INTRODUÇÃO
A sustentabilidade ambiental é uma temática atual recorrente em todas as discussões acadêmicas e políticas. Os problemas do meio ambiente são inúmeros e estão em todos os lugares: enchentes, poluição, desertificação, entre outros.
Segundo Cabral (2007, p.4), podemos citar cinco razões principais para este acontecimento: o modo de produção e de consumo hodierno, a pobreza existente em grande parte do planeta, o incremento significante da população, indústrias demasiadamente poluentes e os conflitos armados, que arrasam países e desencadeiam migrações em massa.
É relevante salientar que os problemas relacionados ao meio ambiente não podem ser resolvidos isoladamente, por alguns Estados apenas. As questões ambientais não possuem fronteiras e interferem em todo o mundo, de modo que é necessário que as soluções sejam tomadas em conjunto por todos.
À medida que estes problemas se agravaram, a sociedade internacional percebeu que seria imprescindível a existência de tratados e acordos entre os países que os obrigassem a cooperar visando à proteção do meio ambiente. Desta necessidade e da congruência desses esforços, surgiu o Direito Ambiental Internacional, que lidará com estas questões.
O direito brasileiro, respondendo às expectativas relacionadas ao meio ambiente, definiu parâmetros através do artigo 225, da Constituição Federal de 88, o qual disciplina alguns dos direitos difusos. Estabelece o referido artigo, em seu caput: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
O Direito Ambiental Internacional é uma matéria multidisciplinar e se relaciona com as mais diversas ciências, dentre elas a Economia e a Sociologia. Em meio às principais ramificações do Direito, a disciplina em questão se imbrica especialmente com o Direito Constitucional, o Administrativo, o Civil, o Penal e o Municipal, uma vez que também é da competência do município a proteção do meio ambiente, como assevera o artigo 23, incisos III, IV, VI e VII, da Constituição Federal:
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora [01].
Neste artigo, faremos uma apresentação do Direito Ambiental Internacional, mostrando principalmente o seu conceito, a sua inserção no Direito das Gentes, os princípios que o norteiam e a sua importância, bem como analisaremos os modos através dos quais este ramo do Direito pode ser implementado. Em seguida, versaremos sobre a questão ambiental na seara do Direito Municipal.
1. DO DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
1.1 Considerações Iniciais
O Direito Internacional Público é o ramo do Direito responsável pelo conjunto de normas que regem as relações internacionais entre os Estados. Para alguns autores, como Silva (apud Guerra, 2007, p.4), o Direito Ambiental Internacional – ou Direito Internacional do Meio Ambiente – integra esta disciplina. Entretanto, para outros, este já é uma ramificação autônoma do Direito, pois responde por normas particulares referentes ao meio ambiente.
De acordo com Varella (apud Guerra, 2007, p.5), o Direito Internacional Ambiental pode ser considerado como um "conjunto de normas complexas, que merecem ser tratadas de forma global e organizadas, de modo a permitir a participação democrática de todos os países, o que é, em grande parte, feito no âmbito da Organização das Nações Unidas".
Para Guerra (2007, p.5), o Direito Internacional do Meio Ambiente consiste em um
conjunto de normas que criam direitos e deveres para os vários atores internacionais (e não apenas os Estados), numa perspectiva ambiental, atribuindo igualmente responsabilidades e papéis que devem ser observados por todos no plano internacional, visando a melhoria da vida e qualidade de vida, para as presentes e futuras gerações.
Segundo Milaré (2009, p.815), o Direito Ambiental Internacional é um "complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações".
Pode-se afirmar que são duas as características centrais do Direito Ambiental Internacional: a existência de incontáveis acordos sobre o tema por ele abordado e a divisão dessas temáticas, de modo que cada tratado versa sobre assuntos específicos, pois é mais fácil discutir especificidades do que temas gerais.
