Sumário: 1. Considerações Iniciais. 2. Contextualização do Tema. 3. Conceituação de Imunidade e Inviolabilidade Parlamentar. 4. Dispositivos Constitucionais Pátrios. 5. Imunidades em relação aos Parlamentares Estaduais e Municipais. 6. Natureza Jurídica da Imunidade Parlamentar Material. 7. Imunidade Relativa ou Processual. 8. Aspectos Controvertidos sobre o Alcance das Imunidades Parlamentares. 9. Breve Análise de Dois Casos Concretos. 10. Conclusões. 11. Notas. 12. Bibliografia.
1. Considerações Iniciais
O enfoque vertido nos presentes escritos perfila algumas nuances do sistema de imunidades parlamentares adotado no Brasil. O tema sob análise é, sem dúvidas, intrincado. Compreender, em primeiro plano, os institutos e conhecer as regras legais que justificam esses benefícios do ofício parlamentar, para daí interpretar-se a prática, a casuística e o panorama que circundam a prerrogativa política apreciada é o itinerário indeclinável para o estudo. Assim, podemos afirmar que o presente texto trata-se de uma abordagem técnica e, ao mesmo tempo, crítica; crédula em uma mudança benéfica e, simultaneamente, questionadora do disenso das perspectivas atuais.
O tema proposto é polemizador. A polêmica não será proporcionada deliberadamente, mas em conseqüência da análise minuciosa de casos concretos e experiências havidas em nossa recente história política. De mais a mais, os casos suscitados serão respaldados pelo contexto político e circunstâncias que ensejaram a visualização de um caso onde a imunidade parlamentar estaria sendo bem ou mal utilizada pelo titular do mandato e por sua respectiva casa legislativa – refletindo inexoravelmente no contexto societal. Cumpre ressaltar que os exemplos lançados traduzir-se-ão tão somente como ponto-chave para reforçar o enfoque técnico o qual se propõe a metodologia do texto. Não há nada que remeta os elementos de um caso esboçado à exposição de um ultraje ético cometido por determinado parlamentar que há de ser citado; não há elementos que reportem-se desnecessariamente a determinada situação ou pessoa, resguardando-se os princípios de livre exercício da democracia em perfeita conjugação com os ideais de preservação da dignidade humana insculpidos no sistema normativo pátrio.
Ainda que o ingresso na política pressuponha uma vida pública1, os casos apontados não devem ser vistos como forma a indigitar os seus protagonistas, como meio de se prejulgar ou perseguir algumas figuras que, em páginas amargas da história política do Brasil, colocaram em cheque a credibilidade de todo o nosso corpo parlamentar e, por conseguinte, a classe política nacional.
2. Contextualização do Tema
Impende destacar-se, antes de mais nada, a essência de nosso sistema normativo, ao estipular, como de geral sabença, a garantia fundamental de igualdade legal entre os seres, inserta na Norma Ápice, no caput de seu art. 5º, bem como a principiologia da obrigatoriedade da lei penal a todos os cidadãos que se encontrarem em nosso território.
A aplicação erga omnes de tais primados experimentam restrições legais em virtude de sua não aplicabilidade em face de funções públicas exercidas por certos indivíduos. Como verifica Damásio de Jesus, "esses privilégios funcionais não são concedidos em relação à pessoa, mas à função que ela exerce" 2. Tanto é verdade que a imunidade em destaque não se estende ao co-autor do ilícito que não goze dessa prerrogativa, a teor da construção jurisprudencial subsumida na Súmula 245 do STF, como bem nos lembra Júlio Fabbrini Mirabete3.
Nesse desiderato, estabelece a própria Carta de 1988 prerrogativas para os congressistas, bem como para os vereadores, para os atos verificados nos limites do município onde exerça suas atividades parlamentares, verdadeiras garantias do livre desempenho de suas funções e da independência do Poder Legislativo perante os outros poderes constitucionais.
Em regra, a imunidade parlamentar é objeto de interpretação da Lei Processual Penal, regida pela subsunção desta em relação às pessoas. Inserto costumeiramente em tópico relativo à eficácia da lei penal acerca das pessoas, o tema enquadrado caracteriza situação excepcionalíssima em meio ao sistema legal de generalidade do Direito Penal e Processual Penal. Uma verdadeira exceção à regra, em face da atividade parlamentar compreender a invocação de uma personalidade dotada de feições jurídicas avantajadas, em relação ao cidadão comum. Então, o agente político do Legislativo engloba uma série de prerrogativas para o exato desempenho de suas funções.
