Estudo das normas sobre emissão de gases poluentes no Brasil e seu impacto na produção empresarial

Resumo: Norteando várias discussões e impasses, o meio ambiente é hoje uma das principais preocupações da sociedade em vista da sua essencialidade para a manutenção da vida. Considerando-se que uma ação não ambientalmente correta pode ter seus efeitos sentidos em vários pontos do globo, a questão representa um problema global que influencia diretamente os órgãos governamentais. Para o governo, no entanto, implantar medidas que regulem a atividade das empresas privadas, para que estas considerem o seu impacto ambiental em detrimento de seu lucro, é uma tarefa de extrema complexidade. Uma alternativa é conscientizar a iniciativa privada diretamente para que assuma de forma espontânea sua responsabilidade perante as condições alarmantes do planeta. Certificados surgem e contemplam com oportunidades de lucro a longo prazo as empresas ecologicamente corretas; Tratados são assinados pelos líderes mundiais para que os interesses de organizações privadas não prejudiquem os da comunidade global. Para que seja possível a apresentação de novas propostas de incentivo à postura sustentável das empresas, é necessário ter como base e fonte de parâmetros, ou mesmo modelos, instrumentos jurídicos nacionais e internacionais, tais como a Constituição, os Tratados Internacionais, a Legislação Internacional e a Estrangeira e as Normatizações Internacional, Estrangeira e Nacional referentes ao assunto. O objetivo deste trabalho é justamente encontrar alternativas viáveis e sustentáveis para que se reduza a emissão de gases prejudiciais, a partir de algumas possíveis soluções pré-definidas.

Palavras-chave: Emissão; normatização nacional; gases poluentes; produção empresarial; soluções.

Fontes de Emissão de Gases Poluentes

As fontes de emissão de gases podem ser classificadas de acordo com suas causas: antropogênicas (relacionadas à ação e atividade humana) e naturais. As fontes abordadas no presente trabalho, por serem mais próximas da realidade nacional e representativas como agravantes do quadro ambiental, classificam-se como:

• Fontes antropogênicas: poluição advinda de atividades industriais, veículos automotores, produção energética, aerossóis, fábricas e evaporação de químicos. Essas fontes podem ser subclassificadas em:

• Fontes estacionárias: emissões geradas em fontes fixas, tais como fornos industriais e domésticos, centrais termoelétricas e elétricas, incineradores e fontes naturais.

• Fontes móveis: emissões de fontes não estáticas como as dos tráfegos rodoviário, aéreo, marítimo e fluvial.

• Fontes naturais: emissões de metano naturais de animais, vulcões, furneiras e resquícios (fuligem e fumos) de incêndios florestais.

Apesar do enfoque dado às emissões dos veículos automotores, são várias as fontes de emissão poluente que existem e devem ser controladas. Dentre elas, foram encontrados dados sobre a pecuária, termoelétricas e indústria.

Um estudo divulgado em dezembro de 20091 pelo Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) afirma que pelo menos metade das emissões de gases poluentes originadas no país são originadas da pecuária, que em 2008 emitiu o equivalente a 813 milhões de toneladas de CO. Grande parte do problema se deve ao desmatamento feito para abrir pastagens no Cerrado e na Amazônia, mas as queimadas nas áreas de pastagem e a fermentação entérica dos animais tornam as dimensões da questão ainda maiores. Segundo tal pesquisa, a pecuária é responsável por cerca de 56% do desmate do Cerrado e 75% na Amazônia (dado referente ao período que abrange os anos entre 2003 e 2008). É importante ressaltar que, apesar de os valores parecerem altos, esses números não consideram as emissões advindas de outras fases do processo de produção agropecuário como a degradação do solo de pastagem, o transporte do gado e a energia utilizada nos frigoríficos.

Segundo relatório da FAO (Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação), uma vaca envia para a atmosfera cerca de 500 litros de metano, se forem considerados os rebanhos dos maiores produtores mundiais Brasil (189 milhões de cabeças de gado), Índia (187 milhões) e China (110 milhões), os resultados são extremamente preocupantes. Além das emissões específicas do gado, há a questão ambiental relativa ao desmatamento das áreas de pastagem que perdem seu potencial de reabsorção dos gases.

As termoelétricas, alvo de investimentos do governo por sua rápida construção e menor tamanho que possibilita a proximidade com grandes centros reduzindo as perdas e gastos com transmissão, são consideradas por muitos2 um retrocesso no cenário energético nacional por valerem-se da queima de combustíveis como petróleo, óleo diesel, gás natural, biomassa, carvão e material nuclear que, além de serem muitas vezes caros, emitem oxidantes e redutores como, por exemplo, o carbono.