O Direito Ambiental Internacional se consolidou com a Conferência Internacional sobre Meio Ambiente, ocorrida na Suécia, em 1972, e já se faz presente em diversos acordos sobre a matéria, como o Protocolo de Kyoto. É válido salientar que cada vez mais estes tratados têm a função de uniformizar as legislações dos Estados, de modo a facilitar a proteção do meio ambiente. As normas destas convenções, em geral, são consideradas hard law, ou seja, são vinculantes. Todavia, ainda são fracas e poucos países as respeitam, sendo na realidade regras de soft law; este é um dos grandes problemas enfrentados pelo Direito Ambiental Internacional. Na tentativa de solucionar esta problemática, os novos tratados criados possuem normas não-vinculantes e princípios gerais e a implementação do que é decidido passa a ocorrer de forma gradativa, facilitando a adaptação dos signatários. Os documentos produzidos pela Organização das Nações Unidas (ONU) são os melhores exemplos deste novo modelo adotado.
1.2 Princípios do Direito Ambiental Internacional
Como dito acima, os tratados sobre meio ambiente expressam alguns princípios, que se complementam. O primeiro é o princípio da relativização da soberania sobre os recursos naturais. O meio ambiente é um só; não há como dividi-lo por Estado, territorialmente. Deste modo, as políticas de proteção ao meio ambiente devem ser realizadas em conjunto para que seja efetiva e, de acordo com este princípio, um país pode cobrar de outro que cuide bem de sua biodiversidade. Além disso, de acordo com Sands (apud Cabral, 2007, p.9), "os Estados devem adotar práticas relacionadas ao compartilhamento de informações [...], participação em determinadas decisões, realização de estudos de impacto ambiental e estabelecimento de procedimentos comuns em caso de emergências".
O segundo princípio é o do desenvolvimento sustentável. Este princípio possui quatro objetivos: preservação dos recursos naturais existentes, para que ainda possam ser usados pelas próximas gerações; uso racional desses recursos, considerando a necessidade de cada país; integração entre os planos de desenvolvimento e de sustentabilidade; emprego de práticas de exploração racionais.
O princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas é o terceiro. Para ele, duas variáveis devem ser consideradas quando da responsabilização de um Estado por danos ambientais: o seu nível de desenvolvimento e o grau de sua responsabilidade.
De acordo com o princípio do poluidor-pagador, os responsáveis por determinado dano ambiental devem arcar com custos de sua reparação. Este princípio é assaz criticado, pois a responsabilização total por estes danos pode ser uma barreira ao desenvolvimento de muitos países [02], bem como pode ser tratado como incentivo à poluição, uma vez que bastaria pagar alguma multa ou indenização para sanar o dano.
O princípio da prevenção é utilizado, de acordo com Milaré (2009, p.823), quando o risco é certo e quando se tem elementos concretos para asseverar que dada atividade é perigosa. Às vezes, ele é confundido com o princípio da precaução, embora sejam diferentes. Este é mais radical. A aplicação deste princípio se dá mesmo que as informações científicas sobre o risco de determinada atividade sejam inconclusivas, desde que haja alguma indicação de que há perigo.
1.3 Instrumentos de Proteção do Meio Ambiente
Existem dois tipos de instrumentos que objetivam a proteção do meio ambiente: os normativos e os econômicos. Os primeiros são os princípios e regras, que se encontram consubstanciados em tratados e acordos. Já os demais se encontram nos mecanismos de mercado per si, ou seja, através do aumento da informação sobre os produtos à venda, por exemplo, os próprios consumidores passam a exigir dos fornecedores que estas mercadorias sejam ambientalmente sustentáveis ou, pelo menos, que agridam pouco ao meio ambiente.
1.4 Da Implementação do Direito Ambiental Internacional
A implementação das regras de Direito Ambiental Internacional é obstaculizada por diversas barreiras, dentre as quais podemos mencionar a soberania dos Estados e a falta de interesses destes em ceder parte dela; a pouca força das normas voltadas à preservação do meio ambiente; a dificuldade de obrigar os Estados a cumprir essas normas e de fazê-los arcar devidamente com os custos de eventuais danos ambientais causados; a falta de clareza e objetividade dos tratados sobre a matéria.
