Resumo
Durante a maior parte da histórica do Brasil, a participação popular na vida política do país tem sido bastante restritiva. Somente mais recentemente é que o povo passou a desempenhar um papel mais efetivo no governo.
A atual Constituição inaugurou um novo momento, onde a legitimação do Estado está atrelada à soberania popular, sendo esta exercida pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, na busca da construção de um Estado democrático de direito baseado nos fundamentos da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do pluralismo político, conforme elencados em seu art. 1º.
No entanto, a Lei Fundamental, com o fim de se preservar a igualdade e a democracia nos rumos políticos do país, define alguns critérios a serem observados por uma classe de funcionários públicos que almejem disputar cargos políticos, dada a relevância de suas atribuições na administração pública, hábeis a criar uma situação de desequilíbrio na atividade política, como é o caso dos magistrados, dos membros do Ministério Público e dos militares.
Porém, o vigente Código Eleitoral, originalmente promulgada como lei ordinária em pleno regime militar e recepcionada como lei complementar no tocante à matéria de organização da Justiça Eleitoral pela Constituição de 1988, afastou do jogo político os servidores públicos eleitorais, por força de seu art. 366, uma vez que proibidos de se filiarem a partidos políticos ou de exercerem atividade partidária, tornando-os, com isso, inelegíveis por via reflexa, uma vez que se trata, a filiação partidária, de requisito necessário para a habilitação como agente passivo da disputa eleitoral.
Questiona-se, assim, a aplicabilidade de tal norma por duas razões: primeira, que segundo o § 9º do art. 14 da Constituição da República, somente lei complementar poderá estabelecer casos de inelegibilidades, agravada pela criação de uma situação sui generis de desigualdade ao impedir o exercício da cidadania plena, em franco paradoxo com um dos princípios constitucionais mais relevantes de nosso ordenamento, sem a previsão de alternativas legais de para que se proceda à desincompatibilização dos servidores eleitorais para que possam participar do jogo eleitoral, como ocorre com os demais servidores públicos; segundo, justamente por ferir princípios constitucionais, como a cidadania, isonomia e soberania popular, e pelo fato de ter sido criada e promulgada em um momento histórico em que as garantias constitucionais foram substituídas por atos institucionais elaboradas por um governo ilegítimo, tal norma é inválida, uma vez que não poderia ter sido recepcionada.
Verifica-se, com isso, que se trata de questão polêmica, haja vista a falta de unanimidade dos tribunais, cuja jurisprudência não é convergente e os fundamentos a favor da validade do art. 366 do Código Eleitoral são incapazes de tecer um balizamento jurídico satisfatório para justificar sua validade.
Palavras-chave: Servidor público eleitoral. Direito Eleitoral. Constituição Federal. Princípios constitucionais. Validade. Elegibilidade. Inelegibilidade. Eleições. Cidadania ativa e passiva.
1 INTRODUÇÃO
Quando promulgou a Constituição de 1988, queria o constituinte afastar o autoritarismo imposto pelo antigo regime que limitou diversos direitos fundamentais, dentre eles os Políticos, restringindo a participação do povo na escolha de seus dirigentes com o qual o governo garantia uma legitimidade às avessas, criando seus próprios princípios ao argumento de se garantir a segurança nacional.
Ao fim do regime militar, o país necessitava refazer-se, pois a nova ordem que surgiu era totalmente incompatível com a antiga, exigindo, assim, uma nova Carta Política que buscasse satisfazer os anseios da sociedade, cujos valores foram elevados à categoria de princípios norteadores de toda a normatividade. Assim, tudo aquilo que não se ajustasse à nova ordem deveria, necessariamente, ser banido, derrogado sob o manto da inconstitucionalidade.
O atual Código Eleitoral, tendo sido construído sob o regime militar, precisou se adequar à nova ordem. No entanto, ainda restaram algumas aberrações frente à atual Constituição. Uma delas insere-se no art. 366, que proíbe ao servidor da Justiça Eleitoral, enquanto em exercício de suas atividades, a filiação partidária.
Assim, com o fim de se demonstrar que a referida norma não se encontra recepcionada pela atual Constituição, buscou-se desenvolver este trabalho, o qual se subdivide em 5 (cinco) capítulos, sendo o primeiro esta introdução.
No segundo capítulo será apresentado um breve histórico das eleições no Brasil, cujo conhecimento auxilia no entendimento do atual sistema eleitoral brasileiro.
Buscou-se tratar, no terceiro capítulo, da análise de alguns princípios que orientam o Direito Eleitoral, segundo suas pertinências para o desenvolvimento desse trabalho.