Aníbal Bruno e Nilo Batista consideram as preditas imunidades criações do Direito Público Interno, "por meio das quais se procura garantir a independência e segurança dos membros do Congresso Nacional, no exercício do seu mandato" 4(Sublinhamos). Contudo, os limites de alcance das imunidades parlamentares são ultrapassados, não raras vezes, por circunstâncias extralegais, injustificáveis à luz do Direito Penal hodierno, como buscaremos abordar adiante.
3. Conceituação de Imunidade e Inviolabilidade Parlamentar
O sistema de prerrogativas em comento compreende duas espécies de imunidades parlamentares: a relativa ou processual, e a absoluta ou material. A primeira é denominada normalmente de imunidade parlamentar, em sentido lato; a segunda é também denominada inviolabilidade dos atos parlamentares ou indenidade parlamentar 5.
A imunidade parlamentar relativa decorre de uma prerrogativa, conferida ao detentor de mandato eletivo do Poder Legislativo, que isenta o seu titular de responder pela prática de quaisquer de seus atos, concernindo em assegurar liberdade "total" às ações realizadas. Em outras palavras, consiste em um instituto que retira a possibilidade de punição do agente que comete ilícito ou conduta indigna, em razão desse estar investido em função parlamentar. O substrato desse proibitivo legal que afasta a penalização do parlamentar transgressor pode ser vislumbrado de diversas formas, como adiante analisaremos.
De outra leva, a inviolabilidade dos atos parlamentares diz respeito à garantia alçada aos membros do Poder Legislativo que confere a aqueles uma margem segura de atuação sem interferência de óbices de natureza legal ou meramente coativas.
Assim, elucida Jimenez de Asúa que "la inviolabilidad supone que aquel que goza de ella no puede ser castigado; la inmunidad le resguarda contra toda persecución penal mientras el cargo transitorio dura, y la prerrogativa alude tan sólo a las garantias de antejuicio o de procedimiento especial en favor de ciertas funciones" 6.
A diferenciação premente entre imunidade e inviolabilidade consiste na asserção de que a primeira pressupõe a conduta antijurídica, mas não permite a respectiva persecução criminal; constitui prerrogativa processual, meramente formal, porquanto a segunda exclui o próprio crime, tendo natureza material.
Com efeito, tais prerrogativas não constituem normas de proteção dos parlamentares individualmente considerados, mas do Poder Legislativo como um todo.
De outra banda, as imunidades parlamentares são irrenunciáveis. Por se tratarem de prerrogativas de ordem pública não podem ser renunciadas pelo acusado, mesmo porque a arbitrariedade dirigida contra um parlamentar importa em afronta a corporação a que ele pertence. Por isso mesmo, somente com autorização dessa corporação pode ser indiciado e, consequentemente, penalizado o parlamentar indigitado7.
Ainda assim, não raras vezes, deparamo-nos com alguns parlamentares que bradam, euforicamente, que abririam mão de suas prerrogativas políticas para responderem de forma heróica as imputações que lhes são atribuídas, o que é mera articulação retórica.
Outrossim, a imunidade não diz respeito ao parlamentar, mas ao munus por ele desempenhado. Sendo assim, o suplente não goza da prerrogativa, mas é resguardado por ela quanto aos atos praticados no exercício efetivo do mandato8.
4. Dispositivos Constitucionais Pátrios
A tutela constitucional à liberdade do exercício do mandato parlamentar, em nosso ordenamento jurídico, remonta à Carta Constitucional de 1824 que assegurava, em seu art. 26, "plena inviolabilidade dos membros das Câmaras integrantes da Assembléia Geral, pelas opiniões que proferissem no exercício de suas funções".
Doravante, todas as Constituições brasileiras, a partir da outorgada no Império, limitavam expressamente a inviolabilidade, ao exercício do mandato, como infere-se do disposto no art. 19, da Constituição de 1891, in litteris: "Os deputados e senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos e no exercício do mandato"; O mesmo dispositivo encontramos, sem mudanças substanciais, ainda em 1934, na Constituição promulgada naquele mesmo ano, que em seu art. 31. estabelecia que "Os deputados são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício das funções do mandato";
Por sua vez, a CF de 1937 disciplinava, em seu art. 43, que "Só perante a sua respectiva câmara responderão os membros do Parlamento Nacional pelas opiniões e votos que emitirem nos exercícios de suas funções; não estarão, porém, isentos de responsabilidade civil e criminal por difamação, calúnia, injúria, ultraje à moral pública ou provocação pública ao crime" ; ao que a Constituição de 1946 - art. 44, devolveria a forma mínima: "Os deputados e senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos".
