem a criação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), pois entendem que as riquezas se encontram concentradas nas mãos de poucos indivíduos, e que essa espécie de imposto serviria sobremaneira para a concretização de uma justiça social.
O economista Odilon Guedes é um desses defensores, e argumenta em favor da instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas, dizendo:
Já o Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF), previsto na Constituição Federal de 1988, poderia ser cobrado também de forma progressiva, segundo proposta de Amir Khair, arbitrando-se um nível mínimo de isenção e incidindo, por meio de alíquota reduzida, sobre o valor daquele patrimônio declarado no Imposto de Renda ao final do exercício, de pessoas físicas e jurídicas, que exceder o valor da isenção. O projeto em tramitação na câmara dos Deputados prevê que 51,6% do IGF sejam direcionados para estados e municípios. É importante destacar, como forma de apoio à aprovação desse imposto, dados do Fundo Monetário Internacional (FMI) que mostram que a riqueza e o Produto Interno Bruto (PIB) mundial atingiram, em agosto de 2007, US$ 190 trilhões e US$ 48 trilhões respectivamente. Ou seja, a riqueza é quatro vezes superior ao PIB. Como já reiteramos, o Brasil apresenta uma das mais perversas distribuições de renda e riqueza do planeta e, diante desse quadro, podemos deduzir que entre nós a concentração deve ser bem maior do que a apresentada pelo FMI. Portanto, a aprovação do IGF é urgente. 69
Em afronta ao pensamento de Ives Gandra, e em favor da argumentação de Odilon Guedes, se observa que essa espécie de imposto já foi instituída em vários países, por exemplo na Áustria, Dinamarca, Noruega e Suécia.
Outros países que cobravam o imposto e que deixaram de cobrar, devido a sua inviabilidade, foram a Irlanda e a Austrália.
Hoje, países como Bélgica, Canadá, Itália, Japão, Nova Zelândia, Inglaterra, Escócia, País de Gales, China e Estados Unidos não cobram o imposto, pois não constatam méritos suficientes para tanto.
Nas nações em que se cobra esse tipo de imposto, verifica-se, com base no estudo feito pela Comissão de Assuntos Fiscais da Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE), citado por Dornelles 70, que o imposto sobre as fortunas das pessoas naturais, na década passada, compreendeu o equivalente em percentuais da receita tributária de 0,5% na Áustria, 0,41% na Dinamarca, 0,31% na Noruega e 0,39% na Suécia.
Confirmando essas cifras, Francisco Dornelles 71 faz referência a dados publicados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), que demonstram até quanto pode chegar a arrecadação de impostos incidentes sobre o patrimônio e quanto isso representa no total da receita tributária nos países em destaque, que são: a Finlândia com 0,1%; a Islândia com 1,36%; a Noruega com 0,37%; a Espanha com 0,1%; a Suécia com 0,65%. Observa-se que em todos esses casos o que se arrecada é menos de 1% da receita tributária desses países.
Esses números não são convidativos para a criação do imposto, por tratar-se de um valor ínfimo em comparação com todos os gastos para sua instituição e fiscalização.
Por todo o mundo, o imposto tomou e tem tomado um viés econômico, não podendo ser diferente, haja vista incidir sobre o patrimônio, com variações pertinentes a cada país e seus sistemas tributários, observadas na sequência.
Disciplinado no Code Général des Impôts francês, o Imposto de Solidariedade sobre a Fortuna incide sobre o patrimônio líquido das pessoas físicas, residentes ou não no país, é considerado globalmente e tais pessoas são submetidas a uma declaração comum, ou seja, o próprio contribuinte declara seus bens para que haja a incidência do imposto.
Ricardo Lobo Torres, citado no trabalho feito em conjunto por Rogério Vidal Gandra da Silva Martins e Soraya David Monteiro Locatelli, tece uma análise sobre a espécie do imposto existente na França, in verbis:
O imposto de solidariedade sobre a fortuna vem sofrendo inúmeras críticas na França, desde o tempo em que se chamava imposto sobre grandes fortunas. Acusam-no de ser tecnicamente inadaptado e economicamente nocivo e de não ter alcançado o seu objetivo social. A isenção dos bens profissionais diminuiu-lhe sensivelmente a incidência, além de ser de difícil administração, pois há dúvida sobre a distinção entre bens patrimoniais e profissionais. É um tributo que incide sobre pequeno grupo de contribuintes, composto principalmente por pessoas idosas e aposentadas, sem dependentes e domiciliadas na região de ‘lle-de-France’. Por isso mesmo Pierre de Malta chama-o de imposto elitista, destinado a atingir um número restrito de contribuintes em virtude de uma ideologia redistributivista. 72
Na Suíça, o imposto incide tanto sobre o patrimônio das pessoas físicas como sobre o patrimônio das pessoas jurídicas, e é o mais antigo tributo do País, consistindo em uma espécie de imposto patrimonial sintético, com alíquotas relativamente baixas, não ultrapassando 1%.
