Muitos embates jurídicos já foram travados sobre a responsabilidade civil do Estado por danos causados às pessoas. Alguns doutrinadores entendem que seria perfeitamente dispensável o qualificativo "civil", tendo em vista que, quanto ao Estado, só se pode falar em responsabilidade civil, nunca penal. Entretanto, a responsabilidade do Estado tanto pode ter natureza de direito internacional público, como de direito público interno. No segundo caso, pode ser responsabilizado por danos causados aos seus próprios subordinados ou administrados.
Sem entrar no mérito dessa discussão, o que importa no presente artigo é a tentativa de compreender os vários ângulos da atuação do Estado como ente responsável pela correta e segura administração, isenta de erros ou falhas que venham ocasionar prejuízos a terceiros. Geralmente, a responsabilidade civil do Estado é entendida como a imposição de uma obrigação legal que lhe é imposta para ressarcir os danos e prejuízos causados a terceiros, quando da realização de suas atividades. No sistema tradicional, essa responsabilidade compreendia apenas a reparação dos atos ilícitos em sentido amplo. Não contemplava, para efeito de indenização, os danos causados pela atividade legítima do poder público, como nos casos de desapropriação, requisição ou repressão.
Da total irresponsabilidade do Estado, evoluiu-se para a responsabilidade decorrente da culpa. Posteriormente, chegou-se à teoria da realidade técnica ou jurídica das pessoas jurídicas. Daí, passou-se para a teoria do risco integral e, por fim, para a responsabilidade objetiva. Com isso, as pessoas jurídicas passaram a ser entendidas como entidades criadas pelo homem para o suprimento de várias de suas necessidades. Porém, devem atuar no mundo jurídico como sujeitos de direitos e de obrigações.
Para a realização de suas atividades, o Estado divide-se em órgãos e organismos. É estruturado sob uma aparelhagem burocrática complexa, na qual se enxergam institutos de direito público e de direito privado; bem como a conjugação de vários ramos do direito, aplicados em separado ou conjuntamente. O Estado não pode prescindir do seu elemento mais importante: o ser humano. O elemento humano (pessoa física) é que representa a pessoa jurídica, seja como agente, funcionário, servidor, preposto ou dirigente.
Não se pode negar a necessidade da intervenção estatal, mesmo nas democracias modernas. O Estado precisa atuar para que a economia funcione a contento e para que se mantenham o sistema capitalista e as relações de produção. Mas, segundo Jackson Borges de Araújo [01], essa atuação tem de seguir normas e limites impostos por lei. A esse respeito, esclarece:
O que garante a liberdade aos cidadãos e o respeito aos direitos fundamentais é a lei e o direito, aos quais o Estado está inexoravelmente vinculado. O princípio da estrita vinculação dos atos do Estado à lei faz com que se estabeleça o controle judicial dos atos do Estado. O Estado só pode agir dentro dos estreitos limites da lei.
Nenhum dos poderes do Estado pode fugir ao que preceituam as legislações que lhe são impostas. Dessa forma, não pode haver discricionariedade fora da lei, uma vez que os atos do Estado têm que se limitar às normas jurídicas vigentes, para que todas as suas atividades sejam realizadas de forma eficiente e eficaz. O Estado deve atuar no campo da legalidade. A Administração Pública só pode realizar as atividades a que se propõe se dispuser de agentes ou organismos vivos (funcionários e servidores). Significa que, agindo como ente estatal, traduz-se em atos de seus funcionários. Acontece que esses agentes, dirigentes ou servidores, investidos na qualidade de representantes da Administração Pública, podem, eventualmente, praticar algum ato que se traduza em dano ou prejuízo para os administrados, sejam de natureza moral ou patrimonial.
No direito privado, se qualquer atitude de natureza ilícita provocar dano, proporciona ao prejudicado a competente ação reparatória. Assim, nada mais lógico do que responsabilizar-se, também, o Estado, por danos causados a terceiros. Quando o Estado vem a ser responsabilizado, poderá ele promover a ação regressiva contra o servidor ou funcionário que causou o dano. Surgiram, nesse contexto, várias discussões que atravessaram os séculos XVIII a XX, sobre a responsabilidade civil do Estado para o ressarcimento dos danos causados por seus agentes a terceiros. Evoluiu-se muito sobre o assunto, porém, não estão esgotadas as discussões, tendo em vista a complexidade das relações entre administradores e administrados, fornecedores e consumidores.
O direito brasileiro jamais criou obstáculos à adoção das várias correntes evolutivas sobre a responsabilidade do Estado. Desde a Constituição de 1891, evidencia-se a preocupação do legislador constituinte com os abusos e omissões dos funcionários públicos no exercício de suas funções. Observa, entretanto, Juary Silva [02] que, no âmbito constitucional, só em 1934 é que a responsabilidade do Estado veio a ser prevista, após o impulso renovador iniciado com a Constituição germânica de Weimar, de 1919. Esta incorporou ao direito constitucional, além de preceitos relativos à ordem econômica e social, a disciplina jurídica dos funcionários públicos.
