RESUMO
A Previdência Social Brasileira tem como seu maior representante no sistema securitário o Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Este regime apresenta cinco classes ou tipos de segurados obrigatórios: Empregado, Empregado Doméstico, Avulso, Contribuinte Individual e Segurado Especial, sendo os mesmos ligados a Previdência pelo Exercício de uma atividade remunerada. Há ainda a classe dos contribuintes facultativos, os quais não exercem atividade remunerada, entretanto contribuem para a Previdência Social com parcelas de rendas não oriunda do seu trabalho. Para cada tipo de contribuinte existe uma metodologia de contribuição, ou seja, a forma como tais segurados vertem cotizações para a previdência. Os contribuintes individuais e facultativos sempre tiveram uma sistemática contributiva diferente dos demais segurados, vertendo um percentual sobre o montante de rendimentos auferido durante o mês. Todavia a referida alíquota sempre fora considera elevada, ocasionando crescimento no número de trabalhadores informais. Para corrigir tal distorção no sistema contributivo dos segurados Contribuintes Individuas e Facultativos, a Lei Complementar n.º 123/2006 implantou um novo sistema de cotizações para tais segurados, reduzindo a alíquota e determinando sua aplicação sobre uma base fixa em atendimento aos parágrafos 12º e 13º do artigo n.º 201 da Constituição de 1988.
Palavras-chave: Previdência, Segurados, individual e facultativo.
SALES, Marciel Antonio de. Análise do sistema de inclusão previdenciária instituído pela Lei Complementar n. º 123/2006 e a exclusão da aposentação por tempo de contribuição à luz dos princípios da Equidade na forma de custeio e da Seletividade e Distributividade na prestação de benefícios. Pau dos Ferros, 2009, p. Monografia (Especialização em Direito Previdenciário), Universidade Gama Filho.
SUMÁRIO: 1.Introdução .2.Conceituação de previdência social . 3.Disposições constituições atinentes à Previdência Social . 3.1.- Noções Gerais . 3.2.- Princípios constitucionais . 3.2.1 - Universalidade da Cobertura e do Atendimento . 3.2.2 - Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e Rurais.3.2.3 - Seletividade e Distributividade .3.2.4 - Irredutibilidade do Valor dos Benefícios .3.2.5 - Equidade na Forma de Participação no Custeio ..3.2.6 - Diversidade da Base de Financiamento .3.2.7 - Caráter Democrático e Descentralizado da Gestão Administrativa .3.2.8.- Preexistência do Custeio em Relação aos Benefícios ou Serviços .4.Regime Geral de Previdência Social .4.1.- Segurados Obrigatórios e Facultativos .4.2.- Contribuinte Individual e Facultativo .4.2.1 - Conceito e Classificação legal .4.3.- Sistema Contributivo e forma de arrecadação e recolhimento das contribuições.4.4.- Sistema de Inclusão instituído pela Lei Complementar n. º 123/2006 .4.4.1.- Aspectos Gerais .4.4.2 - O Sistema Contributivo diferenciado sob o enfoque do Principio da Equidade na Forma de Participação no Custeio .4.4.3.- A exclusão da Aposentação por Tempo de Contribuição à Luz do Principio da Seletividade e distributividade na prestação de benefícios .5.Conclusão .6.Bibliografia
1. Introdução
O direito previdenciário brasileiro sempre buscou por meio de instrumentos jurídicos alcançar o maior número de segurados possíveis, trazendo para o sistema securitário todos os que, direta ou indiretamente, estão expostos a riscos sociais. Com tal desiderato foram criadas normas que coercitivamente conduziam ao sistema previdenciário todos os que exercessem atividades remuneradas, ou seja, o trabalho foi erigido como o fato que filia o labutante à Previdência Social. Neste sentimento, temos o ensinamento do Professor Fábio Zambitte Ibhahim [01] em sua brilhante explanação sobre o tema:
Há algum tempo a inclusão previdenciária tem sido debatida no meio acadêmico, buscando-se formas de incentivo que venham a efetivar os mandamentos legais. Em verdade, toda pessoa que venha a exercer alguma atividade remunerada de natureza licita estará automaticamente filiada ao RGPS, salvo se participante, nesta condição, de RPPS.
O Sistema Previdenciário, por ser um sistema contributivo, exige dos trabalhadores a reversão de cotizações para ampará-los em situações de doença, invalidez, morte, idade avançada, desemprego, proteção à maternidade e outros riscos, conforme prescreve a Constituição Federal de 1988, oriundos diretamente do trabalho ou não.
