CÂMARA MUNICIPAL. PERSONALIDADE JURÍDICA. PATRIMÕNIO PRÓRPIO. REFORMA DE EDIFÍCIO-SEDE. LICITAÇÃO. A Câmara Municipal não é detentora de personalidade jurídica, não podendo, em princípio, possuir patrimônio próprio, que é de propriedade do Município, cabendo, em geral, a gestão ou reforma deste patrimônio ao Poder Executivo. O entendimento pretérito era no sentido de que ao Executivo incumbiria, por seus órgãos competentes, tanto a construção do edifício-sede legislativo quanto sua reforma, direta ou indiretamente, mediante contratação de terceiros, observada a legislação licitatória, assim como o acompanhamento das obras, com a recomendável oitiva de representantes do Legislativo local. Entretanto, este posicionamento evoluiu, no âmbito deste Centro de Estudos, para admitir a possibilidade de aquisição/construção ou reforma de edifício-sede do Legislativo por este. Para o exercício de determinadas atribuições, exemplificativamente, integrar comissão especial de licitações (art. 6º, inciso XVI, da Lei federal n. 8.666/93 e suas alterações posteriores), pode haver cessão ou indicação de servidores públicos pelo Executivo para o Legislativo.
CONSULTA
Consulta-nos Câmara Municipal, expondo situação e, ao final, formulando questões, nos seguintes termos:
“Esta Câmara Municipal adquiriu imóvel para onde pretende transferir sua sede, sendo que o referido imóvel já se encontra devidamente registrado, no Cartório de Registro de Imóveis.
O citado imóvel necessita de reformas e reparos visando adaptá-lo às necessidades funcionais da Câmara, o que acarretará a realização de licitação.
Existe Comissão de Licitação formada nesta Casa, nos termos do artigo 51 da Lei Federal 8.666/93.
Esta casa não tem, em seu quadro funcional, profissional habilitado engenheiro e ou outros, que possa participar da comissão permanente de licitação que procederá à realização de eventual certame licitatório.
Assim questionamos:
a) Como proceder para a realização de licitação para a contratação de serviços de obra e engenharia, nas condições acima indicadas, respeitando os ditames da Lei Federal de Licitações?
b) Quais os procedimentos que a lei de licitações exige sejam realizados por profissional habilitado no caso de obras?
c) È legal a contratação de profissional ou empresa que possa dar consultoria para a elaboração do projeto básico ou do projeto executivo, acompanhamento da obra, recebimento do objeto contrato, e ainda outros procedimentos que a lei de licitações exigir que sejam realizados por profissional habilitado?”.
PARECER
Pretende a Câmara Municipal reformar edifício para a instalação do Poder Legislativo local e o desenvolvimento das atividades que lhe são próprias. As perguntas apresentadas referem-se tão somente à realização do procedimento licitatório para a reforma do edifício.
Entretanto, aspectos mais abrangentes envolvem a situação colocada, a exigir o devido enfrentamento, em especial quanto à viabilidade da Câmara Municipal figurar como sujeito de direitos e obrigações, o que se relaciona diretamente com o fato desta não possuir personalidade jurídica.
Merece destaque o fato de que este Centro de Estudos já esposou, ao longo de muitos anos, posicionamento, atualmente diverso, acerca deste aspecto do assunto em análise, expresso, exemplificativamente, mediante parecer[1] lastreado em estudos e pesquisas sobre a matéria. Considerando a sua clareza, merece transcrição:
“Estamos diante de caso – podemos afirmar um pouco freqüente – da possibilidade da própria Câmara Municipal adquirir terrenos e construir sede própria. Tal fato tem dado ensejo a debate sobre a legalidade dessa aquisição, considerando as circunstâncias em que os contratos de compra e venda e de construção ou reforma de sua sede são assinados diretamente pelo seu Presidente, quando não os contratos de compra e venda são registrados no Cartório de Registro de Imóveis em nome da própria Câmara Municipal.
Há muito a doutrina e a jurisprudência vêm se posicionando, com acerto, no sentido de que a Câmara Municipal – e isso se aplica à Prefeitura e Secretarias Municipais – não possui personalidade jurídica, pois quem a possui é o Município, pessoa jurídica de direito público interno, dotado de faculdades para adquirir direitos e contrair obrigações, representado pelo Prefeito Municipal.
Hely Lopes Meirelles, em sua obra ‘Direito Municipal Brasileiro’, diferencia claramente o ente Município (pessoa jurídica de direito público) dos órgãos que o compõem:
‘(...) O Município brasileiro é pessoa jurídica de direito público interno (CC, art. 14, III)[2], e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes (CF, art. 37, § 6º)´.
E mais adiante reafirma:
‘O Município brasileiro é, pois, entidade estatal, político-administrativa, que, através de seus órgãos de governo – Prefeitura e Câmara de Vereadores –, dirige a si próprio, com a tríplice autonomia política (auto-organização, composição do seu governo e orientação de sua administração), administrativa (organização dos serviços locais) e financeira (arrecadação e aplicação de suas rendas)’ (ob. cit., 12ª ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 126 e 130).
Temos, então, que o Município, pessoa jurídica de direito público interno, a rigor, não se confunde com o órgão Prefeitura, titularizado pelo Prefeito, que representa o Poder Executivo, nem com o órgão Câmara de Vereadores, titularizado pelo Presidente da Edilidade, que representa o Poder Legislativo. Vejamos mais algumas lições de Hely Lopes Meirelles sobre esses dois órgãos municipais:
‘A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do Município. Órgão independente, composto, central e unipessoal. Independente por não hierarquizado a qualquer outro; composto porque integrado por outros órgãos inferiores; central porque nele se concentram todas as atribuições do Executivo, para serem distribuídas a seus órgãos subordinados; unipessoal, ou singular, porque atua e decide através de um único agente, que o chefia e representa: o prefeito.
(...)
