Medidas provisórias: limites materiais à edição

Referências:

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MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva; Brasília, D.F.: IBDP, 2010. 1616 p.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas: 2009, 914 p.

MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007. 2976 p.

OLIVEIRA, Ramon Tácio de. Manual de direito constitucional. 2. ed. ver., atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. 261 p.

PAULO, V.; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito constitucional descomplicado. Niterói: Impetus, 2007. 997 p.

SOUZA, Jadir Cirqueira de. Curso de direito constitucional. São Paulo: Pillares, 2010. 462 p.

SILVA, José Antônio da. Curso de direito constitucional positivo. 26. ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006. 924 p.

TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2010. 1412 p.

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Notas

1. "É improcedente a ação. Em primeiro lugar, não encontro ofensa ao princípio federativo, a qual, no entender da autora, estaria na feição assimétrica que a norma estadual impugnada deu a um dos aspectos do correspondente processo legislativo em relação ao modelo federal. Ora, a exigência constante do art. 112, § 2º, da Constituição fluminense consagra mera restrição material à atividade do legislador estadual, que com ela se vê impedido de conceder gratuidade sem proceder à necessária indicação da fonte de custeio. É assente a jurisprudência da Corte no sentido de que as regras do processo legislativo federal que devem reproduzidas no âmbito estadual são apenas as de cunho substantivo, coisa que se não reconhece ao dispositivo atacado. É que este não se destina a promover alterações no perfil do processo legislativo, considerado em si mesmo; volta-se, antes, a estabelecer restrições quanto a um produto específico do processo e que são eventuais leis sobre gratuidades. É, por isso, equivocado ver qualquer relação de contrariedade entre as limitações constitucionais vinculadas ao princípio federativo e a norma sob análise, que delas não desbordou. (...) Além disso, conforme sobrelevou a AGU, ‘os princípios constitucionais apontados como violados são bastante abrangentes (...). Realizando-se o cotejo entre o artigo impugnado nestes autos e os preceitos constitucionais adotados como parâmetro de sua constitucionalidade, não se vislumbra qualquer incompatibilidade, até porque se trata de disposições desprovidas de correlação específica’. Daí chegar-se, sem dificuldade, à conclusão de que a norma estadual não vulnera o princípio federativo, consagrado nos arts. 1º, caput, 18 e 25 da CF." (ADI 3.225, voto do Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 17-9-2007, Plenário, DJ de 26-10-2007.)
2. Interessante que, assinada a redação final da Constituição Federal pelos constituintes, precisamente no dia 22 de setembro de 1988, as medidas provisórias não integravam a redação primitiva do artigo 59. Ao encaminhar o texto para o Diário Oficial, em Brasília, resolveram, ainda de madrugada, acrescentá-las ao inciso V do artigo 59, no texto que ainda seria publicado em 5 de outubro de 1988.
3. A teor do disposto no artigo 62 da Constituição Federal, a medida provisória, embora não seja lei, quer no sentido estritamente material, quer no sentido formal e material, possui força de lei (...). a título de preservar a atuação parlamentar, o impetrante volta-se contra instrumento com força de lei, olvidando, assim, sedimentada jurisprudência, já alçada a verbete de súmula: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese" (STF, MS 22.989, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25.11.1997).
4. "Podem os Estados-Membros editar medidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âmbito da União (CF, art. 62)" (STF, ADIn 425/TO, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 19.2.2003).
5. As Constituições dos Estados do Tocantins (art. 27, §§ 3º e 4º), Acre (art. 52, V) e Santa Catarina (art. 51, §§ 1º, 2º e 3º) preveem medidas provisórias em seus textos.
6. A prolífica reedição das medidas provisórias pelos Presidentes Sarney, Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique indicaram a ampliação da esfera de atuação unilateral do Executivo e a subordinação do Congresso Nacional ao sistema político. Nos dois últimos anos do governo Sarney, foram apresentadas 125 medidas provisórias, reeditadas 22, perfazendo o total de 147 medidas. No governo Collor, foram 88 as medidas apresentadas, 69 as reeditadas, no total de 157 medidas provisórias. No governo Itamar Franco, 142 medidas foram apresentadas, 366 reeditadas, no total de 508 medidas provisórias. No primeiro governo de Fernando Henrique, até o final de outubro de 1996, 1.028 foram as medidas provisórias apresentadas, das quais 964 reeditadas. A maior parte dessas medidas foi aprovada pelo Congresso Nacional. (Fontes: Prodasen e jornal Folha de S. Paulo, edição de 21 de dezembro de 1996). Até setembro de 2001, quando entrou em vigor a Emenda Constitucional nº 32/2001, foram editadas 6.109 medidas provisórias, uma média que beira a 40 ao mês (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional: teoria do Estado e da constituição; direito constitucional positivo. 15. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2009. 1543 p.).