A compulsoriedade não tem sido suficiente para equacionar o problema do grande número de trabalhadores que atuam na informalidade e que não contribuem para o sistema securitário, todavia, inevitavelmente, irão ser surpreendidos por algum ou alguns dos riscos elencados acima e, como não verteram cotizações para o sistema não poderão pelo mesmo ser amparados, conforme tem nos ensinado o Professor Fabio Zambitte [02]:
...a prática tem sido algo distante da norma legal. A maioria dos trabalhadores autônomos, legalmente definidos como segurados contribuintes individuais, não contribuem, em flagrante desrespeito aos preceitos legais e, o que é pior, gerando uma sobrecarga gigantesca na assistência social, pois tais pessoas serão excluídas da previdência social e poderão somente obter benefícios, na condição de necessitados.
Neste comenos, a Constituição Federal em seu artigo 201, §§ 12 e 13 prescreveu a criação, por meio de Lei Complementar, a criação de um Sistema especial de Inclusão Previdenciária para trabalhadores de baixa renda, o qual, dentre outros fatores, asseguraria alíquotas contributivas e carências previdenciárias reduzidas em relação aos demais segurados do Regime Geral de Previdência Social.
A Lei Complementar n.º 123 de 14 de dezembro de 2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, Lei do SIMPLES NACIONAL, regulamentou, por meio do acréscimo dos §§ 2º e 3º ao artigo 21 da Lei n.º 8.212/91 (Lei de Custeio Previdenciário), a disposição constitucional acima aludida, estipulando para os segurados Contribuintes Individuais e Facultativos a opção dos mesmos contribuírem por meio de uma alíquota de 11% (onze por cento) sobre a base de cálculo mínima, ou seja, um salário mínimo, abrindo mão do direito de aposentação por tempo de contribuição.
A análise deste Sistema Simplificado de Previdência Social à luz dos princípios constitucionais previdenciários da Equidade na forma de custeio e da Seletividade e Distributividade na prestação de benefícios revela a intenção do legislador ao estatuir um método, por meio da redução de aliquotas e fixação de base de cálculo, que busca trazer a formalidade securitária o maior o grupo de contribuintes obrigatórios da Previdência Social responsáveis pelas suas próprias cotizações, os Contribuintes Individuais, alcançando os segurados facultativos, entretanto, restringindo a estes o direito à aposentação por tempo de contribuição.
2. Conceituação de previdência social.
Pode ser entendida como um conjunto de normas de proteção e defesa do trabalhador a determinados riscos como a velhice, a invalidez, a doença e o desemprego, entre outros, mediante aposentadoria, pensão a seus dependentes, amparo nas doenças etc. Constitui assim a previdência social uma forma de cobertura de sinistros, que nada mais são do que a verificação de riscos, com o que se tem a dos prejuízos naturalmente advindos dos mencionados acontecimentos que independem da vontade humana.
Mozart Victor Russomano assim a define:
"Consiste na captação de meios e na adoção de métodos para enfrentar certos riscos (invalidez, velhice, acidente etc.) que ameaçam a segurança da vida humana e que são inevitáveis, por sua própria natureza, em toda a sociedade, por melhor organizada que seja." [03]
Tal definição compatibiliza-se com a postulada por Ivan Kertzman: [04]
Neste diapasão, Octávio Bueno Magano entende que:
"Previdência Social é o resultado da sistematização dos seguros sociais, mas abrange também as medidas assistenciais realizadas pelas instituições seguradoras, visando ao bem-estar dos seus segurados. (...) Pode ser definida, em conseqüência, como a instituição que congrega e sistematiza os seguros sociais e concede assistência aos respectivos segurados". [05]
Por fim, convém trazer à colação o entendimento de Wladimir Novaes Martinez [06], para quem a previdência social pode ser conceituada, sob o prisma de sua finalidade:
"Como a técnica de proteção social que visa propiciar os meios indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não pode obtê-los ou não é socialmente desejável que os aufira pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego, prisão, idade avançada, tempo de serviço ou morte –, mediante contribuição compulsória distinta, proveniente da sociedade e de cada um dos participantes."
3. Disposições constituições atinentes à Previdência Social
3.1 - Noções Gerais [07]
No que concerne à Constituição da República de 1988, carta que novamente reconduziu o país ao regime democrático, certo é que o respectivo legislador constituinte não se revelou nada acanhado na estatuição sobre o tema referente à proteção social, porquanto ao mesmo reservou todo o Capítulo II do Título VIII – "Da Ordem Social", para tratar da Seguridade Social; isso sem prejuízo da existência de disposições esparsas contidas ao longo do Texto Constitucional.