O Brasil possui 49 termoelétricas, das quais 86% são a gás natural, além da previsão da construção de 81 novas unidades até 2017. O principal poluente emitido por tais estações são os óxidos de nitrogênio (50,9 mil toneladas diárias são emitidas pelo conjunto de termoelétricas nacional) que contribuem tanto para a poluição do ar quanto para o aquecimento global. O alarmante, além do volume das emissões, é que não são previstos padrões de emissão para os óxidos de nitrogênio na legislação ambiental brasileira.

A atenção em relação aos resíduos industriais estende-se por todo o ciclo de vida do produto que abrange a extração de matérias-primas, produção de energia que mantém o processo, a produção, o transporte, a distribuição, a utilização, a manutenção do produto até o fim de sua vida útil e consequente transformação em resíduo a ser tratado e disposto adequadamente. Uma das grandes dificuldades, porém, consiste em identificar os impactos causados em cada estágio do ciclo de vida do produto que podem variar drasticamente mesmo dentro de um único setor. Inicialmente acreditava-se que o lançamento de resíduos fosse inerente aos processos de produção e que o meio ambiente seria capaz de absorvê-lo ilimitadamente; quando este passou a dar sinais de sua incapacidade e desgaste, as indústrias potencialmente poluidoras começaram a diluir tais resíduos como forma de disfarçar os impactos de suas atividades; quando tal medida mostrou-se novamente ineficaz, foram elaboradas as primeiras leis ambientais que foram sistematizadas a partir do século XX em certos países industrializados e tinham caráter claramente corretivo, restringindo-se a problemas que ameaçavam diretamente a saúde pública. Vale ressaltar ainda que, nos países em desenvolvimento, tais medidas foram adotadas com até duas décadas de atraso e o conhecimento das proporções de tais impactos ambientais ocorreram apenas por volta de 1990.

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As atividades industriais brasileiras, como produção de aço e ferro, refino de petróleo, fabricação de cimentos, papel e celulose consomem energia o suficiente para serem responsáveis por 85% do total de emissões de gases do setor. Mesmo causando tantos danos, apenas 18% dos empresários responsáveis por tais segmentos preocupam-se ou cogitam incluir-se em políticas de metas de redução de emissão de Gases de Efeito Estufa (GEE). Uma importante iniciativa para o setor seria gerar relatórios periodicamente para que as empresas pudessem monitorar suas emissões bem como planejar sua redução. Inventários já são utilizados ao redor do globo e a metodologia mais difundida dessas ferramentas é a do GHG Protocol, que realiza a transferência gratuita do método e know-how para o cálculo de emissões. O programa teve lançamento no Brasil em maio de 2008 e é implementado através de cinco instituições, dentre as quais o Ministério do Meio Ambiente e Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável.

Segundo o IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas), esforços de mitigação nesse setor devem focar-se nas indústrias de energia intensiva, nas quais processos de reciclagem e equipamentos elétricos eficientes podem ser incorporados. O órgão afirma ainda que as barreiras-chave do setor são a falta de capital e de recursos técnicos, a taxa lenta de retorno do capital e a habilidade restrita das empresas para assimilar novas informações tecnológicas.

A partir deste estudo, foi possível constatar que não há um consenso nos estudos publicados e notícias lançadas sobre porcentagens de emissão ou representatividade de cada fonte poluente. É notável que haja um destaque para a preservação de certas imagens e interesses em detrimento da preocupação efetiva com o mapeamento das principais fontes e suas respectivas ações de controle.

O presente estudo centra-se na emissão de gases antropogênicos de fontes móveis por estes serem claramente o foco da regulamentação brasileira atual.

Normas

Segundo Plácido e Silva (2000),

A noção de lei, como regra jurídica obrigatória, deve ser tomada em seus sentidos formal e material. Na acepção material, indica-se a regra abstrata e permanente, tendo por conteúdo uma norma de Direito objetivo. No sentido formal, é todo ato ou disposição emanada do órgão político, a que se atribui o poder de legislar, que não venha criar uma norma agente, mas sim contenha uma deliberação ou uma decisão particular. Assim, somente em relação à forma, dá-se-lhe o nome de lei, embora se trate, por vezes, de uma decisão particular, sem o caráter de generalidade e de obrigatoriedade, que é da natureza intrínseca da lei.