Com algumas isenções, o imposto cobrado na Espanha incide sobre o patrimônio líquido das pessoas físicas (como já mencionado, possui natureza analítica, incidindo sobre bens luxuosos), é autônomo em relação ao imposto de renda e possui um teto da renda tributável acima de 77%.
Em 2007, o Primeiro-Ministro José Luiz Rodriguez Zapatero, pronunciou que se seu partido vencesse as eleições parlamentares, tentaria extinguir o imposto, pois esse foi instituído de forma provisória, mas acabou se tornando permanente, desviando-se do seu objetivo inicial.
Instituído em 1957 na Índia, o imposto anual sobre o patrimônio líquido, que incide sobre os bens das pessoas físicas e das companhias que excedam um limite pré-estabelecido, concede isenções a propriedades agrícolas; obras de arte; objetos de uso pessoal; residência de uso pessoal do contribuinte, desde que obedeça ao valor limite estipulado em lei.
No Canadá, desde 1966, quando a proposta de instituição dessa espécie de imposto, o qual teria um caráter de tributo sintético sobre o patrimônio, foi cogitada, de imediato foi negada, e em seu lugar se aperfeiçoou a cobrança do imposto incidente sobre a renda.
Na Irlanda, o imposto vigorou por um curto período: foi instituído em 1974 e revogado em 1978. Era uma tributação patrimonial sintética incidente sobre o patrimônio, que deixou de ser cobrada em razão do seu baixo volume de arrecadação.
A experiência italiana foi parecida: o imposto foi criado em 1946 (tratava-se de uma tributação ocasional, proveniente do final da Segunda Guerra Mundial), deixando de ser cobrado em 1978 73 em virtude das dificuldades na sua administração. Tentou-se instituir esse tipo de imposto de forma definitiva na Itália, mas, por conta de inúmeras manifestações contrárias, tal acabou não acontecendo.
Na Alemanha, inicialmente foi instituído no estado da Prússia. Era um imposto suplementar ao de Renda, que a partir de 1922 passa da competência dos entes federados à da União. Interessante é a conotação que o imposto tomou nesse País, pois o tributo que incidia sobre o patrimônio, além de atingir o poder econômico do contribuinte, atingia também o poder político desse.
Ueren Domingues de Sousa explica a sistemática alemã dessa forma:
Na Alemanha o tributo sobre o patrimônio atinge contribuintes que dispõem não apenas de bastante dinheiro, mas também de poder econômico e político. Sua compreensão original era a de um complemento do imposto de renda, incluindo posteriormente as pessoas jurídicas. Esse imposto é dependente de uma correta e criteriosa avaliação do patrimônio. O parágrafo 271 do Código Tributário Alemão descreve os critérios e indica a lei de avaliações (com 123 parágrafos e 1698 páginas) para a base de cálculo do lançamento. É utilizada uma declaração do patrimônio global (válida por três anos) e a alíquota foi reduzida de 1% para 0,7%. 74
Apesar de o imposto em questão ter sido declarado inconstitucional em 1995, pois era considerado confiscatório e feria o princípio da igualdade, o modelo alemão é considerado o melhor exemplo para se tentar atribuir uma exata avaliação patrimonial sintética, apesar de sua complexidade.
O Tribunal Constitucional alemão determinou que fossem reestruturadas as regras para a cobrança do imposto e que fossem instituídas até 1996. Sucede que até outubro de 2008 ainda não haviam sido editadas novas regras para regularização do imposto.
À luz dessas experiências estrangeiras, várias são as posições sobre a instituição desse imposto no Brasil.
O Senador eleito pelo Rio de Janeiro, Francisco Dornelles, argumenta pela inviabilidade de sua instituição, apontando a extinção por parte dos países que o cobravam, in verbis:
[...]