Do art. 15 do Código Civil de 1916 às Cartas de 1946 e 1967, já se cuidou da responsabilidade objetiva do Estado. A Constituição Federal de 1988, no § 6.º, do artigo 37, prescreve: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa".
Como se observa, o legislador constituinte assumiu um posicionamento diferente das teorias antigas sobre a responsabilidade em matéria de direito público. Nesse caso, orisco integral aproximou-se mais da teoria objetiva. As teorias anteriores da culpa administrativa, do acidente administrativo ou irregular funcionamento do serviço não encontram mais guarida nos dias atuais. Essa ruptura aconteceu, principalmente, depois que o Código de Defesa do Consumidor, amparado pela Constituição Federal de 1988, instituiu novas modalidades de apuração da responsabilidade nas chamadas relações de consumo.
Assim, igualmente à definição da responsabilidade civil do cidadão, para que se consolide a pretensão ressarcitória contra o ente estatal, é necessária a presença dos seguintes pressupostos: o evento danoso; o nexo de causalidade; a qualidade de funcionário público na prática do ato.
Segundo Yussef Cahali [03], é de direito comum o princípio segundo o qual o dano insere-se como pressuposto da responsabilidade civil, tanto no âmbito contratual como no extracontratual. Efetivamente, no plano da responsabilidade civil do Estado, não se pode prescindir da definição do evento danoso, seja decorrente de culpa ou dolo, seja apenas injusto para com o particular. O nexo de causalidade é aquele liame que se pode estabelecer entre o fato danoso e o prejuízo causado, ou seja, entre a atitude (lícita ou ilícita) do agente público e as conseqüências prejudiciais advindas ao terceiro. Estabelecido esse liame causal, a decorrência do dano em virtude de atividade ou omissão da Administração Pública, ou de seus funcionários, exsurge daí o dever de indenizar.
No que diz respeito à definição da condição de "funcionário", como praticante do ato e causador do dano, doutrina e jurisprudência estão em perfeita sintonia. Não importa o nível ou a importância do servidor. O que interessa é que ele esteja ali como representante do poder público, seja na qualidade de integrante dos seus quadros, seja como mero colaborador ou executor de uma atividade pública.
Na realidade, o que mais se perquire para a vinculação da responsabilidade do órgão administrativo é o fato de que essa hipótese, para a prática de ato ilícito, tenha surgido em decorrência da condição de funcionário ou de representante do órgão da Administração Pública. Sobre a evolução do instituto da responsabilidade civil do Estado, leciona Maria Paula Dallari Bucci [04]:
A evolução do tratamento jurídico da responsabilidade civil do Estado com a admissão do dever de indenizar amplo, com base na teoria do risco, é festejada pela doutrina administrativa e também pela jurisprudência como um avanço no sentido da proteção dos indivíduos, na medida em que consagra um fundamento de solidariedade para a reparação do dano, sempre que esse for extraordinário e especial, isto é, quando tiver onerado uma pessoa ou grupo de pessoas de forma diferenciada em relação aos demais membros da sociedade.
Para José Antônio Lomonaco e Flávia Vanini Martins Martori [05], é possível a responsabilização da Administração Pública para a reparação dos danos causados aos particulares, independentemente de que sejam praticados por seus agentes diretos ou por entidades privadas no exercício de função pública, ou ainda por permissão ou por concessão.
Nessa matéria, é importante também elencar as excludentes da responsabilidade civil do Estado. Esta poderá ser elidida quando surgirem determinadas situações, capazes de excluir o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o dano causado. São elas: a força maior, o caso fortuito, o estado de necessidade e a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro.
A força maior decorre de um fenômeno da natureza, ou seja, de um acontecimento imprevisível, inevitável ou estranho ao comportamento humano, a exemplo de raio, tempestade, terremoto, etc. Diante desses fatos, o Estado não pode ser responsabilizado pelas causas determinantes de tais fenômenos, o que justifica a elisão de sua obrigação de indenizar eventuais danos. Todavia, caso o Estado deixe de realizar uma obra considerada indispensável e sobrevenha fenômeno natural que cause danos a particulares pela falta daquela obra, o poder público será o responsável pela reparação de tais prejuízos. Nesse caso, estará presente o nexo de causalidade entre o ato omissivo e o dano, ou seja, estará caracterizaria a conduta omissiva do Estado.