• Normas Jurídicas

  • Princípios

  • Regras (lei em sentido amplo):

    • Tratados Internacionais

    • Emenda Constitucional

    • Lei em sentido estrito (delegada, ordinária, complementar)

    • Medida provisória

    • Decreto legislativo

    • Resolução

    • Portaria

  • Costumes

Essa é a divisão básica mais moderna sobre o conceito de norma jurídica. Porém, dentro de "lei lato sensu" ainda há outras divisões a serem feitas, que interessam ao presente trabalho. Considerando-se a lei em sentido amplo, é o comando geral e abstrato imposto coativamente à observância de todos. Há vários tipos de comandos jurídicos sob este conceito, conforme o artigo 59, da Constituição Federal3. A diferença entre esses tipos está principalmente no órgão emissor da ordem:

Os Tratados Internacionais são ordens a que o Estado adere voluntariamente em âmbito internacional. No Brasil, para que sejam considerados obrigatórios no direito interno, é necessário que sejam veiculados via decreto legislativo.

A Emenda Constitucional é emanada do Poder Legislativo no exercício do Poder Constituinte Derivado, portanto, sua promulgação não depende da chancela do Poder Executivo. O poder constituinte derivado, ou de reforma, divide-se em dois: o poder de emenda e o poder de revisão, o primeiro consiste em alterar, de forma pontual, uma determinada matéria constitucional enquanto o segundo é mais amplo pois trata-se de uma revisão sistêmica, dados certos limites, do texto (MAGALHÃES, 2010).

As leis em sentido estrito (impostas pela autoridade governamental) emanam do Poder Legislativo, mas necessitam da sanção executiva autorizando sua promulgação.

A Medida Provisória emana diretamente do Poder Executivo e entra em vigor, mas sua validade depende da avaliação e chancela posterior do Poder Legislativo.

O decreto legislativo emana do Poder Legislativo, mas no exercício de sua função executiva.

As resoluções são emanadas do Poder Executivo, em matérias de menor relevância ou de aspecto técnico fundamental (onde se mostra extremamente necessária a intervenção de técnicos especializados no assunto). Servem principalmente para a regulamentação das leis em sentido estrito. Trata-se de um ato formal de manifestação de vontade do órgão que as emite.

As portarias emanam de todos os órgãos da administração pública, no exercício de sua função administrativa, para regulamentar o serviço público em geral.

Em razão dessa diferença terminológica, este trabalho sempre opta por tratar das normas ambientais, evitando se restringir ao uso do termo "lei", um termo taxonômico mais restrito. No que se refere à normatização ambiental, o país possui apenas resoluções em razão justamente da maior velocidade e embasamento técnico de tal modalidade jurídica.

Toda a normatização brasileira se fundamenta na Diretiva da Comunidade Européia nº 97/24, ou seja, utiliza-se dos estudos e padrões obtidos na Europa para basear as ações no país. As simples importação e aplicação dos conceitos europeus no contexto climático e geográfico brasileiro podem trazer distorções. Não se trata de descartar o estudo estrangeiro, mas seria necessário que o Brasil utilizasse seus próprios centros de estudo de engenharia para criar seus próprios índices que fundamentariam de forma mais apropriada a criação de regras para o controle da emissão de gases poluentes. Dessa forma, uma das principais vantagens de se criar resoluções, que é o estudo e apoio técnico de especialistas, não é valorizada no país que importa fórmulas e valores determinados em um continente totalmente diferente do nosso.

Normas federais

Objetiva-se, inicialmente, analisar a legislação brasileira pertinente à emissão de gases poluentes, partindo-se, dentre outros, do site do Ministério do Meio Ambiente que possui uma relação da normativa nacional a respeito de tal questão. Há uma lista vasta, na qual constam várias recomendações, decretos e resoluções, além de leis estaduais e municipais. Dessa lista, interessa recortar a normatização referente à emissão de gases poluentes por veículos automotores:

Resolução 256/1999

Aborda a responsabilidade dos órgãos estaduais e municipais de inspecionar a emissão de poluentes e ruídos como exigência para que veículos automotores sejam licenciados nos municípios abrangidos pelo Plano de Controle da Poluição por Veículos em Uso.

Considerando-se que grande parte da frota de veículos em circulação emite quantidade de poluentes acima dos níveis aceitáveis e que a manutenção dos veículos, se feita de forma adequada, contribui para a diminuição das emissões de gases poluentes, os órgãos estaduais e municipais tornam-se responsáveis. A fiscalização será feita pelo Ministério do Meio Ambiente por meio do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) através do monitoramento do cumprimento de prazos e auxílio no caso de empecilhos jurídicos, técnicos ou administrativos serem observados. As inspeções abrangem também os veículos oficiais e podem ser realizadas direta ou indiretamente pelos órgãos responsáveis. - Resolução 297/2002: estabelece limites para emissões de gases poluentes por motociclos, ciclomotores e veículos similares novos. Tais limites serão requisitos prévios para importação, produção e comercialização de tais veículos em território nacional.