Não é por outra razão que os países que criaram o imposto, tal como se pretende no Brasil, dele fugiram, depois de haverem penosamente tentado construir uma estrutura de controle dos patrimônios privados e de arrecadação do imposto sobre eles incidente.
[...]
Na França, teve tão péssimos resultados tendo sido abolido em 1983. Foi restabelecido de forma atenuada pelo Governo de Mitterrand somente para marcar um posicionamento ideológico e atender a exigência do Partido Socialista. O cado [sic] do Japão é didático e a menção de sua experiência é oportuna. Depois de longamente estudar a possibilidade de introduzir o imposto, a idéia foi descartada, ante as dificuldades administrativas, no campo dos controles administrativos e sobretudo [sic] no da avaliação dos bens. Se a eficiência japonesa não se mostrou suficiente para administrar o imposto, provavelmente a brasileira também não. A Irlanda, que teve o imposto por muitos anos, atraída pela facilidade da tributação da riqueza visível, melhor avaliou suas vantagens e concluiu pela necessidade de eliminá-lo: a facilidade de administrar um imposto sobre bens tangíveis mostrou ser apenas miragem, diante da dificuldade de administrar um imposto em que os intangíveis são mais relevantes. Na Austrália, em um quadro não menos didático e mais oportuno, é clássico o estudo da Comissão Asprey: tendo-se debruçado seriamente sobre o tema, durante quatro anos, concluiu pela inviabilidade da adoção do imposto, por causa de dificuldades de toda ordem. Igualmente, no Canadá, o alvitre de criar o imposto sobre a riqueza foi logo posto de lado, diante dos sérios estudos levados a cabo pela Comissão Carter (Relatório da Comissão Real sobre Questões Fiscais). 75
Leandro Paulsen, citando Maria Clara de Mello Motta, expõe, também, as experiências infelizes por que passou o Imposto sobre Grandes Fortunas:
Há décadas vários países na Europa, bem como na Ásia, instituíram o imposto sintético sobre o patrimônio. Alguns o extinguiram em razão da redução da poupança interna, ou da arrecadação pouco significativa. Outros, como a Inglaterra, os Estados Unidos, o Canadá e a Austrália, diante da evidência das experiências mal sucedidas, nem chegaram a introduzi-lo no sistema tributário. O Japão o adotou em 1950, abolindo-o três anos depois. Na Itália, introduzido em 1946, foi suprimido no ano seguinte. Na Alemanha vigiu [sic] até 1995 e, como na França, a alíquota foi sensivelmente reduzida. 76
Ratificando as experiências internacionais, confira-se o estudo realizado por Fátima Fernandes Rodrigues de Souza, em parceria com Patrícia Fernandes de Souza Garcia, in verbis:
Desde logo, constatamos que a trajetória desse tributo ao redor do mundo não foi brilhante. Entre os países da União Européia, somente a Espanha, a Finlândia, a França, Luxemburgo e Suécia mantém um imposto sobre a fortuna. A Alemanha e a Dinamarca suprimiram-no entre 1997 e 1996, respectivamente, o mesmo tendo feito os Países Baixos, em 2001. O Canadá rejeitou a idéia de instituição deste imposto, já em 1966, assim como os Estados Unidos. Na Grã-Bretanha, embora discutido desde a década de 1960, e, em 1974, tenha sido nomeada uma comissão para avaliar a conveniência de adotá-lo, o imposto não foi introduzido no ordenamento britânico. Já a Irlanda instituiu-o, em 1974, e o revogou 4 anos depois. Na Itália, o imposto foi criado em 1946 e retirado do sistema jurídico em 1978. No Japão, foi criado em 1950 e abolido em 1953, tendo apresentado arrecadação insignificante e falhado como instrumento de combate à evasão de renda. 77
O Mestre em Finanças Públicas e consultor financeiro Amir Khair argumenta a favor da instituição do Imposto sobre as Grandes Fortunas no Brasil dizendo:
Em vez de afugentar, deve atrair mais o capital ao permitir a desoneração do fluxo econômico, gerando maior consumo, produção e lucros. Não teria nenhum conflito com os impostos existentes, pois sua base tributária é o valor total dos bens. Quanto às dificuldades de avaliação dos títulos mobiliários, o registro eletrônico das transações e as posições fornecidas pelos bancos podem resolver o problema. O seu potencial tributário como será visto à frente supera o do CPMF. 78
Apresenta o mesmo estudioso, sua opinião a respeito do tributo quando diz:
O imposto sobre o patrimônio é cobrado com sucesso há vários anos na França, Espanha, Grécia, Suíça e Noruega. Não deu certo em alguns países como Áustria, Dinamarca, Alemanha, Finlândia e Luxemburgo, mas pode dar certo no Brasil. Só saberemos se o testarmos. 79
Diante do exposto, devem ser levadas em consideração, pelo legislativo brasileiro, todas as observações referentes ao que já foi estruturado sobre o imposto que incide sobre as fortunas em todo o mundo e, se for realizado, que seja através de uma política fiscal eficiente.
