Resumo
O objetivo do trabalho consiste em se fazer um estudo reflexivo sobre a justicialização do chamado direito ao desenvolvimento nos sistemas global e interamericano de proteção dos direitos humanos a partir da análise de como os direitos civis e políticos e, direitos econômicos, sociais e culturais são ou não apreciados pela sistemática de petições individuais nestes mesmos sistemas. A pesquisa permitiu concluir que no que tange aos direitos econômicos, sociais e culturais, o sistema global exclui a possibilidade de utilização de tal mecanismo, enquanto que o sistema interamericano restringe sua utilização apenas para alguns direitos. Por conseguinte, no sistema interamericano a implementação de tais direitos se faz pela via da utilização de petições "híbridas". A questão torna-se ainda mais complexa em se tratando do chamado direito ao desenvolvimento por ser ele um "direito-síntese" que proporcionará os meios necessários para que se realizem os demais direitos humanos.
Palavras-chave: sistemas de proteção dos direitos humanos, justicialização, direito ao desenvolvimento
Abstract
This work aims at making a reflexive study concerning the development right legal judgement inward the global and inter-american protection of human rights systems, by analysing the way that civil and political and, economic, social and cultural rights are or are not appreciated by the individual petitions mechanism in those systems. The research leaded to the conclusion that the economic, social and cultural rights are not appraisable by the global system, whereas the inter-american system narrows its use to a few rights only. Therefore, under inter-american system, the implementation of such rights is done by using "hybrid" petitions. The matter becomes more complicated when dealing with development right, since it’s a "synthesis right" which will provide the necessary ways to reach the other human rights.
Key-words: Human rights protection systems, judicial appreciation, development right
1. Os sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos: global e interamericano. 2. A justicialização dos direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. 3. O direito humano ao desenvolvimento: reflexões acerca de sua efetivação
1. Os sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos: global e interamericano
A internacionalização dos direitos humanos inicia-se a partir do pós-guerra com o delineamento de um aparato normativo internacional de proteção de tais direitos. Edificam-se sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, em âmbito global e nas esferas regionais [01], que estabelecem órgãos com competência de monitoramento, implementação e justicialização de tais direitos, tais como o sistema de relatórios, comunicações interestatais, investigações in loco e o sistema de petições individuais.
Dentre os vários instrumentos, o sistema de petições individuais, mecanismo pelo qual o indivíduo tem legitimidade para agir como parte diante dos órgãos de supervisão internacional, figura como o mais importante para fins de implementação dos direitos humanos no âmbito internacional, vez que cristaliza a capacidade processual do indivíduo nesta esfera. (TRINDADE, 1992, p. 26)
Flávia Piovesan entende que
"se, de um lado, faz-se necessária a justicialização dos direitos humanos, por outro é emergencial ampliar a capacidade processual do indivíduo no sistema internacional, mediante sua democratização. Isto é a afirmação de instâncias jurisdicionais de proteção internacional dos direitos humanos deve ser conjugada com a consolidação do indivíduo como verdadeiro sujeito de direito no campo internacional. Há que se fortalecer o acesso à justiça internacional". (PIOVESAN, 2006, p. 58)
No entanto, muito embora tenha havido um grande avanço no movimento de democratização do sistema internacional, tendo em vista a admissão do sistema de petições individuais no interior dos sistemas de proteção global e regionais, sua adoção de forma genérica, a exceção do sistema europeu, encontra obstáculos nas próprias legislações internacionais que estabelecem tal sistemática. A análise se restringirá apenas ao sistema global e ao sistema interamericano, vez que são somente a estas estruturas que Brasil encontra-se vinculado.
No sistema global, o sistema de petições individuais é admitido pelos tratados de alcance específico, bem como pelo Pacto de direitos civis e políticos, consignado por meio de um Protocolo facultativo. No interior deste sistema global se estabelecem os Comitês que têm a função de receber as denúncias, mas cujas decisões possuem natureza recomendatória e não jurídico-sancionatória. Não há no sistema global, portanto, um Tribunal Internacional de Direitos Humanos que, na qualidade de órgãos jurisdicional, tenha a competência para julgar casos de violações de direitos humanos (PIOVESAN, 2005, p. 43-44).
Há apenas a Corte Internacional de Justiça, à qual somente os Estados-parte têm acesso, conforme prescreve o art. 34 de seu Estatuto. Com isso, o sistema global se vê limitado à atuação dos Comitês, que têm capacidade apenas de impor sanções morais e políticas aos Estados violadores, mas não jurídicas, o que acaba por não imprimir a eficácia desejável ao sistema.
