I – Introdução: direito fundamental ao equilíbrio ambiental
Dentre os princípios adotados pela Constituição, o princípio da dignidade da pessoa humana, que é fundamento do Estado Democrático de Direito brasileiro [01], se sobressai pelo seu caráter de princípio fonte, no qual se abeberam todos os demais princípios consagrados no documento constitucional. Indissociável e decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana, no seu aspecto qualidade de vida, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é, ao mesmo tempo, direito e dever fundamental do poder público e de toda a coletividade, por força do art. 225, caput, da Lei Fundamental.
Este subscritor já registrou em outro texto que "Esse princípio, também conhecido como direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado [02] ou direito à sadia qualidade de vida [03], tem raízes históricas mais remotas no próprio direito à vida, consagrado até nas constituições que admitem a pena de morte. O direito à vida saudável foi um passo seguinte, decorrente da constatação de que não basta garantir ao ser humano o direito aos seus batimentos cardíacos e à respiração – é preciso que a vida seja sadia, íntegra. E isso depende da qualidade do meio ambiente, do qual as pessoas humanas são parte e no qual estão ao mesmo tempo inseridas." [04]
O equilíbrio ambiental é pressuposto da vida saudável, como anotado pela Constituição Federal, porque sem ele é impossível se atingir um piso vital mínimo [05] para o desenvolvimento da pessoa humana. O ordenamento jurídico brasileiro prevê uma série de outros princípios e regras para obtenção desse resultado (desenvolvimento da pessoa humana através do controle da qualidade ambiental). Nesse sentido, tem-se diversos dispositivos sobre meio ambiente na própria Constituição de 1988 [06], além de outros atos normativos como o Código Florestal (Lei 4.771/1965), a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) e a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei 9.985/2000), todas com previsão de instrumentos específicos para a proteção do ambiente.
Nesse contexto, para preencher uma grave lacuna legislativa, foi recentemente editada a Lei 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). A questão da destinação do lixo e, especificamente, dos resíduos sólidos foi finalmente trazida para o centro das preocupações governamentais.
Há muito tempo já se aponta a centralidade da discussão a respeito da destinação dos resíduos sólidos dentro do universo de preocupações ambientais mundiais. Veja-se que
"Um dos maiores problemas do meio ambiente é a produção do lixo. Anualmente são produzidos milhões de toneladas de lixo, contendo vários materiais recicláveis como vidros, papéis, latas, dentre outros. Reaproveitando os resíduos antes de serem descartados, o acúmulo desses resíduos no meio ambiente diminui e com isso a poluição ambiental é minimizada, melhorando a qualidade de vida da população.
Atualmente, a destinação final do lixo produzido diariamente, principalmente pela população urbana, está vinculada diretamente à preservação do meio ambiente.
Os resíduos sólidos têm grande importância na degradação do solo. Devido a sua grande quantidade e composição, contaminam o solo chegando até mesmo a degradar os lençóis de água subterrânea. A valorização da limpeza pública e a educação ambiental contribuem para evitar a contaminação do solo e para a formação de uma consciência ecológica." [07]
É com esse cenário que o presente artigo analisará a novel legislação sobre os resíduos sólidos.
II – Desenvolvimento: a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos
A Lei 12.305/2010 instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis. Estão sujeitas à observância da referida lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos [08]. A nova lei não se aplica, todavia, aos rejeitos radioativos, regulamentados pela Lei 10.308/2001.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos, que integra a Política Nacional do Meio Ambiente [09], reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.