Também se deve analisar todos os pontos positivos e todos os seus entraves, considerando as experiências tidas nos outros países, com as adaptações necessárias para melhor se enquadrar à realidade brasileira.
Vale ressaltar que as experiências tidas em todo mundo foram pouco eficientes, seja pela falta de técnicas necessárias para uma melhor avaliação do patrimônio global, seja por não atingir uma verdadeira justiça social, que é o principal argumento dos defensores desse imposto.
Adiante, serão analisadas as críticas produzidas em relação a esse imposto, com um olhar mais detalhado para os argumentos favoráveis e contrários a sua instituição.
4.3. IGF NO BRASIL
No Brasil, muito se debate sobre a instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas. Exemplo disso foi o que aconteceu em Fortaleza 80, onde os grandes ícones do Direito Tributário brasileiro Hugo de Brito Machado, Ives Gandra da Silva Martins e Denise Lucena expuseram suas opiniões sobre a essa possibilidade.
Apesar de prevista no art. 153, inciso VII da Constituição Federal do Brasil, a competência tributária atribuída a União para a criação do IGF, até a presente data, ainda não foi exercida.
Passa-se a expor algumas considerações, positivas e negativas, consideradas pelos estudiosos do tema, com base nas experiências internacionais, que devem ser observadas para a regulamentação ou não do IGF.
4.3.1. Aspectos negativos
Optou-se por iniciar a abordagem pelos aspectos negativos, haja vista ser necessário, de início, tentar definir o que seria uma grande fortuna.
4.3.1.1. Definição do que seria uma grande fortuna
Uma das grandes divergências existentes acerca do Imposto sobre as Grandes Fortunas diz respeito à definição do que viria a ser, na realidade, uma grande fortuna. Os projetos de leis estudados neste trabalho definem grandes fortunas como sendo o conjunto de bens e direitos com valor superior a dois milhões de reais (R$: 2.000.000,00) 81.
Parece que esse valor não condiz com a tipificação constitucional do imposto a ser criado.
O art. 153, inciso VII, da Constituição Federal de 1988, prevê a competência da União para instituir o IGF. Leandro Paulsen 82 considera que os impostos previstos no art. 153. da CF/88 se apoiam no critério da base econômica, utilizado para a criação de impostos.
Para o autor mencionado, a outorga de competência pelo critério da base econômica estabelece também uma limitação dessa competência, quando se faz necessário uma análise sintática e semântica das expressões que compõem o enunciado dos impostos. O autor explica da seguinte forma:
A outorga de competência pelo critério da base econômica, implica, efetivamente, por si só, uma limitação da respectiva competência às possibilidades semânticas (significados das palavras) e sintáticas (significado das expressões ou frases como um todo, mediante a consideração da inter-relação e implicação mútua entre as palavras) do seu enunciado. [...] Esta técnica de abordagem decorre da própria necessidade de cumprimento da Constituição, respeitando-se as competências outorgadas. 83
Proveitoso, então, é estudar os significados dos verbetes grande e fortuna.
Pode-se encontrar no dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, o significado de grande e de fortuna, expostos na continuidade:
Grande. [Do lat. grande.] Adj. 2. g. 1. De tamanho, volume, intensidade, valor, etc., acima do normal (grifo nosso). [...] 20. Pessoa rica e/ou poderosa, influente: ‘Não lhe era possível continuar a viver em Portugal, caído em desgraça dos reis e dos grandes.’ (Antero de Figueiredo, Leonor Teles, p. 173). 21. O sublime o grandioso. 22. Membro da mais alta nobreza, na Espanha e no antigo Portugal. [...]