O quarto capítulo cuida dos Direitos Políticos conforme previsão constitucional, dos critérios de elegibilidade e inelegibilidade e o tratamento dado pela Constituição Federal para o caso dos magistrados, membros do Ministério Público e dos militares.
No quinto capítulo, no qual será desenvolvido o tema central do trabalho, busca-se demonstrar as razões da não recepção do art. 366 do Código Eleitoral e o problema de sua interpretação extensiva pelos Tribunais, restringindo, ainda mais, o exercício da cidadania pelos servidores da Justiça Eleitoral.
Por fim, no capítulo sexto é feita a conclusão deste trabalho, cuja finalidade não é esgotar o assunto, uma vez que o tema, a despeito de sua reduzida delimitação, é extenso, demandando um aprofundamento maior que o necessário para a elaboração desse trabalho de monografia.
2 HISTÓRICO Das ELEIÇÕES NO BRASIL
A disputa por cargos políticos no Brasil remontam ao período colonial, quando do levantamento de vilas aqui implantadas com o fim de se efetivar a colonização e centralizar, nas colônias, o controle régio sobre o território e sobre a incipiente economia de exploração. Neste contexto, os centros de administração, as câmaras de vereança, cuja participação era restrita aos "homens bons", eram compostas por ricos proprietários que definiam os rumos políticos das vilas. Era um sistema que, longe de ser democrático, afastava o resto da população da vida política colonial, apesar de uma efêmera participação popular por meio das juntas do povo, que decidiam sobre diversos assuntos da Capitania, o que perdurou, em sua essência, até a proclamação da independência.
A eleição para os cargos das repúblicas das vilas e cidades era regida pelo Código Eleitoral da Ordenação do Reino, que em seus capítulos não explicitavam os órgãos da administração, mas referiam-se aos ocupantes dos diversos cargos e funções (FERREIRA, 2005, p. 28).
Marcos Ramayana (2005, p. 7) ressalta, ainda:
(...) a existência do Regime de Tomé de Souza, reconhecido como uma autêntica Carta Constitucional, pois, outorgada por Dom João III, Rei de Portugal à época, regulava as relações colonizadoras sob a influência do Código Manuelino de 1512, não se aplicando aos indígenas, mas estruturava órgãos políticos descentralizados, tais como a figura do Governador-Geral, Provedor-Mor e Ouvidor-Geral, cujas regas para preenchimento dessas funções e cargos advinham de pura nomeação do Rei de Portugal, inexistindo eleições nesse período colonial, mas aplicando-se as regras do Código Manuelino como fonte inspiradora da formação descentralizadora, havendo uma colisão de forças dos poderes locais das capitanias hereditárias que formavam um embrião do Estado Federal.
Com o fim do sistema colonial e a criação do império brasileiro, em virtude da outorga de sua primeira Constituição, a qual dividia as funções estatais em quatro poderes: o Judiciário, o Legislativo, o Executivo e o Moderador, o Brasil passa a ter autonomia política, sob o governo de um imperador que acumulava aquelas duas últimas funções. Nesse período, surge uma intensa disputa por cargos no governo entre as elites nacionais que se alternavam, muitas vezes, segundo os interesses do próprio imperador.
Em 19 de junho de 1822 foi publicada a primeira lei eleitoral brasileira, que regulamentava a escolha de uma Assembléia Geral Constituinte e Legislativa, a qual, eleita após a Proclamação da Independência, elaborou a Constituição do Império, outorgada em 1824. É de se notar que a lei eleitoral do império brasileiro é anterior à própria Constituição, visto que era necessária, conforme visto, para a eleição dos membros da Assembléia Constituinte.
Ao contrário da lei eleitoral copiada da Constituição espanhola, esta, a de 19 de junho de 1822, era perfeita para a época. Toda a matéria eleitoral era bem estruturada e ainda hoje nota-se a sua redação simples e acessível. Não havia, ainda, partidos políticos. O sistema era indireto, em dois graus: o povo escolhia eleitores, os quais, por sua vez, iriam eleger os deputados. Não havia, em primeiro grau (o povo), qualificação ou registro. Somente os seus delegados, os eleitores da paróquia, possuiriam o necessário diploma, uma cópia das atas das eleições. Observemos, ainda, que a religião católica era a religião oficial, adotada pela Monarquia portuguesa, o que explica as missas estabelecidas nas Instruções. E, finalmente, que a eleição era única e exclusivamente de deputados à Assembléia Geral, não havendo, ainda, assembléias nas províncias (FERREIRA, 2005, p. 73-74).