Vê-se que no primeiro artigo do referido capítulo é fornecido o alcance constitucional da Seguridade Social, ficando assente que compreende "um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social" (art. 194). Destarte, fica claro que, ex vi constitutiones, Seguridade Social abarca os segmentos de proteção social respeitantes à saúde, à previdência e à assistência social.
Além de delimitar o alcance da seguridade social, houve por bem o referido constituinte também elencar, no parágrafo único do artigo 194, os princípios desse instituto, quais sejam: universalidade da cobertura e do atendimento (inc. I); uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais (inc. II); seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços (inc. III); irredutibilidade do valor dos benefícios (inc. IV); eqüidade na forma de participação do custeio (inc. V); diversidade da base de financiamento (inc. VI) e caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com participação da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresários e aposentados (inc. VII).
No artigo 195, caput e incisos, vem assinalada a compulsoriedade do financiamento da seguridade social por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos das pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), assim como mediante contribuições dos empregadores (incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro) e dos trabalhadores, além de receitas oriundas de concursos de prognósticos. Anote-se, por oportuno, que, no parágrafo quarto desse mesmo artigo, também restou prevista a hipótese de instituição por lei de outras fontes destinadas a garantir a manutenção e a expansão da seguridade social. Além disso, o constituinte de 1988, objetivando preservar a arrecadação da seguridade social, estabeleceu a vedação de pessoa jurídica em débito com esse sistema contratar com o Poder Público, bem como dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
O constituinte de 1988 firmou, no artigo 195, § 5º, da lei Magna que "nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total". Tal disposição pretende impedir o legislador ordinário de instituir benefícios ou serviços sem o necessário, total e prévio aporte financeiro, ou, por outra, a correspondente fonte de custeio. Trata-se, pois, de norma com clara preocupação de natureza atuária, haja vista que essa última consiste em técnica relacionada com a teoria e o cálculo de seguros numa coletividade.
Ainda de par com essas disposições gerais sobre a seguridade social, cuida a Carta Política vigente da saúde em seus artigos 196 a 200, da previdência em seus artigos 201 e 202 e da assistência social em seus artigos 203 e 204.
No que tange especificamente à previdência, objeto deste trabalho, fica estabelecido na Constituição de 1988 que os "planos de previdência social", nos termos da lei, atenderão às seguintes contingências:
"I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidente do trabalho, velhice e reclusão; II – ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda; III – proteção à maternidade, especialmente à gestante; IV – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; V – pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes (...)".
Já nos parágrafos 7º e 8º do artigo 201, há previsão expressa à previdência complementar privada, cuja fiscalização e autorização para funcionamento, conforme o preceituado nos artigos 21, VIII, e 192, II, compete à União.
Por sua vez, a aposentadoria é assegurada no artigo 202, obedecidas as seguintes condições:
"I – aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, e aos sessenta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal; II – após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, após trinta, à mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidas em lei; após trinta anos, ao professor, e após vinte e cinco, à professora, por efetivo exercício de função de magistério."
Ainda prevê o parágrafo único do mesmo artigo que é facultada aposentadoria proporcional, após trinta anos de trabalho, ao homem, e após vinte e cinco anos, à mulher.
No tocante à competência para legislar sobre a seguridade social, vem ela insculpida no artigo 22 da Carta Magna, que lhe comete privativamente à União. Já no que se refere à previdência social, o artigo 24 do Texto Maior a arrola dentre as matérias que se submetem à competência legislativa concorrente existente entre a União, Estados e Distrito Federal, cumprindo ao primeiro ente federado apenas o estabelecimento de normas gerais, com o advento destas não excluindo a competência suplementar das demais pessoas políticas.