Fortuna. [Do lat. fortuna.] S. f. 1. Causalidade, eventualidade, acaso. 2. Destino, fado, sorte: ‘Erros meus, má fortuna, amor ardente / em minha perdição se conjuraram’ (Luís de Camões, Rimas, p. 186); ‘O latim caput passou às línguas romances regularmente, segundo as leis fonéticas, porém com fortuna vária quanto à aplicação.’ (M. Said Ali, Meios de Expressão e Alterações Semânticas, p. 89). 3. Bom êxito; êxito, sucesso. 4. Boa sorte; sorte, ventura. 5. Revés da sorte; adversidade. 6. Haveres, riqueza (grifo nosso). [...] 84
O dicionário eletrônico Michaelis, por sua vez, define-os assim:
Gran.de adj. m. e f. 1. Que possui dimensões consideráveis. 2. Numeroso. 3. Imenso, infinito (grifo nosso). 4. Magnífico, soberbo. Sup. abs. sint.: grandíssimo. S. m. Pessoa rica e nobre, influente, poderosa. S. m. pl. Classe dos ricos ou poderosos.
For.tu.na s. f. 1. Aquilo que sucede por acaso. 2. Boa sorte, ventura, felicidade. 3. Destino, fado, sina. 4. Bens, riqueza. 85
Analisando os significados dos verbetes, com base nos ensinamentos de Paulsen e no estudo dos fatos geradores do imposto 86, verifica-se que a base de cálculo do IGF não seria, na realidade, uma grande fortuna.
A dificuldade em conceituar "grande fortuna" não obsta a determinação do que não estaria abarcado pelo conceito, como bem expõe Raquel Machado, fazendo também referência a Humberto Ávila, quando diz:
De todo o modo, o certo é que não é o fato de se ter dificuldade em conceituar determinada realidade que nos impede de, com segurança, afirmar que esta mesma realidade não se verifica em dadas situações. Tratando de termos com conceito indeterminado, como ‘provisória’ ou ‘ampla’, Humberto Ávila adverte que ‘ainda que possuam significações indeterminadas, possuem núcleos de sentido que permitem, ao menos, indicar quais as situações em que certamente não se aplicam’. 87
O conjunto de bens e direitos que totalize dois milhões de reais (R$ 2.000.000,00) não poderia ser considerado uma grande fortuna, pois nem de perto estaria caracterizado como sendo algo acima do normal ou até mesmo imenso, quase infinito. A base de cálculo do IGF estaria perto de uma riqueza normal, ou seja, sem magnitude considerável.
Abordando a temática sob outro prisma, o dos conceitos jurídicos, pode-se apontar a existência de conceitos jurídicos determinados e conceitos jurídicos indeterminados.
As peculiaridades que envolvem os conceitos indeterminados não são tão simples de se estudar, ainda mais quando se está diante de um conceito indeterminado concreto, no caso "grandes fortunas".
Germana de Oliveira Moraes expõe com clareza as hipóteses que podem advir do estudo dos conceitos indeterminados, confira-se:
Assim, o conceito indeterminado pode abrigar uma série de situações hipotéticas. É possível identificar as situações concretas – os fatos que com certeza se enquadram no conceito. Também é possível identificar as situações concretas que com certeza não se amoldam ao enunciado. Entretanto, remanesce uma série de situações duvidosas, nas quais não há certeza se ajustam à hipótese abstrata. 88
Para André Dias Fernandes 89, existem três áreas que servem de parâmetro para determinar, no caso concreto, o melhor conteúdo e aplicabilidade de um conceito indeterminado: área de certeza positiva; área de certeza negativa e área de incerteza.
Quando se estuda o conceito de "grandes fortunas", chega-se diante de um conceito jurídico indeterminado, pois o mesmo está coberto pela incerteza e pela variação, podendo esta segunda ser temporal ou subjetiva.
A variação temporal, relativa ao conceito de "grandes fortunas", está na mensuração do conceito em determinada época, ou seja, o que seria uma "grande fortuna" há 100 anos, hoje pode ser a quantia equivalente a um salário mínimo de um trabalhador da indústria. Concernente à variação subjetiva, aplicada ao mesmo conceito, tem-se que diz respeito aos aspectos pessoais do indivíduo, explicando melhor, o que pode ser uma "grande fortuna" para uma pessoa de classe média, pode ser o equivalente a uma viagem a Europa de um mega empresário.