Como órgão público, a Prefeitura não é pessoa jurídica; é simplesmente a unidade central da estrutura administrativa do Município. Nem representa juridicamente o Município, pois nenhum órgão representa a pessoa jurídica a que pertence, a qual só é representada pelo agente (pessoa física) legalmente investido dessa função – que, no caso, é o prefeito. Daí a impropriedade de se tomar a Prefeitura pelo Município, o que equivale a aceitar a parte pelo todo – ou seja, o órgão, despersonalizado, pelo ente, personalizado. Mas, como órgão independente, a Prefeitura tem orçamento próprio e quadro de pessoal distinto e incomunicável com o da Câmara de Vereadores. Nas relações externas e em juízo, entretanto, quem responde civilmente não é a Prefeitura, mas sim o Município – ou seja, a Fazenda Pública Municipal, única com capacidade jurídica e legitimidade processual para demandar e ser demandada, auferindo as vantagens de vencedora ou suportando os ônus de vencida no pleito.
(...)
Não se pode confundir, portanto, a Prefeitura (órgão executivo) com o Município (pessoa jurídica); nem a Prefeitura com o prefeito (chefe do órgão e agente político), ou com qualquer de seus secretários municipais (agentes políticos auxiliares do prefeito), ou com seus servidores (agentes administrativos). Também não se pode confundir imputação com representação, que são atos de natureza e efeitos diversos relativamente ao órgão e à pessoa jurídica a que se referem’ (in: ob. cit., p. 676/677/678) (grifos nossos e destaques do autor).
Especificamente com relação à Câmara Municipal, assim se refere o ilustre autor:
‘O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à Câmara as legislativas e ao prefeito as executivas. Mas não há entre ambos qualquer subordinação administrativa ou política. O que existe entre os dois ramos do governo local é, apenas, entrosamento de funções e de atividades político-administrativas. Estabelece-se, assim, no plano municipal o mesmo sistema de relacionamento governamental que assegura a harmonia e independência dos Poderes nos âmbitos federal e estadual.
(...)
A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais; apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município, mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito.
(...)
Finalmente, é de esclarecer que a Câmara não representa o Município, cujo representante legal e único é o prefeito. Não há confundir a representação jurídica da entidade estatal (Município) com a representação política dos munícipes (Câmara): aquela produz efeitos civis e gerais (vinculação da pessoa jurídica pelos atos de seu representante); esta só produz efeitos cívicos (representação partidária dos eleitores pelos eleitos), internos e restritos à corporação legislativa. A Câmara, não sendo pessoa jurídica, nem tendo patrimônio próprio, não se vincula perante terceiros, pois que lhe falece competência para exercer direitos de natureza privada e assumir obrigações de ordem patrimonial’ (in: ob. cit., p. 574/575/576/577) (destaques do autor e grifos nossos).
Adotados tais parâmetros, portanto, a Câmara Municipal – e isto é inquestionável – não tem personalidade jurídica, não comparecendo como detentora de poderes para assumir ônus e adquirir direitos. Assim como, repita-se, a Prefeitura Municipal e as Secretarias Municipais, que são órgãos públicos, também não são dotadas de personalidade jurídica.
Mesmo assim, em que pese a clareza da manifestação exata do autor administrativista citado, vários fatos têm demonstrado caminho diverso, na medida em que temos conhecimento de aquisição de imóvel pela Câmara Municipal em seu nome para instalar a sede do Poder Legislativo, além de proceder à construção e reformas, conforme o caso, desta sua sede.
É relevante esclarecer que esta Fundação entende que a Câmara de Vereadores, enquanto órgão público que é, exatamente por não possuir personalidade jurídica, não estaria apta a adquirir bem público imóvel para sediar seu prédio ou até mesmo para construí-lo, cuja tarefa estaria a cargo do Município, representado pelo seu Prefeito.
(...)
Outras são as nossas manifestações nesse sentido, como fazem demonstrar as ementas abaixo arroladas:
‘Bem Público Imóvel. Por não deter personalidade jurídica, a Câmara Municipal não pode possuir patrimônio próprio. O proprietário de bens é o Município, representado pelo Chefe do Executivo, a quem cabe sua administração’ (Parecer CEPAM nº 18.034, da advogada Mariana Moreira).
‘Bens Públicos. Sua propriedade pertence ao Município e sua administração incumbe ao Prefeito Municipal, enquanto representante legal da Comuna. A Câmara Municipal não dispõe de patrimônio próprio’ (Parecer CEPAM nº 18.529, da advogada Laís de Almeida Mourão).
‘Câmara Municipal. Bem Público, Aquisição. A Câmara Municipal não possui personalidade jurídica e, portanto, não pode adquirir bens, muito menos para futuras doações, atividades estas pertinentes à Administração Municipal, chefiada pelo Sr. Prefeito’ (Parecer CEPAM nº 20.396, do advogado Izaias José de Santana).
Resta claro, portanto, a posição desta Fundação no tocante a esse tema que estamos enfrentando da aquisição de terreno e de construção de sede pela própria Edilidade: como é o Município a verdadeira pessoa jurídica, dotada de capacidade para assumir ônus e conferir direitos, somente ele é possuidor de patrimônio, sendo impróprio e indevido afirmar que a Prefeitura, a Secretaria ou a Câmara Municipal são possuidoras de bens públicos.
Alimentando ainda mais a discussão, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, citado pela advogada desta Casa, Celi Kozera, no Parecer CEPAM nº 18.809, manifesta-se nos seguintes termos:
‘Para melhor esclarecer, trasladamos o Parecer do TCE, publicado no DOE de 1º/5/98:
‘PARECERES
TC-031802/026/96. Consulta. Consulente: Luiz Carlos Albuquerque Orlandino – Presidente da Câmara Municipal de Taboão da Serra. Assunto: Consulta de Câmara Municipal que passou a ter contabilidade própria, independente, sobre o procedimento a ser adotado relativamente aos bens patrimoniais.