O sistema interamericano está situado num grau intermediário de afirmação. Ele tem como principal instrumento a Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica) que prevê dois órgãos: a Comissão Interamericana e a Corte Interamericana. A competência da Comissão é de examinar comunicações recebidas que contenham denúncia de violação a direito protegido pelo pacto, ocorrida no âmbito interno de suas partes-contratantes. Qualquer pessoa, grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados-membros da Organização dos Estados Americanos (OEA) pode apresentar à Comissão petições que contenham denúncias ou queixas de violação da Convenção Americana por um Estado-parte (art. 44 da Convenção Americana). Além destas petições individuais, a Comissão pode receber petições interestatais contendo violações a direitos humanos. A Corte Interamericana é o órgão jurisdicional do sistema regional. O acesso à competência contenciosa da Corte é restrito aos Estados-parte da Convenção Americana e à Comissão, não havendo, como no sistema europeu, o acesso direto do indivíduo, grupo de indivíduos ou organizações não governamentais a ela. (art. 61 da Convenção Americana) [02].
Em que pese a discussão sobre a questão da ampliação da capacidade processual do indivíduo mediante seu acesso direto às cortes (TRINDADE, 1992, p. 143), o objetivo central do trabalho não será o de lançar o olhar sobre o individuo e suas possibilidades de acionar diretamente as cortes, mas antes disto, trazer a baila a discussão sobre a amplitude deste mecanismo no que se refere aos direitos, ou seja, refletir sobre quais os direitos passíveis de justicialização perante tais cortes mediante a sistemática de petições individuais face a legislação internacional vigente.
2. A justicialização dos direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais
Não há dificuldade em se admitir a utilização de tal sistemática para fins de implementação dos direitos individuais. Mas como se encontra sua utilização para a defesa dos chamados direitos de segunda dimensão, dadas suas características peculiares?
Nada obstante as idéias de indivisibilidade e indissociabilidade dos direitos humanos, parte da doutrina ainda se assenta na idéia de que os direitos humanos econômicos, sociais e culturais seriam implementados apenas mediante a definição de políticas públicas do Estado e não a partir de mecanismos de exigibilidade dos direitos humanos. Como bem lembra Flávia Piovesan,
"o insipiente grau de provocação do Poder Judiciário para demandas envolvendo a tutela de direitos econômicos e sociais revela a apropriação ainda tímida pela sociedade civil dos direitos econômicos e sociais e culturais como verdadeiros direitos legais acionáveis e justiciáveis". (PIOVESAN, 2006, p. 144)
O estabelecimento de obrigações e de sistemas de monitoramento inteiramente distintos para os pactos internacionais adensa esta idéia. Enquanto no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos estabelece a clara obrigação de respeitar e implementar os direitos contidos no instrumento normativo e para tanto montou estruturas que apóiam a realização desses direitos, dentre elas a sistemática de petições individuais, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais indicou apenas que estes "fossem realizados progressivamente". Da mesma forma falhou a Convenção Americana de Direitos humanos, que também não especificou quais seriam os direitos econômicos, sociais e culturais, se restringindo apenas em estabelecer que os Estados-parte deveriam se comprometer em adotar as "providências necessárias, tanto no âmbito interno, como mediante cooperação internacional, especialmente econômica e técnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos (....)" (artigo 26).
Tal dispositivo acarretou uma série de limitações na implementação e exigibilidade de tais direitos, primeiro porque não foi estabelecido nenhum dever concreto, ou seja, os estados não ficam obrigados a tomar providências imediatas e a não menção expressa a direitos implica na impossibilidade de apreciação pelos órgãos de direitos humanos de casos individuais de violação. Tal lacuna veio a ser resolvida, em parte, pelo Protocolo adicional, que determina em seu artigo 19 que caso forem violados os direitos estabelecidos na alínea "a" do art. 8 e no art. 13, por ação imputável diretamente a um Estado-Parte, é possível a aplicação do sistema de petições regulado pelos artigos 44 a 51 e 61 a 69 da Convenção Americana de Direitos Humanos. Como se vê o artigo restringe o âmbito de aplicação da sistemática de petições individuais a apenas alguns direitos, pois apesar de não expressa, implícita está a idéia de que a violação dos outros direitos previstos no protocolo não necessariamente enseja o direito de petição ao sistema interamericano. Assim, com exceção a certos direitos trabalhistas e o direito à educação, para os quais o acesso à Corte é garantido pelo protocolo, o acesso aos órgãos do sistema interamericano não é previsto em casos de violação da maioria dos outros direitos econômicos, sociais e culturais garantidos no Protocolo.