Mesmo se podendo determinar que o fato está ou não abrangido pelo núcleo do conceito, percebe-se que o conceito objeto deste estudo encontra-se em uma área nebulosa ou cinzenta, pois se encontra em uma região entre a zona de certeza positiva e a zona de certeza negativa.
Com isso, deve o legislador complementar observar, dentro dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade, o contexto em que se irá inserir determinado conceito.
Matéria publicada na revista Exame em outubro de 2008 relatou o seguinte fato:
O empresário Eike Batista, autoproclamado o homem mais rico do Brasil, está bem menos rico desde que a crise financeira estremeceu os mercados do planeta. Do dia 13 de junho deste ano, data da oferta inicial de ações da OGX, braço petrolífero de seu grupo, até 29 de setembro, Eike perdeu cerca de 3,3 bilhões de reais. As ações da empresa no período caíram 74%. A maré baixa estendeu-se também para uma das jóias do império X, a mineradora do grupo, MMX. No mesmo período, Eike viu evaporarem outros 2,8 bilhões de reais. É possível que, em meio a tanta oscilação nos mercados, as ações voltem a recuperar seu valor. Mas não deve ser fácil ver mais de 6 bilhões de reais virarem pó em menos de quatro meses. 90
Observa-se nessa matéria o que seria, através de uma análise geral, uma grande fortuna. Trata-se de um conjunto de bens e direitos que poderia ser considerado acima do normal, imenso, extraordinário.
Ives Gandra expõe seu entendimento, dizendo:
O tributo é de difícil cobrança e configuração, mas, no Brasil, pelo próprio texto constitucional, o ‘imposto sobre grandes fortunas’ não pode incidir nem sobre os ricos (‘riqueza’ é menos que ‘fortuna’), nem sobre os milionários (‘fortuna’ é menos que ‘grande fortuna’). Apenas sobre os bilionários - ou seja, os detentores de fortunas grandes - que na economia brasileira são muitos poucos. 91
Em artigo anterior, o mesmo autor expõe da seguinte forma:
O próprio nome do imposto é curioso. O imposto incide sobre ‘grandes fortunas’. Uma ‘grande fortuna’ é mais do que apenas uma ‘fortuna’. Já ‘fortuna’ é maior do que ‘riqueza’. Ora, se o tributo incidisse apenas sobre grandes fortunas, deixando de fora ‘fortunas normais’ e ‘riquezas normais’, poucos seriam os contribuintes sujeitos a ele. E, se viesse a incidir sobre qualquer valor de expressão, fora daquilo que, pelos padrões econômicos, constitui uma ‘grande’ (o adjetivo é relevante na lei) ‘fortuna’, seria inconstitucional. 92
Não se ousa arriscar aqui estabelecer o que seria uma grande fortuna: apenas se pretende expor que, de acordo com uma análise literal dos verbetes e com base em ensinamentos doutrinários (critério da base econômica, conceitos jurídicos indeterminados), a base de cálculo que é proposta para a criação do IGF não está de acordo com o parâmetro constitucional estabelecido para a sua criação.
4.3.1.2 Declaração do contribuinte
Os projetos de leis que se tornam base deste estudo estabelecem que o IGF seja lançado de acordo com declaração do contribuinte, na forma da lei regulamentadora, e que se dá nos seguintes termos:
PLP 202 - Art. 6º O imposto será lançado com base em declaração do contribuinte na forma da lei, da qual deverão constar todos os bens do seu patrimônio, e respectivo valor.
Parágrafo único. O bem que não constar da declaração presumir-se-á, até prova em contrário, adquirido com rendimentos sonegados ao imposto de renda, e os impostos devidos serão lançados no exercício em que for apurada a omissão. 93
PLP 277 – Art. 6° O imposto será lançado com base em declaração do contribuinte na forma da lei, da qual deverão constar todos os bens do seu patrimônio, e respectivo valor.
Parágrafo Único. O bem que não constar da declaração presumir-se á, até prova em contrário, adquirido com rendimentos sonegados ao imposto de renda, e os impostos devidos serão lançados no exercício em que for apurada a omissão. 94
Difícil será encontrar um lançamento fidedigno à realidade do conjunto de bens do contribuinte, inicialmente por ser fácil a sonegação de informações e, em segundo lugar, por ser necessário atribuir um valor a cada bem componente do patrimônio do contribuinte.