Ementa: Consulta. Recebida. Câmara Municipal que passa a ter contabilidade própria, independente, deve escriturar como integrantes do seu patrimônio os bens que adquirir, ao passo que os bens postos à sua disposição pela Prefeitura deverão continuar integrando o patrimônio desta última e assim deverão constar dos respectivos balanços, se e enquanto não os transferir, ceder ou alienar ao Legislativo.
Vistos, relatados e discutidos os autos.
O E. Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em sessão de 11 de fevereiro de 1998, pelo voto dos Conselheiros Robson Marinho, Relator, Eduardo Bittencourt Carvalho, Edgard Camargo Rodrigues, Fulvio Julião Biazzi, Cláudio Ferraz de Alvarenga e Renato Martins Costa, recebeu preliminarmente a consulta formulada e, quanto ao mérito, deliberou responder no sentido de que os bens patrimoniais pertencem a quem os adquiriu; de sorte que os bens adquiridos pela Câmara Municipal deverão constituir patrimônio próprio e, assim, deverão ser escriturados, ao passo que os bens postos à disposição da Câmara Municipal pela Prefeitura, enquanto não transferidos, cedidos ou alienados ao Legislativo, continuarão pertencentes ao patrimônio do Executivo, e assim deverão ser escriturados, embora seja da Câmara a responsabilidade pelo controle de sua manutenção e utilização, tudo conforme consta dos itens 1 e 2 do parecer da Assessoria Técnico-Jurídica, juntado a fls. 26-31 dos autos’ (grifamos).
Com a devida vênia, ousamos discordar dos nobres conselheiros do Tribunal de Contas do Estado, pois em hipótese alguma é crível afirmar ser a Câmara Municipal proprietária de um bem. Ainda que, para fins contábeis, alguns bens sob a administração da Câmara possam figurar no balanço patrimonial da Câmara, estes bens pertencem à entidade jurídica de direito público que é o Município, uma vez que a Câmara Municipal é uma mera unidade de despesa como tantas outras que compõem a entidade Município. Não se deve confundir a administração de um bem com a sua propriedade.
(...)
Além disso, atentemos para o seguinte fato: a aquisição de bem imóvel requer, para o seu ingresso regular no patrimônio público local, a adoção de certas formalidades legais e solenes, o mesmo se aplicando para a aquisição de veículos.
De fato, em se tratando de bem imóvel, além da celebração do contrato de compra e venda, é fundamental o registro da respectiva escritura no Cartório de Registro de Imóveis, formalidade essencial ao ato de aquisição. E somente quem é dotado de personalidade jurídica tem a faculdade de assim proceder e, no caso que ora tratamos, é o Município, cujo representante é o Prefeito, podendo este delegar legalmente tal atribuição a outra autoridade, como seria o Presidente da Câmara Municipal. Igualmente estará sujeita a formalidades cartorárias a construção do prédio que a sediará, sendo certo que a escritura deverá ter a correspondente averbação.
(...)
Se o Presidente da Câmara detiver delegação do Chefe do Executivo para comprar o imóvel, cabe-lhe providenciar a realização do procedimento licitatório, assinar o contrato de compra e venda e providenciar o competente registro no Cartório de Registro de Imóveis, sempre em nome do Município.
(...)
Se não houver a delegação, a Câmara Municipal poderá até iniciar o procedimento licitatório, contudo o contrato de compra e venda deverá ser assinado e mandado registrar pelo Prefeito, como representante legal do Município.(...)”.
Outro parecer[3], expressando o entendimento anterior deste Cepam, importante inclusive por apontar questões orçamentárias que incidirão no presente caso, assim se posicionou:
“CÂMARA MUNICIPAL. SEDE. Por não possuir personalidade jurídica, a Câmara Municipal não possui patrimônio próprio. A construção de prédio para abrigar a sede do Poder Legislativo local deverá ser promovida pelo Executivo, através da Secretaria de Obras.
O patrimônio público é formado por bens de toda natureza e espécie que tenham interesse para a Administração e para a comunidade administrada. Esses bens recebem conceituação, classificação e destinação legal para a sua correta administração, utilização e alienação.
A propriedade dos bens públicos encontra-se sob o domínio da entidade política a que pertençam, administrados, sempre, pelo representante dessa mesma entidade.
No caso do Município, os bens municipais compõem o patrimônio da Comuna e são administrados por seu representante legal, o Prefeito.
Acerca da aquisição e alienação de bens públicos municipais pela Câmara de Vereadores, já nos manifestamos no Parecer CEPAM nº 18.529 que, por pertinente ao tema ora consultado, permitimo-nos transcrever:
`Dispõe o Código Civil Brasileiro em seu artigo 65 que ‘são públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios’ (grifamos).
Para o Professor Diogenes Gasparini ‘bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes às pessoas públicas e submetidas a um regime de direito público instituído em favor do interesse público’ (In: Direito Administrativo. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 1992, p. 481).
Explicitando os bens cuja propriedade pertence a cada pessoa jurídica de direito público – União, Estados e Municípios – dispõe o Texto Constitucional que a União é proprietária dos bens indicados em seus artigos 20 e 176, os Estados-membros são proprietários dos bens arrolados em seu artigo 26, entre outros que já componham o patrimônio dessas pessoas públicas. O Município, por sua vez, ‘tem a propriedade dos bens que dizem respeito ao seu interesse local, além dos adquiridos por qualquer modalidade permitida pelo Direito’ (autor e ob. cit., p. 482).
Como entidade estatal, pessoa jurídica de direito público interno cujo reconhecimento vem expresso nos artigos 1º e 18 do Texto Constitucional, desde sua formação o Município recebe coisas corpóreas e incorpóreas, passando a ser sujeito de direitos e também de obrigações.
Todo esse conjunto de bens constitui o patrimônio municipal, submetido à Administração local que deve regular seu uso e destinação, como expressão do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal, e em razão do qual ao Município incumbe cuidar de tudo o que é de seu interesse local.
Assim, a mesma liberdade e autonomia que a CF atribui ao Município para a execução de seus serviços está presente na disposição de seus bens móveis, imóveis e semoventes, que ele recebe desde sua formação ou os adquire ao longo de sua vida.