Um recente estudo do Instituto Interamericano de Direitos Humanos a respeito da questão concluiu que:
"Em este sentido, hasta el momento la real efectividade del sistema interamericano para proteger los derechos econômicos, sociales y culturales há sido praticamente nula. Esta afirmacion es aplicable [a los países] del continente americano, entre otras razones debido a que la atención de los órganos de protección durante las pasadas décadas estuvo centrada em masivas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos, ocurridas em ei marco de las dictaduras militares sufridas por gran parte de los países latinoamericanos." (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Los derechos econômicos, sociales y culturales: um desafio impostergable, San José: Mars Editores, p. 19-20 apud CAVALLARO, J. L.; POGREBINSCHI, T., 2002, p. 672)
Em resposta a esta crise de justiciabilidade dos direitos econômicos, sociais e culturais a técnica mais utilizada no âmbito do sistema interamericano pelos peticionários que buscam levar violações de tais direitos para a Comissão é a apresentação de petições "híbridas", isto é, petições que apresentam violações tanto de direitos civis e políticos como de direitos econômicos e sociais e culturais. Isto tem ocorrido da seguinte forma: a violação de direitos civis ou políticos garante o acesso inicial ao sistema e faculta a eventual apreciação das violações dos Direitos econômicos, sociais e culturais também alegadas. (CAVALLARO; POGREBINSCHI, 2002, p. 679)
Esta estratégia nada mais é do que atribuir efeitos concretos à chamada indivisibilidade dos direitos humanos vez que a indivisibilidade prática dos direitos humanos significa ver e tratar determinados direitos a um só tempo com de repercussões civis, políticas, econômicas e sociais e culturais. (LIMA JR, 2002, p. 654).
Superada, ainda que parcialmente, a problemática da justicialização dos direitos ditos de segunda dimensão, surge ainda uma questão de maior complexidade, qual seja, a justicialização dos direitos de terceira dimensão, mais especificamente o direito humano ao desenvolvimento. Elevado o direito ao desenvolvimento à qualidade de direito humano, quais são os mecanismos que se colocam à disposição do individuo singularmente considerado a fim de que seja tal direito passível de justicialização?
3. O direito humano ao desenvolvimento: reflexões acerca de sua efetivação
A discussão sobre a questão do desenvolvimento teve início após a II Guerra Mundial sob o discurso de que era necessário levar o progresso às nações mais atrasadas. Atrelava-se, portanto, o conteúdo do termo "desenvolvimento" ao mero crescimento econômico. Muito embora não se possa desvinculá-lo de seus aspectos econômicos intrínsecos, o fato é que na atualidade agrega-se à noção de desenvolvimento uma dimensão de pleno desenvolvimento pela satisfação das necessidades humanas essenciais (FURTADO, 1980, p.16).
Neste sentido, é possível dizer que a noção do ser humano como sujeito central do desenvolvimento sempre permeou, ainda que indiretamente, os documentos jurídicos marcos na evolução dos direitos humanos no plano internacional, tais como a Carta das Nações Unidas, os Pactos de Direitos Civis e Políticos e Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966 e a Declaração dos Direitos Humanos, de 1948. Mas, a dimensão humana agregada ao conceito de desenvolvimento, e com isto, o entendimento do direito ao desenvolvimento como direito humano veio a ser consagrada normativamente somente em 1986 com a Declaração das Nações Unidas sobre o Direito ao Desenvolvimento. Ela determina ser o direito ao desenvolvimento um direito humano inalienável, em virtude do qual toda pessoa e todos os povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, para ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados (art. 1 º).
A declaração determina ainda, em seu art. 2º que a "pessoa humana é o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser participante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento", sendo todos os seres humanos responsáveis pelo desenvolvimento, individual e coletivamente. E, ainda, que os "Estados devem tomar providências para eliminar os obstáculos ao desenvolvimento resultantes da falha na observância dos direitos civis e políticos, assim como os direitos econômicos, sociais e culturais" (art. 6º) e, que "os Estados têm responsabilidade primária pela criação das condições nacionais e internacionais favoráveis à realização do direito ao desenvolvimento" (art. 3º).