Facilmente poderá ser omitida a declaração de alguns objetos, como por exemplo, as jóias, pois quando se adquire um bem desse tipo não é emitido ao Fisco nenhum tipo de declaração ou registro.
Outro problema é a estipulação do valor do bem: no caso de uma jóia, será o valor que o contribuinte declarar, ou o valor de algum tipo de avaliação por parte do governo, ou o valor da compra?
Em todos esses parâmetros encontram-se problemas: no primeiro, o contribuinte poderá declarar um valor bem inferior ao valor real do bem; no segundo, seria necessária uma grande quantidade de avaliadores oficiais para auxiliar no lançamento desse imposto, o que consequentemente tornaria mais onerosa a estrutura indispensável à arrecadação do imposto; e no terceiro, se tiver por base o valor da compra, como se fará a correção monetária dos valores dos bens? Haveria, igualmente, necessidade de uma grande quantidade de avaliadores oficiais.
Por fim, seria mister o surgimento de uma lei regulamentando a forma de lançamento e declaração dos bens, pois nenhum dos projetos de lei regulamenta a formalização da declaração e lançamento do imposto, ou seja, mesmo sendo editada a lei complementar, o imposto não poderia ser cobrado de imediato, pois tal cobrança dependeria de uma lei ordinária regulamentando a declaração e o lançamento desse imposto.
4.3.1.3. Posição política
Hugo de Brito Machado, defensor da instituição do IGF no Brasil, afirma que a não-criação do imposto se dá, única e exclusivamente, por critérios políticos: "O verdadeiro motivo da não instituição do imposto sobre grandes fortunas é de ordem política. Os titulares de grandes fortunas, se não estão investidos de poder, possuem inegável influência sobre os que o exercem". 95
É fácil a aceitação e constatação do pensamento do autor supracitado, apesar de não ser esse o único empecilho para sua instituição.
A cada dia os brasileiros são surpreendidos por notícias veiculadas pelos jornais e telejornais acerca do poder exercido pelos políticos e do poder que os empresários exercem sobre os governantes, das práticas dos lobistas 96, sem se entrar em detalhes sobre a corrupção.
4.3.1.4. Desestímulo à poupança e o privilégio dos investidores estrangeiros
Ives Gandra da Silva Martins é o grande jurista brasileiro combatente da instituição do IGF no Brasil. Em artigo publicado no Jornal do Brasil, o doutrinador explica em linhas gerais como o IGF desestimularia a poupança e privilegiaria o investidor estrangeiro:
[...] Segundo relatório do Banco Central, em 2004 havia 13.404 pessoas físicas e jurídicas com investimentos fora do país, num total de 152.214 bilhões de dólares (1.589 jurídicas e 11.815 físicas). Tomando esses dados como atuais, se tais pessoas físicas mudarem sua residência para outros países, deixarão de ser contribuintes no Brasil, embora possam visitar o país sempre que desejarem. Se assim agirem, uma vez que já possuem recursos no exterior, estarão fora da incidência desse eventual novo tributo. Se o tributo incidir sobre o patrimônio dos grandes empresários brasileiros, que têm suas instalações em território nacional, todo ano terão que descapitalizar suas empresas para o pagamento da exação. Vamos imaginar um grande empresário que tenha uma empresa de 1 bilhão de reais. Se o tributo for de 1%, terá que retirar 10 milhões de reais líquidos, todo ano, de suas empresas, para pagar o tributo, o que os levará a perder espaço para empresários estrangeiros, cujos titulares não são contribuintes no Brasil. Se o cidadão for aplicador no mercado financeiro, o governo será obrigado a aumentar os juros para manter os investimentos no país, a fim de compensar o tributo que incidirá sobre os mesmos. De outra forma, haverá fuga de recursos do mercado. Já os investidores estrangeiros, nada terão que pagar, pois são contribuintes no exterior.
Parte do pensamento do doutrinador está baseada no PLP 202 97 que, em seu artigo 2º, determina que somente os residentes e domiciliados no Brasil é que poderão ser contribuintes do imposto. Já o PLP 277 98 determina que se englobe também como contribuintes as pessoas físicas e jurídicas domiciliadas no exterior, desde que possuam patrimônio no País.
Com o aumento da carga tributária, certamente haverá fuga de investimentos no mercado brasileiro, esfriando a economia e estimulando uma provável crise econômica e financeira.