Objetivando superar estes empecilhos, foram criados três mecanismos de implementação e controle: acompanhamento, incitação e sanção. Esses mecanismos têm basicamente quatro funções: prevenir o descumprimento das normas, estimular a implantação das mesmas pelos Estados, prover assistência em situações de não-cumprimento e criar soluções para possíveis desentendimentos entre os países.
O acompanhamento é realizado através de procedimentos de controle e verificação. O primeiro advém do recolhimento e da análise de informações existentes em relatórios enviados periodicamente pelos Estados. Quando, através do exame dos dados colhidos, algum descumprimento de normas é detectado, dá-se a verificação, por meio de averiguações e inspeções. Conferida a irregularidade, os órgãos responsáveis pelo controle podem usar uma das duas espécies de medidas, ou combiná-las: a incitação e a sanção [03].
Os mecanismos que envolvem a incitação são a assistência financeira e a técnica, por exemplo, através da criação de fundos para financiar as melhorias voltadas à proteção do meio ambiente [04] e de centros de tecnologia da informação, que disponibilizam dados para toda a sociedade internacional.
Já os mecanismos que envolvem a sanção são, de modo geral, àqueles relativos a uma solução na esfera jurisdicional. Porém, no caso do Direito Internacional do Meio Ambiente, essas medidas ainda não são usadas e os Estados procuram resolver os dilemas existentes através de sanções disciplinares, econômicas ou comerciais. São exemplos dessas punições a suspensão de algum privilégio do Estado infrator, a perda de subsídios ou a suspensão – ainda que temporária – do comércio com aquele país. Essas soluções mais brandas têm se mostrado mais eficientes e estão obtendo um resultado mais rápido do que se medidas jurídicas fossem tomadas.
2. DA COMPETÊNCIA AMBIENTAL MUNICIPAL
2.1 Considerações Iniciais
A Constituição Federal de 1988 contempla, pela primeira vez em nossa história política, o meio ambiente em capítulo próprio, uma vez que as constituições anteriores tratavam a matéria apenas de maneira incidental. Em seu artigo 225, o meio ambiente é considerado "bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
A grande quantidade de normas constitucionais disciplinando a matéria em questão fez com que a Constituição Cidadã fosse considerada pelo nosso maior constitucionalista, José Afonso da Silva (2002, p.46), "eminentemente ambientalista".
Na seara da legislação ordinária, a norma fundamental de proteção ao meio ambiente é a Lei 6.938 (31/08/1981), que criou a Política Nacional do Meio Ambiente e instituiu o respectivo Sistema Nacional de Preservação e Controle (SISNAMA), formado por órgãos da União, dos Estados e dos Municípios. Essa lei em questão foi recepcionada pela Carta Magna e complementada por normas posteriores.
Dentro desse diapasão, o Ministério do Meio Ambiente (órgão central da Administração Ambiental) está encarregado do planejamento e da supervisão da Política Nacional do Meio Ambiente, enquanto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) cabe a execução dessa política em todas as suas etapas.
2.2 O Município e o Meio Ambiente
Os artigos 23, incisos III, IV, VI e VII, e 225 da CF/88 preleciona a atuação em conjunto de todos os entes federativos quanto ao dever de proteger o meio ambiente.
Segundo o princípio da predominância do interesse, as matérias de interesses gerais caberão à União, as de interesse regional aos Estados e os interesses locais aos Municípios. Entretanto, hodiernamente, existe uma grande dificuldade em se delimitar os interesses gerais, regionais e locais, os quais, na maioria das vezes, apresentam-se bastante entrelaçados. Essa circunstância ocorre com grande assiduidade no direito ambiental, sendo deveras complexa a tarefa de se definir e distinguir essas áreas de interesse de cada ente público.
Apesar da árdua missão supramencionada, pode se extrair da carta constitucional um grande papel dos municípios na seara ambiental. Fiorillo (2000, p.60) é um dos autores que sustentam esta idéia:
Isso possibilita uma tutela mais efetiva da sadia qualidade de vida, porquanto é no município que nascemos, trabalhamos, nos relacionamos, ou seja, é nele que efetivamente vivemos. Na verdade, é o município que passa a reunir efetivas condições de atender de modo imediato as necessidades locais, em especial em um país como o Brasil, de proporções continentais e cultura diversificada.