A competência para gerir os bens públicos inerentes à Administração e que compreende sua guarda, conservação e utilização, é atribuída, exclusivamente, ao Chefe do Poder Executivo, no caso, ao Prefeito, por ser ele o representante legal da Comuna, o administrador local e o gestor das funções executivas.
À Câmara Municipal compete estabelecer as normas reguladoras dessa atuação do Poder Executivo sem, no entanto, quebrar o princípio da harmonia e independência que deve existir entre os órgãos do governo municipal.
O administrador do Município é o Prefeito e, portanto, só ele tem o poder de decidir sobre a conservação e a guarda dos bens e, ainda, decidir se, como e quando os bens públicos serão utilizados.
As considerações até este ponto expendidas fizeram-se necessárias para que pudéssemos adentrar o tema consultado e nos manifestar no sentido de que a Câmara Municipal, por não ser detentora de personalidade jurídica, não pode possuir patrimônio próprio. Este é de propriedade do Município e, como afirmado anteriormente, é gerido pelo Chefe do Executivo.
Neste sentido já decidiu o Superior Tribunal de Justiça ao prolatar acórdão no Recurso Especial nº 88.856-SP, cujo teor permitimo-nos transcrever parcialmente:
‘1. Em nossa organização jurídica as Câmaras Municipais não têm personalidade jurídica (...) em face dessa entidade não ser elevada à categoria de pessoa jurídica de direito público, por não possuir patrimônio próprio e a tanto não ter sido considerada pelo nosso ordenamento jurídico’ (In: BDM, nº 7, julho/97, p. 419).
A mesma linha de entendimento é adotada no acórdão prolatado pelo mesmo Tribunal no Recurso Especial nº 25.904-SP, em 8/3/95:
‘A Câmara de Vereadores, embora tenha personalidade jurídica, ou seja, capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas funcionais, não possui, contudo, personalidade jurídica, pois pessoa jurídica é o Município’ (In: DJU de 17.3.95, p. 74/78).
Assim, não se há de falar em ‘doação de bens da Câmara’ à Prefeitura, mas sim em devolução ao Executivo de bens de propriedade do Município cuja utilização foi deferida ao Poder Legislativo.
Ainda quando utilizados pela Câmara, os bens locais continuam sob a gerência do Prefeito, ficando, inclusive, ao encargo do Setor de Patrimônio da Prefeitura o seu controle e atualização, em decorrência do princípio da boa administração.
Alguns aspectos da administração do patrimônio público, inclusive, decorrem da Lei federal nº 4.320/64, em razão de sua natureza contábil, atendo-se a um registro analítico dos bens, realizado por todas as unidades administrativas da Prefeitura, em que os bens são caracterizados e indicados os agentes responsáveis por sua guarda e administração.
É por esta razão que da Câmara não se exige a elaboração de balanço patrimonial, a ser feito pelo Poder Executivo, que deve deter o cadastro geral dos bens municipais, inclusive daqueles sob a administração do Poder Legislativo. A este incumbe a guarda e a administração daqueles bens cujo uso lhe tenha sido confiado pelo Prefeito, não podendo a Câmara sobre eles livremente dispor´.
Do posicionamento supratranscrito podemos concluir – com o apoio unânime da doutrina municipalista – que o bem público destinado a abrigar a sede do Legislativo local integra o patrimônio local sob guarda e administração do Prefeito, a quem incumbe afetá-lo para utilização da Câmara.
No caso consultado, a intenção demonstrada é a de construção do edifício-sede da Câmara, em terreno municipal.
Cuidando-se, como se cuida, de ação governamental que obrigará ao dispêndio de recursos, imprescindível se torna não só a inclusão de tal prioridade no Plano Plurianual – PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, sem olvidar da necessária previsão orçamentária e financeira, utilizando-se o elemento de despesa “Obras e Instalações”, da categoria econômica “Despesa de Capital”.
Lembramos, também, que, em se tratando de despesa nova, ou seja, sem previsão orçamentária, haverá necessidade de atendimento ao que dispõe o artigo 16 da Lei Complementar nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina a obrigatoriedade de demonstração da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor, bem como nos dois subseqüentes, além da declaração do ordenador da despesa de que esta encontra adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO.
Como foi apontado na consulta, para a construção da sede da Câmara serão utilizados recursos da Prefeitura, que poderá promovê-la, direta ou indiretamente, mediante a contratação de terceiros, nos termos da lei licitatória e sua condução deverá ser levada a cabo pela Secretaria de Obras, dotada de profissionais habilitados não só para a apreciação e aprovação dos projetos, como para a fiscalização e o acompanhamento da obra, se esta for executada de forma indireta” (negritamos).
Merece destaque, neste passo, que a pretensão manifestada, de reforma de edifício destinado à instalação da Câmara Municipal, qualquer que seja a opção eleita, ainda assim deverá ensejar a adoção de medidas no âmbito orçamentário, indispensáveis para a sua viabilização.
Prosseguindo, constata-se que a evolução do pensamento jurídico, por imposição da realidade e, mesmo, da jurisprudência do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ensejou discussões no âmbito deste Centro de Estudos, para atualização em relação aos possíveis diversos entendimentos aceitáveis quanto à matéria, resultando nas conclusões que seguem, consubstanciadas em documento[4] ainda de circulação em caráter interno:
“Trata-se de examinar a existência de personalidade jurídica atribuída à Câmara Municipal.
Para o competente exame é preciso deixar assente a natureza jurídica da Câmara Municipal.
Como se sabe, o Governo Municipal é exercido por dois Poderes: o Executivo e o Legislativo. Ao primeiro cabem as atribuições executivas, isto é, aquelas que são empreendidas para concretizar as normas legais, a exemplo da prestação de serviços públicos. Ao segundo, por sua vez, cabem as atribuições legislativas ou aquelas voltadas à produção da legislação local.