Assim, assumindo os Estados o papel de criadores das condições favoráveis à realização de tal direito, atuariam eles implementando ações governamentais e políticas públicas de promoção do desenvolvimento ou e então num sentido de cooperação internacional com a finalidade de atender às necessidades dos países subdesenvolvidos. Mas por ser ele um direito de terceira geração, a participação de toda a sociedade se faz imprescindível, seja por intermédio das associações e organizações não governamentais, das empresas e dos cidadãos individualmente considerados (RISTER, 2007, P. 523).
Neste sentido, a Declaração trouxe respostas para algumas questões fundamentais, antes bastante controversas, sobre o direito ao desenvolvimento, quais sejam, a indicação do sujeito, a apresentação de sua fundamentação teórica e a determinação do seu conteúdo deixando clara a indissociabilidade entre direitos civis e políticos, direitos sociais, econômicos e culturais, e desenvolvimento na medida em que aqueles são tomados como aspectos imprescindíveis deste. Mas, por outro lado, não estabeleceu claramente quais devem as ações estatais no sentido de implementar este direito humano ao desenvolvimento, não determinou quais as ações que devem colocadas em prática pelos indivíduos, nem tampouco colocou a disposição mecanismos de justiciabilidade de tal direito.
Segundo Upendra Baxi, a concepção do direito ao desenvolvimento envolve as noções de: livre determinação dos povos; direito à soberania sobre os recursos naturais; eliminação de violações massivas de direitos humanos; indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos; paz e segurança internacionais; a pessoa humana como principal sujeito (participante e beneficiário) do desenvolvimento; igualdade de oportunidades tanto para as nações quanto para as pessoas e que os recursos obtidos do desarmamento sejam investidos no bem-estar das pessoas, especialmente do terceiro mundo; esforços para uma nova ordem econômica internacional. Define-o como "o direito de todas as pessoas humanas em todas as partes, e da humanidade como um todo, de realizar seu potencial." (Apud SENGUPTA, 2002, p. 63) [03]
O direito ao desenvolvimento não envolve, portanto, apenas aspectos econômicos, é na verdade um direito-síntese que integra o conjunto dos direitos humanos, aquele que proporcionará os meios necessários para que se realizem os demais. Neste sentido, pergunta-se: seria ele justiciável? Se afirmarmos que sim, quais os mecanismos existentes para tanto? Caso seja a resposta num sentido negativo, seria possível afirmar que se utilizando a sistemática de petições individuais pelas vias já analisadas se estaria, indiretamente, reivindicando o direito humano ao desenvolvimento?
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Notas
- O sistema global é integrado por instrumentos legais que buscaram jurisdicizar os preceitos contidos na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, sendo eles dois de alcance geral, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos econômicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966, e outros de alcance específico. Ao lado do sistema global, formam-se os sistemas regionais de proteção que buscam internacionalizar os direitos nos planos regionais, os sistemas europeu, interamericano e africano, cada qual com aparatos jurídicos próprios que constituem sua base legal e que estabelecem padrões protetivos mínimos aos direitos humanos nas regiões geográficas que estão sob sua proteção, quais sejam, a Convenção Européia de Direitos Humanos de 1950, a Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969 e a Carta Africana de Direitos Humanos de 1981, respectivamente.
- Cabe mencionar, no entanto, a inovação do art. 23 do novo regulamento da Comissão adotado em 01/05/2001 dispõe que, submetido um caso à Corte pela Comissão, as vítimas, seus familiares ou representantes legalmente reconhecidos poderão apresentar suas solicitações, argumentos e provas de forma autônoma no correr do processo. E, ainda, no art. 44 que dá à Comissão a possibilidade de submeter à apreciação da Corte a conduta de um Estado integrante do sistema, se entender que este não cumpriu as recomendações do informe aprovado nos termos do art. 50 da Convenção. Essa possibilidade só não se materializa mediante decisão fundamentada da maioria absoluta dos membros da Comissão.
- "Se a melhoria do bem-estar do povo, baseada no gozo de direitos e liberdades é o objetivo do desenvolvimento, crescimento econômico baseado na acumulação de riqueza e no PIB não seria um fim em si mesmo. Pode ser um dos fins, e pode também ser um meio de chegar a outros fins, quando ‘bem-estar’ é equivalente à realização dos direitos humanos." SENGUPTA, Arjun. O Direito ao Desenvolvimento como um Direito Humano. Social Democracia Brasileira, n. 68, março, 2002. Disponível em: <http://www.itv.org.br/site/publicacoes/igualdade/direito_desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 15 de maio de 2009, p. 83-84.