A PNRS possui princípios gerais do direito ambiental e princípios setoriais. São eles [10]:
a) a prevenção e a precaução: por força do princípio da prevenção, se "já se tem base científica para prever os danos ambientais decorrentes de determinada atividade lesiva ao meio ambiente, deve-se impor ao empreendedor condicionantes no licenciamento ambiental para mitigar ou elidir os prejuízos" [11]. Por outro lado, pelo princípio da precaução, "se determinado empreendimento puder causar danos ambientais, contudo inexiste certeza científica quanto aos efetivos danos e a sua extensão, mas á base científica razoável fundada em juízo de probabilidade não remoto da sua potencial ocorrência, o empreendedor deverá ser compelido a adotar medidas de precaução para elidir ou reduzir os riscos ambientais para a população" [12];
b) o poluidor-pagador e o protetor-recebedor: aqui temos princípios espelhos, pois um é justamente o reverso do outro, e as razões para que o poluidor pague são coerentes com a proteção daquele que protege a natureza. O princípio do poluidor-pagador "traduz-se na obrigação do empreendedor de internalizar as externalidades negativas nos custos da produção (como a poluição, a erosão, os danos à fauna e à flora etc.), bem como daquele que causa degradação ambiental de arcar com os custos de sua prevenção e/ou reparação. Isso porque o processo produtivo produz prejuízos que, quando afastado esse princípio, que acabam sendo suportados pelo Estado e, conseqüentemente, pela sociedade, enquanto o lucro é auferido apenas pelo agente privado. Para minimizar esse custo imposto à sociedade, impõe-se sua internalização, consubstanciada na obrigação de que o produtor arque com o ônus da prevenção/reparação" [13];
c) a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
d) o desenvolvimento sustentável: trata-se do desenvolvimento "capaz de satisfazes às necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias necessidades" [14];
e) a ecoeficiência: de acordo com a PNRS, significa "a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta" [15];
f) a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade: de acordo com a Constituição Federal (art. 225, caput), a defesa e a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é dever do Poder Público e da coletividade;
g) a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos: trata-se de desdobramento do princípio da cooperação;
h) o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
i) o respeito às diversidades locais e regionais;
j) o direito da sociedade à informação e ao controle social: são corolários dos princípios da informação e da participação. Pelo princípio da informação, "quando a ação administrativa envolve problemas relacionados ao ambiente natural, além de públicos, deverão os atos praticados e a própria situação que gerou a tomada de decisão ser informados à sociedade, possibilitando, por parte desta, ações tendentes à sua proteção" [16]. Por usa vez, o princípio da participação, "indissociável da informação e da cooperação, diz respeito ao cumprimento, pela coletividade, da função ambiental privada, ou seja, da obrigação, imposta constitucionalmente a toda a coletividade, de cuidar do meio ambiente" [17];
k) a razoabilidade e a proporcionalidade: esses princípios constitucionais implícitos se aplicam de forma plena no direito ambiental, e especialmente na PNRS.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos tem os seguintes objetivos [18]:
a) proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
b) não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
c) estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;
d) adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais;
e) redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
f) incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
g) gestão integrada de resíduos sólidos;
h) articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos;
i) capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
j) regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
k) prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: produtos reciclados e recicláveis; bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
l) integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
m) estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
n) incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
o) estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
Além dos princípios e objetivos já citados, a PNRS possui os seguintes instrumentos [19], que são ferramentas para que se possa efetivar a política nacional:
a) os planos de resíduos sólidos;
b) os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos;
c) a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas à implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
d) o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
e) o monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária;
f) a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos;
g) a pesquisa científica e tecnológica;
h) a educação ambiental;
i) os incentivos fiscais, financeiros e creditícios;
j) o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico;
k) o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir);
l) o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa);
m) os conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde;
n) os órgãos colegiados municipais destinados ao controle social dos serviços de resíduos sólidos urbanos;
o) o Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos;
p) os acordos setoriais;
q) no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre eles: os padrões de qualidade ambiental; o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais; o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; a avaliação de impactos ambientais; o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima); o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
r) os termos de compromisso e os termos de ajustamento de conduta;
s) o incentivo à adoção de consórcios ou de outras formas de cooperação entre os entes federados, com vistas à elevação das escalas de aproveitamento e à redução dos custos envolvidos.
Como diretriz da PNRS, tem-se que, na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Registre-se ainda que, para se atingir os objetivos da política nacional, poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental.