Assim, cabe à União, Estados, Distrito Federal e Municípios a ação coletiva, concomitante e permanente conforme previsto no artigo 23, incisos III, IV, VI e VII da CF, o qual trata da competência material comum:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora.
Já especificamente o artigo 30, incisos I e II da CF/88, dispõe que compete aos Municípios suplementar as leis federais e estaduais, visando o interesse local. O referido artigo é claro: "Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber". Para aferir esse "interesse local", que legitimará a atuação do Município, o melhor critério é, como já se afirmou, o da predominância do seu interesse em relação ao dos outros entes federativos, quais sejam, União e Estado-Membro.
Vale salientar, destarte, que devido ao conhecimento e à contigüidade com os característicos interesses ambientais locais, o Município assume um papel relevante na efetiva proteção do meio ambiente, tão contemplada pela Carta Magna.
Nesse mesmo diapasão, Marques (apud Almeida Júnior, 2007, p. 619): "A municipalidade exerce papel fundamental no detalhamento das leis, adequando as diretrizes à realidade local, especialmente no que diz respeito ao relacionamento do desenvolvimento urbano com respeito ao meio ambiente".
A inclusão de normas protetivas do meio ambiente na Constituição municipal é assaz importante, pois, por meio de uma interpretação sistemática, chega-se à constatação de que a lei orgânica se localiza hierarquicamente superior às demais leis municipais.
É interessante ressaltar que a prevalência de normas federais e estaduais relacionadas à preservação ambiental não compromete, de maneira alguma, a autonomia municipal, pois tais normas são elaboradas no âmbito da competência concorrente e tem a finalidade de atender o direito de todos a um ambiente ecologicamente equilibrado, fundamental à sana qualidade de vida.
A atuação do Município, no que diz respeito à proteção ambiental, limita-se espacialmente ao seu território, porém amplia-se materialmente a tudo quanto possa atingir os seus habitantes e particularmente a população urbana. O Município deve promover a proteção ambiental nos seus três aspectos fundamentais: controle da poluição, preservação dos recursos naturais e restauração dos elementos destruídos pelo homem ou fenômenos da natureza.
2.3 O Urbanismo Relacionado à Tutela Ambiental no Âmbito Municipal
Natureza, homem e cultura são três conceitos que se imbricam e que, de fato, não se mantêm isoladamente. O direito entende o meio ambiente como se o ser humano estivesse a sua margem, tornando-o um produto a ser consumido. Entretanto, da relação do indivíduo com o meio natural se origina a sua cultura, a qual fica evidente onde quer que haja sociedade. Partindo deste pressuposto é que o urbanismo aparece como o instrumento de uma política ambientalista.
Entende-se por urbanismo o "conjunto de medidas estatais que tem por objetivo a organização dos espaços habitáveis" (DANTONIO, 2004, p.16). O direito fundamental à proteção do meio ambiente é procurado pelo Urbanismo por meio de uma legislação, unida ao planejamento e à execução de obras que consubstanciam o equilíbrio das funções urbanas vitais: moradia, circulação, lazer e trabalho. Portanto, o Urbanismo possui o papel de racionalizar, controlar e coordenar tudo o que abarca a vida das cidades.
Desde 2001, as normas gerais de Urbanismo estão unificadas no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), o qual estabeleceu princípios e diretrizes técnicas basilares para a ação dos Estados e, principalmente, dos Municípios na política urbana. Percebe-se, então, a partir desta Lei uma inquietação com a utilização da propriedade urbana condicionada ao bem estar e à segurança de todos os cidadãos, resguardando-se o equilíbrio do meio ambiente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Direito Ambiental Internacional, embora esteja se desenvolvendo mais a cada ano, ainda enfrenta alguns desafios, que deverão ser superados para que o mesmo se torne verdadeiramente efetivo.