Luciana Rosanova Galhardo expõe algumas consequências que a tributação do IGF poderia acarretar:
A tributação do IGF só teria como conseqüência a informalidade, a busca por "planejamentos tributários criativos", a constituição de holdings por valores históricos, a fuga de investimentos ao exterior, a diminuição da poupança interna, a redução dos investimentos e, acima de tudo, a descrença nas instituições. Afinal, mais uma vez, os bons pagadores e cumpridores de suas obrigações fiscais seriam punidos. 99
Apesar de poder incidir sobre o patrimônio das pessoas localizado no exterior, outro problema existente é o de se conseguir rastrear o referido patrimônio no estrangeiro, haja vista que a fiscalização do mesmo seria de difícil realização pela administração tributária brasileira, dependendo então, de início, da declaração do patrimônio por parte do contribuinte.
4.3.1.5. Crise econômica mundial
No final do ano de 2008, com a crise econômica mundial, o governo brasileiro lançou um projeto que diminuiu a carga tributária com o objetivo de estimular o mercado e a economia.
Dentre as mudanças, houve uma ampliação das faixas de alíquotas do Imposto de Renda e uma diminuição do Imposto incidente sobre os produtos industrializados.
Parece contraditório que em momento de crise econômica, quando o governo lança um projeto para diminuição da carga tributária com o objetivo de aquecer a economia, se tente aprovar um projeto de lei (como é o caso do PLP277, de autoria da deputada Luciana Genro) que aumente a carga tributária dos investidores no mercado brasileiro.
Como bem expõem Rui Barros Leal Farias e Denise Lucena Cavalcante quando falam da carga tributária elevada como desestímulo da atividade empresarial, in verbis, "Ocorre que, a carga tributária nos Estados modernos, aplicados em fornecer uma melhor qualidade de vida aos seus componentes, apresenta-se bastante elevada, vindo em alguns casos a comprometer o desenvolvimento de atividades empresariais". 100
4.3.2. Aspecto positivo
Após uma análise a escassos materiais de pesquisa, encontrou-se apenas um aspecto positivo do IGF, o qual será analisado a seguir.
4.3.2.1. Repartição da receita tributária
O imposto que incide sobre grandes fortunas possuiria como objetivo a prática da justiça social, através da redistribuição da renda proveniente da arrecadação deste imposto. Tal finalidade está inserida nos Atos e Disposições Constitucionais Transitórias em seu art. 80, inciso III, da seguinte forma: "Art. 80. Compõem o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza: [...] III – o produto da arrecadação do imposto de que trata o Art. 153, inciso VII, da Constituição";
Cumprir-se-á então, com a instituição do IGF, a verdadeira finalidade dos impostos, pois esses têm como fundamento a justiça social, através da distribuição da riqueza.
Por isso o imposto já foi apelidado de "imposto Robin Hood" pelo procurador federal Carlos Vitor Bezerra 101, já que retirará o excesso dos ricos e o distribuirá com os pobres, confirmando então o princípio da capacidade contributiva.
Apesar de abordar a redistribuição da receita como sendo um aspecto positivo do IGF, essa não deixa de ter suas nuances negativas. Nas palavras de Raquel Machado se observa a problemática da criação de novos tributos e a distribuição da receita tributária no Brasil com o fito de se praticar a justiça social, in verbis:
[...] Seria mesmo sem sentido exigir dos contribuintes suportar carga tributária mais elevada para o fim de promover o princípio da solidariedade, quando se constata que o Estado brasileiro vem experimentando sucessivos recordes de arrecadação, de aumento do superávit primário, não obstante medidas de redistribuição de riqueza não sejam por elas adotadas. 102
Por fim se fazem necessárias as palavras de Luciana Galhardo sobre a instituição desse imposto:
Enfim, voltar a falar de IGF num momento em que os contribuintes estão cada vez mais inclinados a cumprir suas obrigações tributárias e em que se discute a necessidade urgente de reforma tributária configura um retrocesso. Ao invés de erguermos bandeira já tão ultrapassada, vamos a novas bandeiras; grandes e criativas idéias urgem! 103
Encerrando este estudo, não parece conveniente a instituição do IGF no Brasil, pois se constatou através das experiências internacionais e de todas as críticas atribuídas ao imposto que essa espécie tributária trará mais prejuízos que benefícios ao sistema tributário nacional.