Incentivos fiscais: limitações constitucionais e legais

4 Hipóteses excepcionais de inaplicação do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal

O § 3° excepciona do âmbito de incidência do caput, do art. 14 os impostos federais de natureza regulatória que, por expressa disposição constitucional, não se submetem ao princípio da legalidade tributária no que tange às alterações de suas alíquotas, nos limites e condições previstas em lei (§ 1°, do art. 153, da CF). Esses impostos (imposto de importação; imposto de exportação; imposto sobre produtos industrializados; e imposto sobre operações de crédito, câmbio, seguro e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários) existem, não com a finalidade arrecadatória, mas com o objetivo de regular as atividades econômicas. São conhecidos na doutrina como tributos extrafiscais, isto é, tributos fundados no poder de polícia em contraposição aos tributos fundados no poder fiscal.

O imposto de importação e o imposto de exportação têm por objetivo regular o comércio exterior, sempre sujeito às variações conjunturais e, às vezes, às injunções políticas de governos estrangeiros. Por isso, estão livres, tanto do princípio da anterioridade (§ 1º, do art. 151, da CF), como do princípio da legalidade no que diz respeito à alteração de alíquotas "nos limites e condições estabelecidas em lei" (§ 1º, do art. 153, da CF). A Constituição outorgou ao Executivo instrumento normativo ágil para, nos limites da lei, ofertar rápida resposta às situações anômalas supervenientes no plano do comércio exterior.

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A função regulatória do IPI, igualmente dispensado da observância dos dois princípios constitucionais retroapontados, quer sejam, dos princípios da anterioridade e da legalidade tributária no que tange à alteração de alíquotas ^[07], repousa no caráter seletivo em função da essencialidade do produto, conceito que varia no tempo e no espaço. O que é essencial hoje pode ser supérfulo amanhã. E o que é essencial aqui, pode não ser em outra localidade.

O IOF tem a sua função ordinatória baseada na fixação da política de câmbio, crédito e seguro, e também de títulos e valores mobiliários. O efeito arrecadatório é mera conseqüência da função extrafiscal, por isso, o IOF está livre, tanto do princípio da anterioridade tributária, quanto do princípio da legalidade no que se refere à alteração de alíquotas ^[08].

Por tais razões, esses quatro impostos não se submetem ao secular princípio da legalidade tributária no que tange à alteração de alíquotas, nem ao princípio da anterioridade. Eles têm a missão de regular a economia em seus vários aspectos, a demandar um instrumento normativo célere e eficaz, o que não seria possível alcançar por meio de uma lei aprovada pelo Congresso Nacional que poderia demandar anos de discussão.

São excluídas, também, do âmbito das restrições do art. 14, as hipóteses de cancelamento de créditos tributários, cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança, pois isso não irá acarretar desequilíbrio orçamentário, pelo contrário, poderá contribuir para o seu equilíbrio.

5 Conclusões

Os incentivos fiscais, que atuam no campo da extrafiscalidade como instrumento do dirigismo econômico, diferem das isenções tributárias puras (genéricas) que atuam no âmbito do Direito Tributário e têm campo de abrangência maior do que os primeiros. Porém, ambos se submetem ao princípio da especialidade previsto no § 6º, do art. 150 da CF.

As isenções condicionais ou por tempo certo, concedidas antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal que trouxe restrições no que tange à renúncia de receitas públicas compulsórias, devem ser honradas pelo poder público concedente, porque elas têm feição contratual impondo obrigações recíprocas, cumprindo papel próprio de incentivos fiscais destinados ao desenvolvimento econômico, nacional, regional, local ou setorial.

As reduções de alíquotas de impostos regulatórios não se sujeitam às restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Notas

1. Cf. nosso Dicionário de direito público. 2ª edição. São Paulo MP Editora, 2005, p. 224.
2. Apesar de não mais restar dúvida quanto a natureza tributária da contribuição social, o legislador constituinte preso à antiga doutrina não considerou a contribuição como espécie tributária.
3. A revogação tácita da isenção da COFINS dos profissionais legalmente regulamentados prevista na lei específica (art. 6º, II da LC nº 70/91) foi operada pelo art. 56 da lei genérica de nº 9.430/96. Contudo, o STF ao validar a norma do art. 56 da Lei nº 9.430/96 não abordou a questão à luz do § 6º, do art. 150, da CF que não foi suscitado pelas partes (RE nº 377.457-PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe nº 183. de 26.9.2008).
4. A Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975 foi recepcionada pela Constituição de 1988.
5. RE n° 358.956-3/RJ, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe n° 117, divulgado em 26-6-2008 e publicado em 27-6-2008. No mesmo sentido: RE n° 198.088, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 5-9-2003; RE n° 338.681 – AgRg-ED, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 3-2-2006; RE n° 201.703, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 14-12-2001; AI n° 749.431- AgR, Rel Min. Eros Grau, DJe n° 191 de 9-10-2009; AI n° 801149, Rel. Min. Cârmen Lúcia, DJe n° 112, divulgado em 18-6-2010.
6. Curso de direito tributário. 9ª ed.São Paulo: Saraiva, 1989, p. 171.
7. O art. 4º do Decreto-lei nº 1.199, de 27-12-1971, regula os limites e condições para que o Executivo possa alterar as alíquotas por decreto, respeitada a seletividade em função da essencialidade do produto. Promover majoração imotivada de alíquota, bem como instituir tributação por alíquota zero com o fito de burlar o princípio da legalidade da isenção, configuram desvio de finalidade a acarretar a nulidade do ato do Executivo.
8. A Lei nº 8.894, de 21-6-1994, regulamenta o disposto no § 1º, do art. 153 da CF em relação ao IOF, de forma parcial, limitando-se a fixar a alíquota máxima de 1,5% ao dia sobre o valor das operações de crédito e relativos a títulos e valores mobiliários (art. 1º), e alíquota de 25% sobre o valor de liquidação da operação cambial (art. 5º), omitindo-se acerca das operações de seguro. As majorações imotivadas do IOF levadas a efeito pelos Decretos ns. 6.339, de 3-1-2008 e 6.345, de 4-1-2008 são inconstitucionais. No que se refere às operações de seguro a inconstitucionalidade é agravada por ausência de lei reguladora dos limites e condições para o Executivo promover a alteração de alíquotas.