No que se refere ao caso fortuito, o dano decorre de ato humano, gerador de resultado danoso e alheio à vontade do agente. Por se tratar de uma imprevisão ou acidente, ou seja, algo que não poderia ser evitado pela vontade humana, há a quebra do nexo de causalidade e, conseqüentemente, a exclusão da responsabilidade do Estado.
Outra causa de exclusão da responsabilidade diz respeito ao estado de necessidade, uma vez que traduz situação em que prevalece o interesse geral sobre o particular (princípio da supremacia do interesse público). Ocorre quando há situações de perigo iminente, que não são provocadas pelo agente, a exemplo das guerras.
A culpa exclusiva da vítima ou de terceiro também é considerada como excludente da responsabilidade estatal. Assim, o poder público não pode ser responsabilizado por um fato a que não deu causa, já que o evento danoso foi provocado por culpa exclusiva da vítima. Nos casos em que se verifica a existência de concausas, isto é, mais de uma causa ensejadora do resultado danoso, praticadas, simultaneamente, pelo Estado e pela vítima, não haverá excludente de responsabilidade. Haverá, sim, atenuação do quantum indenizatório na medida da participação no evento.
Com relação, especificamente, à responsabilidade do Estado por atos praticados em sua função judiciária, o entendimento da doutrina dominante é no sentido de não deixar que o Estado se esquive dessa obrigação, caso venha a provocar um dano através de seus agentes. Como o Estado é meio para que a coletividade possa atingir seus fins, ele é obrigado a prestar o serviço de forma a concretizar o bem comum. Analisando essa responsabilidade do Estado, José Augusto Delgado [06] ressalta:
Não há, portanto, que se polemizar, na atualidade, sobre a responsabilidade potencializada do Estado em assegurar aos indivíduos as condições necessárias para a consecução do bem comum. Para tanto, entre outras atividades que desenvolve, há de ser elencada a de entregar a prestação jurisdicional dentro dos prazos e limites que o sistema jurídico positivo instituiu. No particular, destaque-se que tal dever surge como conseqüência do princípio da legalidade, dogma a que está vinculada toda a ação estatal, por ser certo o axioma de direito de que a lei deve ser suportada, em primeiro plano, por aquele que a fez. Sendo a lei uma regra de conduta genérica oriunda do Estado, a este é do dever o seu integral cumprimento.
Efetivamente, o Poder Judiciário também se insere na figura do agente público, pois ele aplica o direito com base em normas concretas e criadas pelo Estado. Portanto, a responsabilidade do Estado pode ser também caracterizada quando um juiz proferir decisões que causem danos irreparáveis às partes, ultrapassando, com isso, os limites da razoabilidade na interpretação e aplicação das leis.
José Augusto Delgado [07], citando o trabalho de Lúcia Valle Figueiredo, apresenta um exemplo que se insere no campo da responsabilidade do Estado. É o caso de liminar em mandado de segurança que é denegada, mesmo estando presentes os pressupostos legais para a sua concessão e, em razão desse ato judicial, a parte impetrante sofre um dano.
Para Lair da Silva Loureiro Filho [08], a responsabilidade pública por atividade judiciária compreende a atividade jurisdicional e a judicial, ocorrendo nas seguintes hipóteses: sua ausência, sua prestação defeituosa por culpa do agente ou seus auxiliares, ocorrência de ato ilícito, demora excessiva na sua prestação. "Enfim, todas as hipóteses em que a atividade do Poder Judiciário, tanto administrativa como jurisdicional, vier a causar dano reparável ao particular, e não apenas o erro judiciário penal tradicionalmente citado", conclui o autor.
Em resumo, se o serviço prestado é realizado de forma que cause um dano para o administrado, estará configurada a responsabilidade do Estado, independentemente da apuração da culpa, tendo em vista a responsabilidade objetiva. Entretanto, existem, ainda, correntes doutrinárias que negam essa possibilidade de responsabilização. Alguns doutrinadores alegam que o ato do juiz é uma manifestação da soberania nacional, não podendo acarretar responsabilidade civil do Estado. Mas, para outros, o juiz é um efetivo funcionário e, portanto, quando os seus atos ocasionam danos, as vítimas devem ser indenizadas pelo Estado, de conformidade com o art. 107 da Constituição Federal.
Odete Medauar [09], analisando a posição do ordenamento jurídico brasileiro a respeito da responsabilização do Estado por danos oriundos de atos jurisdicionais, afirma que essa responsabilização ainda não encontrou guarida em seu sistema: "A irresponsabilidade vem, amiúde, justificada na necessidade de preservar a independência do Judiciário, na autoridade da coisa julgada, na condição dos juízes como órgãos da soberania nacional".