7. No período entre 1988 a 2001 foram produzidas mais medidas provisórias do que leis ordinárias e leis complementares (SOUZA, Jadir Cirqueira de. Curso de direito constitucional. São Paulo: Pillares, 2010).
8. A Medida Provisória nº 2.096/89, dispondo sobre os títulos da dívida pública, de responsabilidade do Tesouro Nacional, que foi convertida na Lei nº 10.179, somente em 06 de fevereiro de 2001, tendo por Medida Provisória originária a de nº 470, de 11/04/1994, tramitou por longos 2.493 dias.
9. Interessante levantamento realizado pelo Senador Romero Jucá relata que "na questão do rito e na questão da média de dias para a aprovação das medidas provisórias, verificamos que, em 1988, gastavam-se, em média, 38,9 dias para aprovar uma medida provisória. Esse número foi crescendo ao longo dos anos, chegando, em 1998, a 507 dias de tramitação" (Discurso do Senador Romero Jucá quando da votação da PEC nº 1-B/95, DSF, 06/09/2001, p. 20956.)
10. ARAÚJO, Luiz Alberto David. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. 545 p.
11. Ibid.
12. "Por ser a medida provisória ato normativo com força de lei, não é admissível seja retirada do Congresso Nacional a que foi remetida para o efeito de ser, ou não, convertida em Lei (...) A Medida Provisória nº 175, porém, pode ser interpretada (interpretação conforme a Constituição) como ab-rogatória das Medidas Provisórias nº 153 e 156. Sistema de ab-rogação das medidas provisórias no direito brasileiro. Rejeição, em face desse sistema de ab-rogação, da preliminar de que a presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada, pois as Medidas Provisórias nº 153 e 156, neste momento, só estão suspensas pela ab-rogação sob condição resolutiva, ab-rogação que só se tornará definitiva se a Medida Provisória nº 175 vier a ser convertida em lei. E essa suspensão, portanto, não impede que as medidas provisórias suspensas se revigorem, no caso de não-conversão da ab-rogante. O que está prejudicado, neste momento em que a ab-rogação está em vigor, é o pedido de concessão de liminar, certo como é que essa concessão só tem eficácia de suspender ex nunc a lei ou ato normativo impugnado. E, evidentemente, não há que se examinar, neste instante, a suspensão do que já está suspenso pela ab-rogação decorrente de outra medida provisória em vigor" (STF – Pleno – Adin nº 221/DF – Medida liminar – Rel. Min. Moreira Alves). Como destacado pelo Min. Rel. Moreira Alves, "sendo esse, no meu entender, o sistema de ab-rogação das medidas provisórias que decorre dos princípios contidos no artigo 62 da Constituição e da harmonia dos Poderes nesta estabelecida, rejeito a preliminar, levantada pelo autor, de que a presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada, pois as Medidas Provisórias nº 153 e 156, neste momento, só estão suspensas pela ab-rogação sob condição resolutiva, ab-rogação que só se tornará definitiva se a Medida Provisória nº 175 vier a ser convertida em lei. E essa suspensão, portanto, não impede que as Medidas Provisórias suspensas se revigorem no caso de não-conversão da ab-rogante. O que está prejudicado, neste momento em que a ab-rogação está em vigor, é o pedido de concessão de liminar, certo como é que essa concessão só tem eficácia de suspender ex nunc a lei ou ato normativo impugnado. E, evidentemente, não há que se examinar, neste instante, a suspensão do que já está suspenso pela ab-rogação decorrente de outra medida provisória em vigor!" (RTJ 151/331). Igualmente, declarou o Min. Celso de Mello que "a retirada, pelo Presidente da República, de medida provisória ainda não apreciada pelo Congresso Nacional teria o sentido de um gesto desvestido de eficácia jurídica e o significado de um comportamento revestido de grave consequência político-institucional, posto que configuraria obstáculo ilegítimo ao exercício de uma prerrogativa constitucional deferida ao Poder Legislativo: o exame, pleno e integral, da medida provisória editada. O Presidente da República, após a publicação da medida provisória, não mais tem poder de disposição sobre ela" (RTJ 151/331)