Pode-se citar como primeiro obstáculo a demora em alcançar acordos com normas vinculantes, que obriguem os Estados a cumpri-las, bem como a falta de referenciais comuns em todos os países signatários dos acordos, ou seja, cada Estado tem suas normas internas. Outra dificuldade enfrentada é a inflexibilidade das normas de Direito Internacional do Meio Ambiente, que não se adaptam às novas descobertas científicas, tornando-se obsoletas em pouco tempo e não condizem com a realidade das ameaças ambientais. O ramo do Direito em questão também carece de um órgão que centralize os esforços em matéria ambiental, unindo os diversos setores envolvidos e as regras existentes. Por fim, faz-se necessária a maior integração de todos os países, sem a distinção Norte-Sul, para que as normas sejam cumpridas, evitando o desgaste ainda maior do meio ambiente.
No âmbito interno, um dos maiores problemas enfrentados é a delimitação dos interesses gerais, regionais e locais, os quais se mostram emaranhados, para fins de legislação e regulamentação dos aspectos fundamentais da proteção ambiental pelos entes federativos.
Destarte, surge a possibilidade de o Estado invadir a competência municipal, assim como o Município adentrar na competência estadual. Em relação à primeira hipótese, podemos dizer que existem áreas de atuação em que o "interesse local" tem clara predominância, como, por exemplo, autorizar e/ou licenciar a construção de casas ou apartamentos; assim, se os Estados, sem outra fundamentação demonstrada, também editassem normas exigindo autorização e/ou licenciamento estadual dessas obras, existiria uma invasão nítida da competência municipal. Já quanto à segunda conjectura, é deveras habitual que os Municípios, ao legislarem em matéria de meio ambiente, procurem reduzir a austeridade do legislador federal ou estadual e, com isso, facilitar o exercício de atividades potencialmente deterioradoras do meio ambiente em seus territórios, sem o necessário respeito às restrições já delineadas anteriormente pelas normas da União e dos Estados; entretanto, tais ações das municipalidades devem ser refutadas por contrariarem os limites constitucionais da competência legislativa dos Municípios.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA JÚNIOR, Vitor de Azevedo. Autonomia municipal e a proteção local do meio ambiente na Constituição Brasileira de 1988. Disponível em: < http://www.fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista10/Discente/VitorAzevedo.pdf> Acesso em: 17 out. 2010.
CABRAL, Jeanine Gama Sá. MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. As respostas da sociedade internacional aos problemas ambientais globais: o direito e a governança internacional do meio ambiente. Disponível em: < http://www.cebri.org.br/pdf/506_PDF.pdf> Acesso em: 16 out. 2010.
DANTONIO, Giovana Egle Alves de Oliveira. Aspectos do direito ambiental e urbanístico frente à autonomia municipal: um debate sobre a visão do STF em relação aos administrados. Disponível em: < http://www.sbdp.org.br/arquivos/monografia/51_Giovana%20Egle.pdf> Acesso em: 17 out. 2010.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000.
GUERRA, Sidney. Direito internacional ambiental: breve reflexão. Disponível em: <http://revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/index.php/rdfd/article/viewFile/99/68> Acesso em: 17 out. 2010.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência e glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 2002.
Notas
- Os incisos III e IV visam à proteção do meio ambiente cultural, enquanto o VI e o VII, o meio ambiente natural.
- Sabemos que os países em desenvolvimento contribuem largamente com o aumento da poluição, uma vez que a sua preocupação atual é com o incremento de sua industrialização. Logo, esses Estados evitam entrar em confronto com essas empresas, especialmente sobre questões ambientais, que muitos consideram irrelevante.
- Academicamente, é comum o uso da nomenclatura em inglês dessas duas medidas: carrot para incitação e stick para sanção.
- A criação desses fundos é muito importante, pois falta aos países em desenvolvimento disponibilidade financeira para arcar com os custos de gerar o desenvolvimento sustentável. Como exemplos, temos o Fundo para o Meio Ambiente Mundial (conhecido como GEF – Global Environment Facility); o World Wildlife Fund; o World Heritage Fund, da UNESCO; o Fundo do Protocolo de Montreal e o Rainforest Trust Fund.