Característica marcante do sistema eleitoral à época, residia nas limitações à capacidade eleitoral passiva, na medida em que, dentre outros requisitos para a elegibilidade, impunha-se a quantia de quatrocentos mil réis de renda líquida, mas é importante frisar que todo o Poder Legislativo era delegado à Assembléia Geral com a sanção do Imperador, e não estavam disciplinadas, no texto constitucional, as regras concernentes ao modo prático das eleições e ao número de deputados relativamente á população do Império (RAMAYANA, 2005, p. 7).
Considerando a estrutura econômico-social da época, conclui-se que o voto era privilégio dos proprietários de terras, engenhos, etc. Isso, não obstante a sua extensão aos guarda-livros e primeiros caixeiros das casas comerciais, criados da Casa Real (de hierarquia superior) e administradores de fazendas e fábricas. De qualquer modo, o exercício do voto, direito político, assentava-se sobre bases econômicas (FERREIRA, 2005, p. 82).
A política adotada a partir da independência perdurou praticamente sem a participação popular até o fim do Império, quando houve uma ruptura do regime monárquico para o republicano, mantendo-se, apesar disso, a prevalência dos interesses de uma minoria representada pelas oligarquias cafeeiras.
2.1 O Exercício da Cidadania na República Velha
Com a proclamação da república, viu-se surgir uma participação popular mascarada na vida política do país, que visava, sob o manto de uma representatividade escolhida pelo eleitor, condição adquirida apenas pelos homens e que soubessem ler e escrever, legitimar as oligarquias agrárias a um governo totalmente voltado aos seus interesses. Devido a isso, a participação do povo era apenas aparente, posto que as eleições eram feitas com "cartas marcadas", decididas pela Política dos Governadores, por meio de um sistema que explorava os chamados "currais eleitorais", que garantiam os votos que elegeriam os candidatos das elites dominantes na época, através de eleições fraudulentas, apuradas e ajustadas a "bico de pena".
O direito de voto estava assegurado pela Constituição, mas o fato da grande maioria dos eleitores habitarem o interior e serem muito pouco politizados levou os proprietários agrários a controlar o voto e o processo eleitoral em função de seus interesses (CANCIAN, 2011).
Apesar dos abusos eleitorais ocorridos durante a República Velha, sobretudo no controle do voto da população rural pelos coronéis, conhecido como "voto de cabresto", da Comissão de Verificação, formada pelo Legislativo, cuja função era aceitar ou não os resultados do pleito, e do compromisso político entre o governo federal e as oligarquias que governavam os estados – Política dos Governadores –, há de se ressaltar que foi a primeira vez na história do Brasil em que houve uma abertura política à participação do povo por meio do chamado "sufrágio universal", conforme ficou denominado na época, apesar das restrições impostas ao voto feminino, cuja conquista não ocorreria antes de 1932.
2.2 O Surgimento da Justiça Eleitoral e Algumas Peculiaridades Históricas
A legislação eleitoral que surgiu no Brasil após a Revolução de 1930 e até os dias de hoje caracteriza um dos mais importantes períodos da vida política brasileira.
A Constituição teve o grande mérito, valor e respeito de erigir ao patamar constitucional a Justiça Eleitoral, como órgão do Poder Judiciário.
Os historiadores identificam uma forte influência dos princípios e normas da Constituição Alemã de Weimar na Constituição de 1934. (RAMAYANA, 2005, p. 9).
A instituição de uma Justiça Eleitoral independente de injunções políticas, e que coloca o Brasil acima dos países mais civilizados do globo; a instituição do voto feminino; a adoção da representação proporcional; o registro de partidos políticos; a cédula oficial e única nas eleições majoritárias; volta à unidade nacional em matéria eleitoral, retirando dos estados o direito de legislar e restabelecendo o sistema que prevaleceu no Império (FERREIRA, 2005. p. 323).
O Código Eleitoral de 1932 criou a Justiça Eleitoral, que passou a ser responsável por todos os trabalhos eleitorais – alistamento, organização das mesas de votação, apuração dos votos, reconhecimento e proclamação dos eleitos. Além disso, regulou em todo o País as eleições federais, estaduais e municipais. Assim, no Brasil foi implantada uma Justiça sui generis, que acumulava atividades tanto administrativas quanto jurisdicionais.
No entanto, com o advento do Estado Novo, a Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, excluiu-se a Justiça Eleitoral dos órgãos do Poder Judiciário. De 1937 a 1945 foram nomeados interventores para o Poder Executivo Estadual e Municipal, e as Casas Legislativas foram dissolvidas, cancelando-se as eleições em todo o país. A Justiça Eleitoral somente retoma suas atividades com a Edição do Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio, que regulamentou as eleições e restabeleceu-a, retomando suas atividades em 7 de junho de 1945.