Tais atribuições são definidas pela Constituição Federal constituindo, por isso, prerrogativas próprias e indelegáveis. Todavia, os Poderes também realizam atividades que não são típicas do Poder, mas que se mostram necessárias ou úteis ao fiel cumprimento de suas respectivas missões.
Assim é que o Poder Executivo também realiza atividade legislativa ao enviar ao Legislativo propositura legal, cuja iniciativa lhe é privativa, a exemplo da definição de sua estrutura organizacional. De outro lado, o Poder Legislativo realiza atividades de cunho executivo quando estabelece seu quadro de pessoal. Tais atividades, entretanto, não são típicas desses Poderes, sendo, por isso, consideradas atípicas.
Na realização das atividades típicas, os Poderes devem atuar de maneira independente, distinção que lhes é garantida pelo Texto Constitucional (art. 2º). Significa dizer que um Poder não é submetido ao outro, posto que realizam atribuições diferentes, mas devem fazê-lo de maneira harmônica tendo em vista o bem comum.
O exercício de tais atribuições requer a concepção de estruturas organizacionais aptas a dar suporte às inúmeras ações que devem ser realizadas. Tais estruturas compreendem um conjunto de órgãos que são definidos como centros de competências. Os órgãos públicos são criados pelo Direito Público e constituem partes ou componentes da estrutura do Estado, cujas atribuições são exercidas pelos agentes públicos que os integram e que expressam a vontade do Estado.
Os órgãos públicos, em razão disso, não são personalizados, isto é, não tem personalidade jurídica, nem vontade própria. A relação entre os órgãos públicos e a pessoa (Estado) baseia-se no princípio da imputação volitiva, ou seja, sempre que ocorre a manifestação de um determinado órgão (externada por agente seu) é atribuída externamente à pessoa jurídica a cuja estrutura organizacional pertença.
Se assim é, os órgãos públicos, despersonalizados, integram a pessoa que os coordena e os submete, mas não são pessoas. Desprovidos de personalidade jurídica, não podem os órgãos ser parte em processo, pois não possuem capacidade para tal.
A CAPACIDADE PROCESSUAL
Os pressupostos processuais constituem importantes aspectos da capacidade.
A capacidade é atributo da pessoa que litiga e que pode ser apreciada sob 3 aspectos:
- capacidade de ser parte
Que permite figurar na relação processual
- capacidade de estar em juízo
‘legitimatium ad processum’ capacidade para ser partícipe da relação processual, em nome próprio ou alheio.
- capacidade postulatória
Capacidade para formular, por si ou por outrem, a pretensão processual
Em relação à Câmara Municipal, interessa-nos examinar apenas a capacidade de ser parte.
Possuem tal capacidade todas as pessoas físicas (dotadas de personalidade civil) e as jurídicas (dotadas de personalidade jurídica). Podem também ser assim considerados alguns conglomerados jurídicos que, embora despidos de personalidade jurídica de direito material, são autorizados a figurar na relação processual como se pessoas fossem.
São as pessoas formais às quais são atribuídas “personalidades judiciárias” indicando que para o processo são tratados como pessoas. Para tanto, deve haver indicação expressa na lei, sendo o silêncio considerado negativa.
São alguns casos clássicos: massa falida (art. 12, III CPC); espólio (art. 12, V); condomínio (art. 12, IX) e sociedade sem personalidade jurídica (art. 12, VII), para as quais os CPC indica os representantes.
No caso da Câmara Municipal, órgão público fundamental da pessoa pública (Município), possui a mesma direitos subjetivos contemplados na Constituição Federal, a exemplo do recebimento do duodécimo.
A fim de dirimir possíveis conflitos entre órgãos e a pessoa jurídica, doutrina e jurisprudência, admitem que o órgão seja considerado como parte no processo para defender direito próprio, Daí a ‘personalidade judiciária’.
A Câmara Municipal, portanto, não pode ser parte, pois não possui capacidade para ser parte em razão de sua condição de órgão público despersonalizado, salvo se para defesa de direito e competências outorgadas pela Constituição Federal.
Essa admissão é feita apenas porque não é admissível que alguém possua direitos, mas não possa defendê-los, seria o mesmo que negar tais direitos. Sendo isso, a Câmara Municipal não possui capacidade para ser parte quando defender meros direitos patrimoniais. Nessas situações, a ‘legitimatium ad processum’ é da pessoa jurídica: Município.
A AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PELA CÂMARA MUNICIPAL
Na qualidade de órgão público, a Câmara Municipal em razão de suas atribuições constitucionais expede atos administrativos de natureza constitutiva para adquirir bens e serviços necessários ao funcionamento da Casa.
Assim como qualquer órgão vinculado ao Estado - latu sensu – possui a Câmara competência para executar seu orçamento que é aprovado de um exercício para outro. Esse orçamento, em que pese estar submetido a certos limites, confere autonomia ao Poder Legislativo. Os recursos financeiros advindos da peça orçamentária anual são repassados pelo Executivo ao Legislativo de forma mensal, constituindo crime de responsabilidade do Prefeito a negativa em fazê-lo.
Todavia, qualquer recurso financeiro repassado e não utilizado deve ser devolvido ao final do exercício ao Tesouro Municipal. Isto significa que o Poder Legislativo em razão de suas atribuições típicas e atípicas não administra a receita municipal e nem a sua própria, pois receita não possui. O Poder Legislativo possui, isto sim, disponibilidade de recursos, previstos em seu orçamento apenas para desenvolver suas atividades legislativas e aquelas que lhes são acessórias.
É o caso, cremos, da disponibilização de imóvel público para o desenvolvimento das atividades legislativas. Havendo necessidade, poderá o Legislativo por meio da Câmara Municipal, seu órgão público, adquirir bem imóvel para constituir sua sede, desde que previstos os correspondentes recursos orçamentários e que possua o financeiro.
Observadas a normas voltadas ao procedimento de licitação, pode a Câmara Municipal, a exemplo de qualquer órgão público e desde que possua o correspondente recurso, adquirir bens e serviços.