13. Conversão em lei das medidas provisórias, sem alteração substancial do seu texto: ratificação do ato normativo editado pelo Presidente da República. Sanção do Chefe do Poder Executivo. Inexigível. Medida Provisória alterada pelo Congresso Nacional, com supressão ou acréscimo de dispositivos. Obrigatoriedade da remessa do projeto de lei de conversão ao Presidente da República para sanção ou veto, de modo a prevalecer a comunhão de vontade do Poder Executivo e do Legislativo (RE 217.194, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 17-4-01, DJ de 1º-6-01).
14. "Os conceitos de relevância e de urgência a que se refere o art. 62 da Constituição, como pressupostos para a edição de Medidas Provisórias, decorrem, em princípio, do Juízo discricionário de oportunidade e de valor do Presidente da República, mas admitem o controle judiciário quanto ao excesso do poder de legislar, o que, no caso, não se evidencia de pronto". (STF – Pleno – Adin nº 162-1/DF – medida liminar – Rel. Min. Moreira Alves, Diário da Justiça, Seção I, 19 set. 1997, capa).
15. Como salientado pelo Ministro Celso de Mello, "para prevenir eventuais abusos ou práticas arbitrárias, a Constituição do Brasil estabeleceu garantias formais de controle dessa atividade presencial, que consistem em quatro pontos essenciais: (a) convocação extraordinária do Congresso, quando em recesso, (b) imediata apresentação ao Congresso Nacional, pelo Executivo, da medida provisória por este editada, visando à sua conversão me lei, (c) perda de eficácia ex tunc do ato não convertido em lei e (d) possibilidade de controle jurisdicional de constitucionalidade da medida provisória, mediante exercício da jurisdição difusa ou concentrada – esta já expressamente admitida pelo Supremo Tribunal Federal, em decisão unânime proferida pelo julgamento da ADIn 37-3-DF (Medida Cautelar), de que foi relator o eminente Ministro Francisco Rezek (DJ de 23-6-89). O que se pretende evitar, com este sistema de garantias, é que o exercício indiscriminado dessa excepcional competência do Poder Executivo se converta numa prática legiferante ordinária e substitutiva dos procedimentos comuns de formação das leis" (RTJ 151/331). No mesmo sentido, manifestou-se o Ministro Sepúlveda Pertence: "Daí, a meu ver, que tudo o que puder frustrar ou cercear o exercício ou a plena eficácia do controle legislativo sobre as medidas provisórias, haja de ser recusado por inconstitucionalidade, porque desfaz esse sutil equilíbrio dos Poderes, essencial a evitar que o uso e o abuso de medida provisória se transformem num verdadeiro instrumento de ditadura constitucional" (TRJ 151/331)
16. ADPF 84 - AgRg, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ, 7 MAR. 2006.
17. "Medida provisória: sua inadmissibilidade em matéria penal, extraída pela doutrina consensual da interpretação sistemática da Constituição, não compreende a de normas penais benéficas, assim, as que abolem crimes ou lhes restringem o alcance, extingam ou abrandem penas ou ampliam os casos de isenção de pena ou de extinção de punibilidade." (RE 254.818, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 8-11-2000, Plenário, DJ de 19-12-2002.)
18. A Medida Provisória nº 1.632/98 (atualmente MP nº 2.186-56/2001), que alterou o prazo para a ação rescisória ajuizada pelo Poder Público é claro exemplo de medida em proveito próprio.
19. A título de exemplo, a primeira medida provisória editada após o advento das novas regras trazidas pela Emenda Constitucional nº 32/2001, foi a Medida Provisória nº 1, de 19 de setembro de 2001, abrindo crédito extraordinário em favor do Ministério da Integração Nacional, no valor de R$ 154.000.000,00 (cento e cinquenta e quatro milhões de reais), nos termos do § 3º do artigo 167, citado.
20. Lembra-se da Medida Provisória nº 168, de 15 de março de 1990 (Plano Collor), que instituiu a moeda Cruzeiro, dispôs sobre a liquidez dos ativos financeiros e deu outras providências. Jocoso, dentre as outras providências estava a absurda medida de determinar a conversão dos saldos de cadernetas de poupança em cruzeiros até o limite de Ncz$ 50.000,00 (cinquenta mil cruzados novos). Os valores excedentes deveriam ser recolhidos ao Banco Central, sendo convertidos e liberados a partir de setembro de 1991 em 12 parcelas mensais, iguais e consecutivas.
21. "Embora válido o argumento de que medida provisória não pode tratar de matéria submetida pela Constituição Federal a Lei Complementar, é de se considerar que, no caso, a Constituição Federal não exige Lei Complementar para alterações no Código Florestal, ao menos as concernentes à Floresta Amazônica". (STF – Pleno – Adin nº .1516-8 – medida liminar – Rel. Min. Sydney Sanches, Diário da Justiça, Seção I. 13 ago. 1999, p. 3).
22. STF – Segunda Turma – RE 168421/PR - Paraná – Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 27-03-1998.
23. STF – Pleno – ADI-MC 162/DF – Rel. Min. Moreira Alves, DJ 19-09-1997.
24. STF – Segunda Turma – RE 168421/PR - Paraná – Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 27-03-1998.