A história aponta no sentido da consagração das tendências ditatoriais da época, (...), o que gerou o desaparecimento, v.g., da Justiça Eleitoral nos moldes da Constituição de 1934, que sofreu críticas por sua inadaptação na esfera da realidade da época (RAMAYANA, 2005, p. 10).
Em 1946, uma nova Constituição é promulgada no Brasil, a partir da qual são retomados princípios democráticos e sociais que houveram sido consagrados pela Constituição de 1934 e abolidos pelo Estado-Novo. Com a redemocratização, surgem novos partidos políticos, de caráter nacional, e as eleições para presidente da república voltam a ocorrer de forma direta, com a consagração do sufrágio universal.
(...) muito embora o período instituído com a Constituição de 1946 seja considerado um período democrático, uma grande instabilidade política ainda podia ser verificada no Brasil. Em 1950, o ex-ditador, Getúlio Vargas, é eleito democraticamente, presidente da república. Setores oposicionistas, liderados pela UDN (União Democrática Nacional), partido político que rivalizou com o PTB (Partidos Trabalhista Brasileiro) e o PSD (Partido Social Democrático) durante quase vinte anos, tentam impedir a posse do presidente e, após esta, fazem tudo para o depor. Em meio a uma grande crise política, Getúlio Vargas se suicida, em 24 de agosto de 1954, adiando, em dez anos, o golpe militar que terminaria ocorrendo em 1964 (BARREIROS NETO, 2009).
2.3 A Criação do Atual Código Eleitoral
A Constituição anterior, de 1946, sofreu substanciosas alterações através dos Atos Institucionais de nºs 1, 2, 3 e 4, além de várias emendas constitucionais que iriam trilhar princípios para a elaboração de um novo texto constitucional, que seria a Constituição de 1967.
Cresce também a repressão política. As eleições diretas para presidente da república, governadores de estado e prefeitos de capitais e de zonas consideradas de segurança nacional deixam de ser realizadas, e o bipartidarismo é imposto, a partir de 1966, com a dissolução de todos os partidos políticos existentes até então e a criação de duas novas agremiações partidárias: a ARENA (Aliança Renovadora Nacional) e o MDB (Movimento Democrático Brasileiro) (BARREIROS NETO, 2009).
Ao instituir o sistema de "eleições indiretas", o regime militar interrompeu o processo de crescente da população na escolha dos dirigentes do país e inventaram eleições presidenciais através do Colégio Eleitoral. Essa criação obedeceu ao único propósito de manter a escolha do presidente da República sob controle dos militares e das elites políticas que os apoiavam. Era um sistema mais restrito do que o sistema eleitoral da República Velha, onde o escolhido da oligarquia tinha que enfrentar o processo eleitora, por mais que fosse viciado. Cada um dos presidentes militares foi referendado pelo Colégio Eleitoral, cujas regras para sua composição foram especialmente criadas em função das necessidades de ocasião (REPÚBLICA... 2011).
Neste contexto, o Congresso Nacional continuou aberto apenas para demonstrar aos outros países que havia normalidade política e administrativa e que, apesar do desmonte do Estado de Direito, a ditadura estava protegendo o país dos seus inimigos: os comunistas.
Os textos legais eram aprovados sem o voto dos congressistas. O governo impôs o decurso de prazo, manobra utilizada para legalizar o ilegítimo e inviabilizar qualquer propositura de emendas ao orçamento do governo e, ainda, a discussão e votação dos projetos enviados pelo poder executivo.
O Congresso, eventualmente, era palco de denúncias de alguns parlamentares da oposição que, na maioria das vezes, não encontravam espaço na imprensa para fazê-las: os anais do Congresso registravam os protestos e o assunto logo caía no esquecimento.
Quando se sentia ameaçado, o governo ditatorial cassava os deputados de postura mais oposicionista. Em 1966, a ditadura militar cassou diversos deputados da oposição e fechou o Congresso Nacional. Foram presos os integrantes do partido oposicionista que protestaram em plenário contra o AI-3, sob suspeita de subversão e sabotagem ao espírito da revolução, segundo a imprensa. Muitos políticos acabaram desistindo da vida pública, tal a pressão sofrida e tal o clima de terror institucionalizado, deixando desta forma terreno para o partido situacionista agir livremente.
Castelo Branco reabriu o Congresso impondo o projeto de uma nova Constituição, sem a instalação de uma Assembleia Constituinte. Sem debates, sem contraditórios, no dia 24 de janeiro de 1967, a Constituição de 1967 foi aprovada (REGIME... 2011).
Foi neste momento histórico, de ausência de autonomia do Congresso Nacional, que a Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965, o atual Código Eleitoral, foi promulgado, estabelecendo os princípios básicos do atual sistema eleitoral brasileiro e ampliando o campo de atuação desta Justiça Especializada.