A ALIENAÇÃO DE BENS PELA CÂMARA MUNICIPAL
Os bens adquiridos pela Câmara Municipal, embora possam estar transcritos em seu nome, são de propriedade do Município. Isto é assim porque à Câmara Municipal é dada, como dissemos, a prerrogativa de adquirir bens e serviços necessários às suas especiais funções, da mesma maneira que o fazem outros órgãos públicos que contam com certa autonomia.
Todavia, tais bens não são de sua propriedade, isto é, não possui a Câmara Municipal titularidade sobre os mesmos por lhe faltar personalidade jurídica que lhe possibilite ser sujeito de direitos e de obrigações. A Câmara constitui parte integrante da pessoa jurídica de direito público que é o Município, mas com ela não se confunde.
Todos os bens por ela adquiridos, mas inscritos em seu nome não constitui ilegalidade, pois não dispondo de personalidade jurídica, mas sendo órgão público, integrante da pessoa pública dotada de personalidade e com competência para executar atos jurídicos voltados à realização de suas atribuições constitucionais a mera inscrição deve ser entendida como designação da pessoa jurídica que integra.
Tanto é assim que qualquer conflito de interesses que envolva a Câmara Municipal e de natureza patrimonial deve ser interposto judicialmente face à Municipalidade. A Câmara Municipal só pode comparecer em juízo, e para isso possui capacidade para ser parte na relação jurídica processual, se o objeto da lide envolver direito próprio.
Os bens públicos utilizados ou não pelos órgãos públicos são afetados a uma categoria jurídica de natureza pública como bens de uso comum do povo, especiais e dominiais. Os bens imóveis utilizados pela Câmara Municipal são classificados como especiais, pois nessa categoria estão aqueles destinados a abrigar os serviços públicos e os da Administração.
A alienação dos bens imóveis depende de desafetação por lei da categoria em que se encontram para a dos dominais que são os bens sem afetação específica. A alienação também depende de prévia avaliação e de licitação, além da autorização legislativa específica.
Essas são as regras gerais de alienação para todos os bens imóveis públicos estejam eles sob a guarda da Prefeitura, da Câmara, de órgãos públicos do Executivo ou, sob a forma de concessão e permissão de uso, de particulares.
A administração e a gestão dos bens municipais são atribuições afetas ao Prefeito, pois a este cabe realizar ações voltadas ao exercício das competências executivas nos termos legais. Se, na avaliação do Prefeito, determinado bem imóvel municipal deve ser doado ou concedido uso exclusivo a particular necessitará, entre outras medidas, de autorização legislativa específica, pois a alienação de bens ou a simples desafetação para concessão de seu uso não constitui ato ordinário de gestão, implicando, ao contrário, redução do patrimônio público, seja sob o aspecto do pleno ou do parcial domínio.
Nesse sentido, não teria o Vereador, nem a Mesa da Câmara iniciativa para a propositura de lei autorizadora para alienação de bens públicos.
Não bastassem tais requisitos e condições, não sendo a Câmara Municipal detentora de personalidade jurídica, atuando como um órgão público, não possui competência para alienar bens sob sua guarda, ainda que por ela adquiridos. A Câmara não é titular de domínio sobre os bens públicos que estão sob sua mera guarda, em razão não apenas da ausência de personalidade jurídica, mas em razão de não possuir competência constitucional ou legal que a autorize para a prática de ato desse jaez.(..).”(grifos no original, negritos nossos).
Do exposto conclui-se que o entendimento prevalecente neste Centro de Estudos evoluiu no sentido de se admitir que a Câmara Municipal, em que pese não possuir personalidade jurídica, reúne condições para a aquisição de imóvel em seu nome, assim como para a construção ou reforma de seu edifício-sede. Caberia ressaltar, entretanto, que assim como existem aqueles que o admitem, como informa a consulente ser o caso presente, também se constata a recusa de outros Cartórios de Registro de Imóveis em proceder à averbação das referidas alterações nas respectivas matrículas dos imóveis em nome das Câmaras Municipais.
Devendo sempre ser levado em consideração o quanto já exposto, vê-se que a pretensão manifestada da consulente é no sentido da utilização de sua comissão permanente de licitação, para a realização, sob sua responsabilidade, e, portanto, com recursos de seu orçamento, do indispensável procedimento licitatório destinado à reforma pretendida, mas encontra-se diante da ausência “em seu quadro funcional, profissional habilitado engenheiro e ou outros, que possa participar” da referida comissão. Ademais, pelo item “c” das questões, percebe-se claramente que as necessidades da consulente não se restringem à condução da licitação, mas também a todos os atos e procedimentos preparatórios para a concretização do objetivo apontado, bem como, presente a necessidade de acompanhamento e fiscalização das obras, atestes de recebimento de etapas e seu recebimento final, assim como os procedimentos destinados à obtenção das licenças de funcionamento etc.
Tais atividades ou serviços, indispensáveis, não se apresentariam, em face do relatado na exordial, como passíveis de serem atendidos pelo corpo funcional da Câmara Municipal.
Diante do quadro acima, desde que existam recursos orçamentários e financeiros para tanto, ou os providencie previamente, afigura-se como viável e adequado que a consulente avalie a conveniência e oportunidade das seguintes alternativas para a situação existente:
1) adotar as providências e negociações necessárias para o que Executivo local desenvolva, por intermédio de seus órgãos competentes, tais projetos e, mediante o procedimento licitatório legalmente exigido, e neste caso com seus próprios recursos orçamentários, contrate a reforma do edifício pretendido, disponibilizando-o, após o atendimento de todas as exigências legais vigentes, para o desenvolvimento das atividades legislativas locais. Nesta hipótese, não se afigura exigível o estabelecimento prévio de instrumento legal entre os dois Poderes, visto que, conforme apontado anteriormente, a “competência para gerir os bens públicos inerentes à Administração e que compreende sua guarda, conservação e utilização, é atribuída, exclusivamente, ao Chefe do Poder Executivo“;
2) alternativamente, contratar a própria consulente, mediante os adequados procedimentos licitatórios, terceiros para o desenvolvimento dos projetos necessários e execução da reforma do seu futuro edifício-sede, assumindo as incumbências de fiscalização e acompanhamento e, no caso desta opção, complementarmente, valer-se, para sua implementação em quaisquer de suas instâncias de desenvolvimento, da contribuição técnica de servidores públicos cuja disponibilização seja obtida perante o Poder Executivo local, consoante se verá na sequência.