A Lei da PNRS ainda instituiu a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos [20], a ser implementada de forma individualizada e encadeada, abrangendo os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, dando efetividade ao princípio da cooperação. A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo:
a) compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias sustentáveis;
b) promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas;
c) reduzir a geração de resíduos sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os danos ambientais;
d) incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabilidade;
e) estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis;
f) propiciar que as atividades produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade;
g) incentivar as boas práticas de responsabilidade socioambiental.
De acordo com o art. 32 da PNRS, embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a reciclagem, e o responsável pelo atendimento dessa determinação é todo aquele que: manufatura embalagens ou fornece materiais para a fabricação de embalagens; coloca em circulação embalagens, materiais para a fabricação de embalagens ou produtos embalados, em qualquer fase da cadeia de comércio.
Pelo art. 33 da novel legislação, são obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de: agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens; lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
A PNRS também previu que são proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de resíduos sólidos ou rejeitos: lançamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hídricos; lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração; queima a céu aberto ou em recipientes, instalações e equipamentos não licenciados para essa finalidade; outras formas vedadas pelo poder público. A lei previu, todavia, uma exceção a essas proibições. Assim, quando decretada emergência sanitária, a queima de resíduos a céu aberto pode ser realizada, desde que autorizada e acompanhada pelos órgãos competentes.
Por fim, para evitar que o Brasil se transforme em destino do lixo dos países desenvolvidos, foi proibida a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos, bem como de resíduos sólidos cujas características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e animal e à sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização ou recuperação.
III – Conclusão: a destinação dos resíduos sólidos é uma das mais importantes questões ambientais
Como demonstrado, a Política Nacional de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei 12.305/2010, a despeito de ser um texto bastante longo, apresenta organicidade exemplar, abordando de forma ordenada as principais questões relacionadas à produção e à destinação dos resíduos sólidos, preenchendo, dessa forma, grave lacuna até então existente no ordenamento ambiental brasileiro. A PNRS, além disso, avança em vários pontos e inova na proteção do meio ambiente, articulando-se plenamente com a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81).
Estabelecido um marco legal consistente, o grande desafio agora é a correta execução da nova política nacional, de forma integrada entre União, Estados e Municípios, e iniciativa privada.
Notas
- Art. 1º, inciso III, da Constituição.
- MARCHESAN, Ana Maria Moreira. Direito ambiental. 2. Ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2005, p. 27.
- MACHADO, Paulo Leme Affonso. Direito ambiental brasileiro, 10. Ed. São Paulo: Malheiros, 2002. pp. 45-47.
- MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Princípios do Direito Ambiental e áreas protegidas. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2340, 27 nov. 2009. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/13922>. Acesso em: 25 set. 2011.
- Para Celso Antonio Pacheco Fiorillo, o art. 6º da Constituição estabelece em face do Estado um piso vital mínimo de direitos que devem ser garantidos a todas as pessoas – dentre eles o direito à saúde, estreitamente relacionado com a qualidade ambiental (FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 53).
- MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2525, 31 maio 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/14941>. Acesso em: 24 set. 2011.
- SOARES, Liliane Gadelha da Costa; SALGUEIRO, Alexandra Amorim; GAZINEU, Maria Helena Paranhos. Educação ambiental aplicada aos resíduos sólidos na cidade de Olinda, Pernambuco – um estudo de caso. Revista Ciências & Tecnologia. Ano 1 - n. 1 - julho-dezembro 2007.
- Art. 1º, caput e § 1º.
- Art. 5º da Lei 12.305/2010.
- Art. 6º da PNRS.
- AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. Direito ambiental sistematizado. São Paulo: Método, 2009. p. 34.
- AMADO, p. 35.
- LEUZINGER, Márcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 16.
- Relatório Brundtland (1987). Comissão Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Organização das Nações Unidas (ONU).
- Art. 6º, inciso V.
- LEUZINGER; CUREAU, p. 18.
- LEUZINGER; CUREAU, p. 18.
- Art. 7º da PNRS.
- Art. 8º da PNRS.
- Art. 30 da PNRS.