Institui como requisito prévio para a comercialização, importação e produção de novos ciclomotores em Território Nacional, a Licença para Uso da Configuração de Ciclomotores, Motociclos e Similares (LMC) emitida pelo IBAMA.A licença é valida por um ano (podendo ser revalidada pelo mesmo período) e é de propriedade exclusiva do solicitante. Os métodos de ensaio e medição (realizados em laboratórios certificados pelo INMETRO) seguem as prescrições dos anexos I e II da Diretiva da Comunidade Européia nº 97/24/EC até que sejam criados procedimentos nacionais adequados; os fabricantes e importadores devem reportar-se periodicamente ao IBAMA visando atualizar as configurações de ciclomotores, motociclos e similares.

Resolução 342/2003

Estabelece novos limites para emissões de gases poluentes por motociclos, ciclomotores e veículos similares novos em observância à Resolução 297 de fevereiro de 2002 e dá outras providências considerando o aumento da frota nos grandes centros e os avanços tecnológicos que possibilitam controle das emissões de gases mais eficientemente.

Os padrões aceitáveis de cada poluente (monóxido de carbono, hidrocarbonetos e óxidos de nitrogênio) são definidos de acordo com o deslocamento e a capacidade volumétrica do veículo.

Interessa esmiuçar a legislação recortada acima, que se centra principalmente na emissão de gases poluentes. De todos os textos, o que se sobressai é a Resolução n° 297/2002, que traz as principais diretrizes acerca da emissão de poluentes, no que se refere a veículos automotores.

A resolução brasileira se fundamenta na Diretiva da Comunidade Européia n° 97/24, que apresenta as "Medidas a tomar contra a poluição atmosférica produzida pelos veículos a motor". Essa resolução estipula limites de emissão de acordo com a classificação do veículo: veículos leves novos, veículos comerciais novos e veículos pesados. A título de exemplo, transcreve-se abaixo a tabela com os limites máximos de emissão para veículos leves novos 4 para veículos leves novos:

Notas: 1 - Medições de acordo com a NBR 6601 (US-FTP75), e conforme as Resoluções CONAMA n° 15/95 e n° 315/02. 2. - Apenas para veículos do ciclo Otto. Aldeídos totais de acordo com a NBR 12026. 3. - Apenas para veículos do ciclo Diesel. 4. - Apenas para veículos do ciclo Otto, exceto a GNV. 5. - Hidrocarbonetos não metano (NMHC). 6. - Hidrocarbonetos totais somente para veículos a GNV, que também atendem ao item (5). 7. - Apenas para veículos do ciclo Otto, inclusive a GNV.

A Diretiva estabelece uma fórmula para o cálculo da emissão de poluentes e determina valores máximos de emissão que variam conforme o tipo do veículo, levando em conta a temperatura ambiente e a pressão atmosférica durante o teste. O problema é que esses valores são estabelecidos em testes feitos em situações ideais. Em situações reais de uso, o consumo é muito diferente, como se pode estabelecer por meio de pesquisas na área de engenharia. Valeria estabelecer um valor a partir de ensaios feitos no Brasil, com fórmulas e parâmetros que considerem as peculiaridades nacionais.

Segundo Jacondino e Cybis (apud Manzoli, 2009, p.76), cada localidade deveria ter seus fatores de emissão de poluentes definidos através de testes baseados em medições efetuadas na própria área de estudo. Como tais testes têm um custo elevado, são poucos os experimentos realizados e os veículos testados; quando tais experimentos são realizados, os testes são feitos sob condições extremamente limitadas, uma vez que não abrangem todas as possibilidades e restrições observadas pelos motoristas diariamente.

Por meio de estudos da área de engenharia, é possível verificar que as emissões de poluentes variam de acordo com a temperatura ambiente, a velocidade desenvolvida pelo veículo, a distância percorrida, a temperatura do motor além de outros fatores que devem ser levados em conta para que parâmetros verossímeis sejam obtidos. Portanto, o tamanho das cidades, que impacta diretamente na variação desses fatores citados, deve ser considerado. Esses são os motivos pelos quais é muito difícil que os parâmetros determinados na Diretiva Européia sejam considerados adequados à realidade brasileira, apenas a partir da importação dos conceitos e parâmetros, sem qualquer adaptação.