A Carta 1967 reproduziu o teor dos dispositivos das anteriores, até o adventício da Emenda Constitucional nº 1/1969, que formulou severas alterações no instituto. Assim, por primeiro, alterado o art. 32, pela Emenda Constitucional nº 11/1978, ganhou a seguinte redação: "os deputados e senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos, salvo no caso de crime contra a segurança nacional".
Nova redação foi dada ao art. 32, pela Emenda nº 22/1982, que, a par da limitação ao exercício do mandato, retirava a imunidade nos casos de crime contra a honra, assim dispondo: "Os deputados e senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos, salvo no caso de crime contra a honra."
A vigente Constituição da República, promulgada em 1988, considerando invioláveis os parlamentares, na prática dos chamados delitos de opinião, omitiu a cláusula restritiva ao exercício do mandato, quebrando, inegavelmente, quanto a este último aspecto, a tradição das constituições brasileiras. A Constituição Federal de 1988 estabelece os seguintes diretivos, acerca das imunidades parlamentares:
"Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos.
§ 1º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença licença de sua Casa.
§ 2º. O indeferimento do pedido de licença ou a ausência de deliberação suspende a prescrição enquanto durar o mandato.
§ 3º. No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de 24 horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa.
§ 4º. Os Deputados e Senadores serão submetidos a julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.
§ 5º. Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§ 6º. A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva;
§ 7º. As imunidades de Deputados e Senadores, subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatíveis com a execução da medida."
Em face do novo texto constitucional, a norma protecionista em comento ampliou os privilégios concedidos aos parlamentares, acobertados por prerrogativas funcionais de largo espectro, tais como a dispensa de serem ouvidos como testemunhas, desde que sobre informações correlatas ao exercício do mandato (§ 5º) e de serem convocados pelas Forças Armadas (§ 6º).
Mas é o disposto no § 1º que propicia mais pontos controvertidos: a vedação de prisão de parlamentar, exceto em caso de flagrante-delito de crime inafiançável, hipótese em que a Casa Legislativa a que pertencer o congressista indigitado ainda se pronunciará sobre a prisão e autorizará, ou não, a formação de culpa (§ 3º); e a vedação ao processo criminal sem licença da respectiva Câmara.
Analisaremos, mais adiante, a natureza jurídica e alguns aspectos marcantes dessas modalidades de garantias funcionais insculpidas na Carta de 1988.
5. Imunidades em relação aos Parlamentares Estaduais e Municipais
No âmbito das Assembléias Legislativa dos Estados e das Câmaras Municipais, os respectivos membros de cada uma dessas casas legiferantes detêm algumas prerrogativas inerentes à função parlamentar.
No caso dos deputados estaduais, as garantias são estabelecidas na própria constituição estadual, como é o caso da Constituição do Estado de São Paulo, de 1989, que reproduz, no seu art. 14, o art. 53. da Constituição Federal de 1988, como salientam Eugenio Raúl Zaffaroni e José Henrique Pierangeli, em seu "Manual de Direito Penal Brasileiro."9
A rigor, os parlamentares estaduais detêm imunidade de ordem material, bem como processual.
Por seu turno, os vereadores são agraciados apenas com a imunidade material, que assegura a inviolabilidade dos atos empreendidos em função da atividade parlamentar que exercem.
Outro aspecto bastante peculiar nos recorda Cezar Bittencourt. Diz respeito às limitações territoriais das garantias parlamentares em tela, que nos permitimos transcrever: "A imunidade material e formal foi estendida ao deputado estadual (art. 27, § 1º, CF). Contudo, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, as imunidades e prerrogativas concedidas aos Deputados Estaduais limitam-se às autoridades judiciárias dos respectivos Estados-membros" 10. À propósito, eis o teor da Súmula nº 03, do STF: "A imunidade concedida ao Deputado Estadual é restrita à Justiça do Estado-membro".
De igual sorte, os vereadores também são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, mas somente no exercício do mandato e nos limites do Município (art. 29, VI, CF). Porém, os vereadores não têm imunidade processual nem gozam de foro privilegiado.11
6. Natureza Jurídica da Imunidade Parlamentar Material
Com efeito, esta é a garantia parlamentar por excelência: diz respeito à inviolabilidade dos atos parlamentares, que a doutrina alemã denominou de indenidade.