A opção entre estas alternativas possibilita a concentração da gestão das atividades, evitando-se as dificuldades decorrentes de seu compartilhamento e eventuais futuras delimitações de responsabilidades.
Em especial com relação à situação atualmente apresentada pela consulente, valemo-nos, adicionalmente, com a devida adequação para o caso de reforma de edifício-sede (visto que a hipótese nisto difere da aqui citada), dentre outros, no que se refere à contribuição do Executivo no desenvolvimento das atividades pretendidas, de estudo deste Centro de Estudos:
“Especificamente, com referência à realização do competente procedimento licitatório para a contratação da construção do novo prédio da Câmara fazemos algumas observações:
Inicialmente, tal projeto já deve estar contemplado na LDO e devem existir dotações orçamentárias no orçamento da Câmara de 2011 suficientes para cobrir seus custos. Cumpridas estas etapas, teríamos então os seguintes procedimentos a serem observados:
1- Desenvolvimento do projeto básico;
2- Aprovação do projeto junto ao órgão competente da Prefeitura;
3- Desenvolvimento do projeto executivo e elaboração do orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus preços unitários;
4- Realização do competente procedimento licitatório para contratar a execução da obra;
5- Fiscalização da execução da obra;
6- Obtenção do habite-se.
Algumas destas atividades, a exemplo das etapas 1, 2, 3 e 5 podem ser contratadas pela Câmara Municipal nos termos do artigo 13 da Lei federal 8.666/93, pois tratam-se de serviços técnicos profissionais especializados.
A Câmara Municipal tem autonomia administrativa e recursos orçamentários que podem ser utilizados para tal fim.
Entretanto, não existem impedimentos para que tais atribuições venham a ser exercidas por técnicos pertencentes aos quadros da Prefeitura Municipal em regime de colaboração.
Para tanto, o Chefe do Poder Legislativo poderá oficializar ao Chefe do Poder Executivo pedindo a colaboração dos órgãos técnicos da Prefeitura. O Executivo analisará a possibilidade de atendimento e determinará aos setores competentes que colaborem com o Legislativo.
Especificamente, com referência à etapa ‘4 - Realização do competente procedimento licitatório para contratar a execução da obra’ entendemos que tal atividade deve ser executada pela Câmara Municipal, mesmo que para tal fim ela tenha que criar uma ‘comissão especial’ com a participação de técnicos integrantes do quadro permanente da Prefeitura.
Com efeito, a comissão permanente de licitação da Câmara Municipal deve cuidar do julgamento das licitações que envolvem a aquisição de bens e serviços inseridos na atividade normal e usual da entidade licitante.
Surgindo uma situação especial, como é o caso da contratação da execução da sede da nova sede da Câmara, a mesa diretora determinará a constituição de uma ‘comissão licitatória especial’ e seus membros devem apresentar condições técnicas para enfrentar e superar as dificuldades que envolvem o caso.
Assim, nessa comissão especial poderão participar os membros da atual comissão permanente da Câmara, acrescidos de outros técnicos especializados que forem cedidos pela Prefeitura. Recorde-se que a Lei federal 8.666/93 estabelece um número mínimo de membros (três, sendo pelo menos dois pertencentes ao quadro permanente), mas não um número máximo na composição das comissões de licitação.
Aliás, uma maior quantidade de membros qualificados objetiva proporcionar maior segurança ao procedimento e, reduzir a arbitrariedade e os juízos subjetivos” (negritamos).
Seria facultado à Câmara Municipal, considerados os critérios de conveniência e oportunidade e as circunstâncias locais, optar entre as alternativas acima indicadas, para atendimento às suas necessidades, tendo sempre presente o interesse público e a indispensabilidade de observância das exigências legais. Reitere-se, com base no acima exposto, que a comissão de licitação, embora não seja exigência legal ter como integrante um engenheiro, posto que para o assessoramento de suas atividades poderá ser buscado profissional habilitado nos quadros da Municipalidade, seria fundamental contar com seus préstimos na comissão, em virtude das peculiaridades técnicas das atividades que serão demandadas.
Isto posto, respondendo objetivamente às questões formuladas:
“a) Como proceder para a realização de licitação para a contratação de serviços de obra e engenharia, nas condições acima indicadas, respeitando os ditames da Lei Federal de Licitações?”