No mesmo diapasão, Lair da Silva Loureiro Filho [10] enfatiza que a orientação predominante nos tribunais ainda tem sido a de que a responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos do Poder Judiciário, "a não ser nos casos expressamente declarados em lei". Mas, divergindo desse entendimento, afirma:
O entendimento, segundo o qual o Estado não deve responder por atividade judiciária inadequada, encontra guarida na equivocada alegação de incompatibilidade, eventualmente existente entre a independência do magistrado, garantia de imparcialidade do juiz e de sua livre apreciação dos fatos que lhe são submetidos à solução (indispensável à realização da justiça) e a responsabilização por seus atos. Tal hipótese, cercearia a livre convicção do julgador, atendo-o às conseqüências de sua decisão (que, por certo, desagradará uma das partes litigantes) em prejuízo do exame do direito [11].
Mauro Cappelletti [12] salienta que o privilégio da substancial irresponsabilidade do magistrado não pode substituir o preço que a coletividade é chamada a pagar. Álvaro Lazzarini [13] também se posiciona pela possibilidade de aplicar-se a responsabilidade civil objetiva ao magistrado, esclarecendo:
Posto isto, temos que nos posicionar no sentido de que, ao contrário da irresponsabilidade civil de todo agente político, defendida por Hely Lopes Meirelles (obra citada, 13.ª ed., 2.ª tiragem, p. 52), o magistrado brasileiro, causando danos a terceiros, isto é, às partes, em razão de omissão ou retardamento, sem justo motivo, na prestação de ato de ofício ou provocado pela parte, enseja responsabilidade civil do Estado, nos moldes do art. 107 da CF, ainda vigente, cabendo à entidade estatal a que serve, em ação regressiva contra o magistrado, buscar reembolsar-se do quanto foi condenada a pagar à parte prejudicada pela omissão ou retardamento.
Efetivamente, não se pode compreender que se exclua da regra geral da responsabilidade do Estado por atos de seus representantes certa classe de agentes públicos. Apesar de ser executor de um dos seus serviços essenciais, não se pode acolher o fundamento de que o Poder Judiciário dispõe de soberania estatal em detrimento dos demais poderes.
Assim entendendo, o Estado deve responder pela demora na prestação jurisdicional, desde que fique demonstrada a ocorrência de lesão ao particular. É preciso frisar que o sistema jurídico sobre responsabilidade do Estado está vinculado à teoria objetiva. Portanto, o juiz, mesmo fazendo parte de uma categoria especial de funcionários, age em nome do Estado e atua como membro de um dos seus poderes.
Com efeito, a atividade judiciária integra o serviço público do Estado, restando inafastável a legitimidade passiva do mesmo para as ações de responsabilidade civil que decorrem de falhas no seu funcionamento. Se os serviços não são prestados com eficiência, implica a responsabilização do Estado pelos danos ocasionados ao cidadão. Nesse sentido, a lição de Daniele Annoni [14]:
Ao Estado caberá o dever de indenizar o particular lesado, restando àquele o direito à ação regressiva contra o magistrado. Caso o magistrado não tenha agido com dolo ou fraude, mas assim mesmo, no exercício de sua atividade, tenha gerado dano ao particular, ainda assim caberá ao Estado o dever de indenizar o prejudicado, sem direito à ação regressiva, em virtude do princípio do risco, adotado pela Constituição Federal de 1988.
Tanto a função administrativa quanto a jurisdicional caracterizam-se como atividades estatais que são desempenhadas por agentes públicos. E, por assim ser, se danos forem causados por seu mau funcionamento, as vítimas serão indenizadas pelo Estado, ao qual caberá, depois, ação regressiva contra o real causador do dano.
Notas
- ARAÚJO, Jackson Borges de. A responsabilidade civil do Estado por danos causados aos agentes econômicos. Recife: Bagaço, 1999. p. 16.
- SILVA, Juary. A responsabilidade do Estado por atos judiciários e legislativos.São Paulo: Saraiva, 1985. p. 90.
- CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 368.
- BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 188.
- LOMONACO, José Antônio; MARTORI, Flávia Vanini Martins. Responsabilidade civil do Estado por ato lícito. Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil. Porto Alegre: Síntese, jul-ago. 2000. v. 6. p. 140.
- DELGADO, José Augusto. Responsabilidade do Estado: responsabilidade civil do Estado ou responsabilidade da Administração – a demora na entrega da prestação jurisdicional. Revista Síntese. RJ 226, Porto Alegre, ago. 1996. p. 13.
- Ibid., p. 11.
- LOUREIRO FILHO, Lair da Silva. Responsabilidade pública por atividade judiciária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 81.
- MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 437.
- LOUREIRO FILHO, Lair da Silva. Op. cit., p. 113.
- Ibid., p. 114.
- Apud LOUREIRO FILHO, Lair da Silva. Responsabilidade pública por atividade judiciária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 115.
- LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.p. 437.
- ANNONI, Danielle. A responsabilidade do Estado pela demora na prestação jurisdicional. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 75.