Para uns, a natureza da imunidade parlamentar material é de causa excludente de crime. Para outros, de exclusão da criminalidade; causa pessoal de exclusão de pena (FRAGOSO, Lições de Direito Penal, parte geral, Rio de Janeiro, 1985); ou ainda causa de incapacidade penal por razões políticas, em relação aos delitos contra a honra (MARQUES, Tratado de Direito Penal, V.1, São Paulo, 1965).
Ao conceituar a natureza da imunidade parlamentar absoluta conferida pelo Direito Constitucional, Jescheck entende ser a inviolabilidade "la exclusión permanente de la responasabilidad jurídicopenal," importando identificá-la como causa pessoal de exclusão da pena.12
No mesmo sentido, Roxin afirma que a imunidade parlamentar constitui causa pessoal de supressão da punibilidade, preconizada à partir da teoria da impunibilidade das manifestações parlamentares, contida no ordenamento alemão13. Esse mesmo autor considera que, em alguns casos, não há exclusão ou supressão, mas sim justificação da impunibilidade, por transfigurar-se temerária a deliberada isenção das ações praticadas pelos parlamentares, em face de que alguns condutas possam extrapolar os limites de sua atuação14, tese repelida por Zaffaroni, à conta dessa justificação importar no "inconveniente de eliminar, na maioria dos casos, a responsabilidade civil e disciplinar" 15 .
O paulista Fernando Capez resume em duas as correntes doutrinárias contrapostas que se referem à definição da natureza jurídica da imunidade material: para uma parcela dos doutrinadores seria causa de exclusão da ilicitude (não há crime); para outros, seria causa funcional de isenção de pena (o agente pratica crime, mas fica isento de pena).16 Esse autor entende que a factibilidade da imunidade depende da existência de um nexo entre a expressão do pensamento e a condição parlamentar, porque, se não houver qualquer relação entre a ofensa e o exercício da função, inexistirá a garantia (CAPEZ, ob. citada, p. 52).
Mais incisivo nos parece o Doutor Cezar Roberto Bittencourt que, citando o Min. Luis Vicente Cernicchiaro (Direito Penal na Constituição, p. 183), sucintamente deduz a exclusão de determinadas pessoas à incidência penal, retirando-lhes a qualidade de destinatários da justiça criminal, referindo-se à imunidade material; porquanto a imunidade formal resguarda o Legislativo, ao impor como condição de procedibilidade, prévia licença da Casa Legislativa para o parlamentar ser processado; em outros termos, "a inviolabilidade acarreta a atipicidade da conduta e a imunidade impede o desenvolvimento do processo e suspende a prescrição"17, opinião compartilhada pelo mestre argentino Zaffaroni que, em seu "Manual", reputa mais democrática a opção pela teoria da atipicidade da ação, uma "exclusão de toda relevância penal"18. Esse entendimento é o mais lúcido, dentre os colhidos.
Como dito em linhas pretéritas, é uma exceção legal ao princípio de igualdade dos cidadãos frente a lei penal; é um plus conferido pela lei ao indivíduo que compõe o Poder Legislativo, para que este concretize seus propósitos parlamentares, sem quaisquer interferências de ordem legal. Não obstante, o eventual crime praticado pelo parlamentar, no exercício efetivo do mandato tem que revelar-se em afinidade com as atividades consentâneas à função. Desse modo, temos reiteradas decisões da Excelsa Corte, a corroborar com tal escólio:
"EMENTA: Queixa-crime. Deputado Federal. Imputação de delito contra a honra. Expressões ofensivas constantes de depoimento do congressista perante Comissão Parlamentar de Inquérito. Inviolabilidade. Imunidade parlamentar material (CF, art. 53, caput). Queixa-crime liminarmente rejeitada.
O depoimento prestado por membro do Congresso Nacional a uma Comissão Parlamentar de Inquérito está protegido pela cláusula de inviolabilidade que tutela o legislador no desempenho do seu mandato, especialmente quando a narração dos fatos – ainda que veiculadora de supostas ofensas morais – guarda íntima conexão com o exercício do ofício legislativo e com a necessidade de esclarecer os episódios objeto da investigação parlamentar".
(STF. INQO 681/SP. Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. Decisão: 09/03/94. Em. de Jurisp., v. 1741-01, p. 168. DJ 1 de 22/04/94, p. 8.491.)
Desse modo, não se pode prescindir o caráter da conjugação entre a conduta aprioristicamente ilícita e as atribuições do parlamentar.