Por último, todavia não menos importante, com relação à proteção social aos funcionários públicos, que já de há muito é tratada em sede distinta daquela destinada aos demais trabalhadores nas ordens constitucionais precedentes, vem ela traçada no artigo 40 da Constituição Federal. Nesse dispositivo é assegurada aposentadoria por invalidez permanente (inc. I); compulsória, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço (inc. II); voluntária, sendo que esta poderá se verificar: a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais; b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais; c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo; d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço. Além da aposentadoria, também é garantido o benefício de pensão por morte, que corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido (art. 40, § 5º). Quanto ao custeio da previdência do funcionário público, dispôs a Carta Magna, aludindo especificamente ao servidor federal, que os respectivos benefícios serão custeados com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, diretiva essa que, de acordo com o princípio da simetria, também vale para os sistemas de previdência dos funcionários públicos estaduais, municipais e do Distrito Federal. Aliás, há preceptivo contendo disposição teleologicamente semelhante com relação a esses últimos servidores; trata-se do parágrafo único do artigo 149, que é assim redigido:
"Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social". [08]
3.2 Princípios Constitucionais
3.2.1 - Universalidade da Cobertura e do Atendimento
Universalidade implica ampla proteção. A Seguridade Social deve dar proteção de cobertura e de atendimento em atendimento ao que determina a Constituição de 1988, cobrindo todos os eventos que causem estado de necessidade, tais como, idade avançada, morte, invalidez, deficiência física, maternidade etc.
Por este principio, então, cabe à Seguridade Social atender a todas as pessoas necessitadas e cobrir todas as contingências sociais, como afirma o Professor Fabio Zambitte Ibhahim: "qualquer pessoa pode participar da proteção social patrocinada pelo Estado [09] (...)".
Pelo caráter securitário da Previdência Social, o princípio da universalidade se dá pelo fato de o legislador não poder impedir o acesso das pessoas que queiram participar do plano previdenciário mediante contribuição. Assim, garante-se a universalidade na Previdência Social com a possibilidade de qualquer membro da comunidade poder participar dos planos previdenciários, desde que contribua para esse plano. Aqueles que exercem atividade remunerada já estão automaticamente filiados à Previdência Social, e aquelas pessoas que não trabalham, mas têm a intenção de participar da proteção previdenciária poderão participar mediante contribuição. O que não pode é na seara previdenciária benefícios previdenciários serem concedidos para quem não é segurado.
3.2.2 - Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e Rurais
As prestações securitárias devem ser iguais para trabalhadores urbanos e rurais, posto que a Constituição de 1988, em seu art. 7º, prevê a uniformidade no tratamento dos direitos trabalhistas entre trabalhadores urbanos e rurais.
Até o advento da Lei n.º 8.213/91, havia dois regimes de previdência no âmbito privado no Brasil, quais sejam, o Regime de Previdência Urbano (RPU) e o Regime de Previdência Rural (RPR). No segundo, não existia a previsão de concessão de todos os benefícios da Previdência, diversamente do que ocorria no RPU. A Cata de 1988 buscou acabar com a diferença de tratamento que ocorria entre o urbano e o rural. A uniformidade está relacionada aos mesmos benefícios e serviços, às mesmas proteções, ou seja, o que é concedido ao trabalhador urbano é concedido ao rural.
A equivalência diz respeito ao valor, isto é, os trabalhadores urbanos devem ter os benefícios no mesmo valor dos benefícios concedidos ao trabalhador rural todavia a idéia de "mesmo valor" significa que os benefícios serão calculados da mesma forma e não que todos os benefícios concedidos aos urbanos e rurais terão o mesmo valor.
Esse princípio é mitigado quando se trata do segurado especial já que este tem direito ao benefício no valor de um salário mínimo e não terá direito a todos os benefícios da Previdência Social, porém, tal diferenciação está prevista na própria Constituição, em seu art. 195, parágrafo 8º, oriundo do Poder Constituinte Originário.
3.2.3 - Seletividade e Distributividade
A universalidade tem como desiderato atender a todos os fatos geradores de necessidades sociais, os quais devem ser cobertos, logo, todas as pessoas que se encontrem em estado de necessidade devem ser atendidas pela Seguridade Social. Entretanto, a capacidade econômica do Estado limita essa universalidade de atendimento e de cobertura visto que as necessidades são sempre maiores e renováveis do que as condições econômicas do País para contingenciar todas essas necessidades. Isto posto, deve-se otimizar os poucos recursos existentes, selecionando e distribuindo melhor as prestações.
Seletividade diz respeito à escolha das prestações que serão dispostas e dos riscos que serão cobertos em razão da disponibilidade econômico-financeira do sistema de seguridade social.
Com relação à distributividade, refere-se às pessoas que deverão ser protegidas prioritariamente pela Seguridade Social. O princípio da distributividade, inserido na ordem social, é de ser interpretado em seu sentido de distribuição de renda e bem-estar, ou seja, pela concessão de benefícios e serviços visa-se ao bem-estar e à justiça social.
Na seletividade, ocorre a escolha das prestações que melhor atendam aos objetivos da Seguridade Social ao passo que, na distributividade, há a preocupação de se estar atendendo, prioritariamente, aqueles indivíduos que estão em maior estado de necessidade.
A universalidade é mitigada pelo princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços. Só faz sentido falar em seletividade e distributividade se estiver presente a questão da limitada capacidade econômica para fazer face às contingências sociais que devem ser atendidas pela Seguridade Social.
3.2.4 - Irredutibilidade do Valor dos Benefícios
A essência deste princípio reside na preservação do poder aquisitivo do beneficio. Em face de se tratar de prestação de caráter alimentar, não seria razoável que aquele que por toda uma vida de trabalhos tivesse o seu poder de compra suplantado, especialmente quando não dispõe de outras fontes de renda para complementar o valor do beneficio previdenciário a fim de custear a sua subsistência. Isto posto, o Constituinte de 1988 assegurou, por meio de norma expressa e originária, o reajustamento dos benefícios para lhes preservar o seu valor real (art. 201, § 4º).
3.2.5 - Equidade na Forma de Participação no Custeio
A fim de se definir a participação no custeio da seguridade social, levar-se-á em conta a capacidade de contributiva de cada contribuinte. As contribuições sociais devem ser criadas, atentando-se para este principio. Visa este princípio, desta forma, implementar os princípios da igualdade – tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de sua desigualdade (artigo 5º, caput, da CF/88) e o da capacidade contributiva (artigo 145, parágrafo 1º, da CF/88). Assim, cada pessoa deve contribuir na medida de suas possibilidades, ou seja, quem tem maior capacidade econômica deve contribuir com mais.
Conforme ensina-nos o Professor Ivan kertzman [10], "Equidade, em bem apertada síntese, significa justiça o caso concreto. Logo, deve-se cobrar mais contribuições de quem tem maior capacidade de pagamento para que se possa beneficiar os que não possuem as mesmas condições".
O princípio da efetividade ou da suficiência afirma que a proteção da Seguridade Social não deve ser qualquer proteção, deve ser essa proteção suficiente de tal maneira que se possa debelar o estado de necessidade.
3.2.6 - Diversidade da Base de Financiamento
Este princípio tem por objetivo diversificar as fontes de recursos que financiarão a seguridade social. Para tanto, a Constituição de 1988 previu várias fontes que geradoras da obrigação de pagar contribuições sociais (salário, faturamento, lucro, folha de salários, renda de espetáculos esportivos, concursos de prognósticos, resultado da comercialização da produção rural etc).
Neste comenos, vale citar Keelly Hubach [11]:
O artigo 195 da Constituição Federal é um bom exemplo disso quando dispõe que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos orçamentários e por meio das contribuições sociais, incidentes sobre a remuneração dos trabalhadores; a receita ou o faturamento; e o lucro das empresas; sobre a receita dos concursos de prognósticos; etc.
3.2.7 - Caráter Democrático e Descentralizado da Gestão Administrativa
O legislador constituinte estabeleceu o caráter democrático e descentralizado da administração mediante gestão quadripartite por meio de representantes:
a) do Governo: responsável direto pela administração do sistema;
b) Trabalhadores: os quais têm interesse em sólido e sustentável, para dele, futuramente, se beneficiar;
c) Empregadores: vertem boa parte dos recursos que compõem o orçamento da seguridade social, tendo, deste modo, interesse em saber em quer tais recursos estão sendo aplicados;
d) Aposentados: estes têm interesses em manter o sistema sólido e perene, pois é este que os mantém.
3.2.8 - Preexistência do Custeio em Relação aos Benefícios ou Serviços
Este princípio visa ao equilíbrio atuarial e financeiro do sistema securitário. Está alocado no artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição Federal determinando como valor essencial a estabilidade financeiro-econômica da Seguridade Social.
Por esse princípio, busca-se tornar a Seguridade Social financeiramente equilibrada, na medida em que orienta a ação do legislador no sentido de que a toda despesa criada deve corresponder uma receita respectiva para fazer face ao gasto instituído.
Para a criação ou extensão de determinado benefício ou serviço da Seguridade social, é mister que exista previamente a correspondente fonte de custeio total, sob pena de inconstitucionalidade da lei ordinária. Em resumo: o benefício ou serviço não poderá ser criado sem que antes haja ingressado a receita correspondente, ou seja, definida a sua fonte de custeio total.