Considerado o anteriormente exposto, em optando a consulente pela contratação da execução de obras de engenharia, afigura-se como indispensável, em apertadíssima síntese, sob o aspecto de instrução processual:
1. Existência de projeto básico, ou seja, instrumento em que fique perfeitamente delineado o objeto a ser licitado, conforme o artigo 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93; caso este não possa ser desenvolvido internamente ou por profissionais cedidos pelo Executivo, deve ser objeto de licitação específica e preliminar;
2. Indicação de recursos (art. 7º, § 2º, III, Lei 8.666/93);
3. Existência de minutas de edital e contrato e seus anexos (art. 38, I e X, Lei 8.666/93);
4. Revisão, pela Comissão Julgadora, das minutas de edital/convite e contrato/instrumento equivalente e seus anexos (art. 40, § 1º, Lei 8.666/93);
5. Parecer jurídico, aprovando as minutas (art. 38, parágrafo único, Lei 8.666/93);
6. Decisão, consubstanciada em despacho da autoridade competente:
6.1. autorizando a abertura da fase externa da licitação (art. 38, caput, Lei 8.666/93);
6.2. fixando condições e prazos do certame, de execução das obras, e de pagamentos, que constarão do edital (art. 40, e seus incisos, Lei 8.666/93);
6.3. exigindo ou dispensando a prestação de garantia (art. 56, Lei 8.666/93);
7. Juntada aos autos de cópias das publicações (art. 38, II, Lei 8.666/93) e certidão de afixação do edital em local apropriado, para conhecimento geral (art. 40, § 1º, Lei 8.666/93);
8. Designação da comissão julgadora da licitação (art. 38, III, Lei 8.666/93);
9. Caberá, eventualmente, realização de audiência pública, para observância ao disposto no artigo 39 da Lei 8.666/93, atendidas as condições e parâmetros neste fixados;
10. Desenvolvimento dos atos procedimentais pela comissão julgadora da licitação, culminando com a classificação dos participantes, segundo as regras do edital e subseqüente submissão à autoridade competente para a homologação e adjudicação (art. 43, V, Lei 8.666/93);
11. Despacho da autoridade competente homologando o processado e adjudicando ao primeiro classificado no certame, bem como autorizando a realização da despesa e determinando o respectivo empenho (art. 38, VII, c.c. art. 43, VI, da Lei 8.666/93, e art. 60 da Lei federal 4.320/64);
12. Prestação da garantia, se exigida no instrumento convocatório, antes da assinatura do contrato (art. 56, Lei 8.666/93);
13. Emissão de empenho (art. 60, Lei 4.320/64);
14. Assinatura do contrato (art. 64, Lei 8.666/93);
15. Publicação de extrato do contrato no diário oficial, até o 5º (quinto) dia útil do mês subseqüente à sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias (art. 61, parágrafo único, Lei 8.666/93);
16. Envio de cópia do contrato e demais documentos (conforme art. 7º, I, Instruções 02/2008, do TCE/SP), ao Tribunal de Contas do Estado, até o dia 15 (quinze) do mês seguinte, quando o valor igual ou superior ao limite naquele dispositivo[5], independentemente do atendimento às demais exigências normativas daquela Corte.
“b) Quais os procedimentos que a lei de licitações exige sejam realizados por profissional habilitado no caso de obras?”
Para a realização de obras ou reformas em construções civis são indispensáveis providências para as quais a legislação específica, regulatória das atividades de engenharia[6], exige intervenção de profissional legalmente habilitado, posto que privativas deste, nos seguintes termos:
“Art. 7º As atividades e atribuições profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrônomo consistem em:
a) desempenho de cargos, funções e comissões em entidades estatais, paraestatais, autárquicas, de economia mista e privada;
b) planejamento ou projeto, em geral, de regiões, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, explorações de recursos naturais e desenvolvimento da produção industrial e agropecuária;
c) estudos, projetos, análises, avaliações, vistorias, perícias, pareceres e divulgação técnica;
d) ensino, pesquisas, experimentação e ensaios;
e) fiscalização de obras e serviços técnicos;
f) direção de obras e serviços técnicos;
g) execução de obras e serviços técnicos;
h) produção técnica especializada, industrial ou agro-pecuária.
Parágrafo único. Os engenheiros, arquitetos e engenheiros-agrônomos poderão exercer qualquer outra atividade que, por sua natureza, se inclua no âmbito de suas profissões.
(...)
Art. 12. Na União, nos Estados e nos Municípios, nas entidades autárquicas, paraestatais e de economia mista, os cargos e funções que exijam conhecimentos de engenharia, arquitetura e agronomia, relacionados conforme o disposto na alínea ‘g’ do Ed. extra 27, somente poderão ser exercidos por profissionais habilitados de acordo com esta lei.
Art. 13. Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público, quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei.”
Consoante a lição contida no último estudo acima transcrito, resumidamente e em termos gerais, as atividades profissionais que, em tese, seriam indispensáveis para concretização de obras de engenharia, seriam: desenvolvimento do projeto básico; desenvolvimento do projeto executivo e elaboração do orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus preços unitários, e fiscalização da execução da obra.
Caberia acrescer, ainda, a necessidade de emissão dos indispensáveis atestes de recebimento de etapas das obras, assim como seu recebimento final, sem o que restará inviável a efetivação dos pagamentos correspondentes.
Tais atividades, previstas na legislação licitatória, exigirão a participação de profissional legalmente habilitado, nos termos da parcialmente transcrita Lei 5.194/66.
“c) É legal a contratação de profissional ou empresa que possa dar consultoria para a elaboração do projeto básico ou do projeto executivo, acompanhamento da obra, recebimento do objeto contrato, e ainda outros procedimentos que a lei de licitações exigir que sejam realizados por profissional habilitado?”
Em consonância com as disposições legais vigentes, os procedimentos acima referidos, desde que rigorosamente atendidas as exigências estabelecidas no estatuto licitatório, podem ser objeto de contratação para a referida prestação de serviços, exceto quanto ao recebimento do objeto do contrato, que se nos afigura dever ser realizado por integrante do quadro funcional da Municipalidade em face das implicações legais deste ato, motivo pelo qual, inexistindo profissional habilitado integrando seu quadro específico, poderá ser analisada a conveniência e oportunidade de valer-se a consulente da alternativa apontada no item 2, de fls. 21, deste estudo, ou seja, “... complementarmente, valer-se, para sua implementação em quaisquer de suas instâncias de desenvolvimento, da contribuição técnica de servidores públicos cuja disponibilização seja obtida perante o Poder Executivo local, ...”.
É o parecer.
São Paulo, 31 de janeiro de 2012.
Notas
[1] Parecer Cepam 21.302, de 14 de junho de 2002.
[2] Atual art. 41, inciso III, do CC (Lei federal 10.406, de 10 de janeiro de 2002), no site http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm.
[3] Parecer Cepam 20.550, de 11 de outubro de 2001.
[4] Texto redigido, em fevereiro de 2009, consubstanciando as conclusões das discussões desenvolvidas no âmbito da Coordenadoria de Assistência Jurídica - CAJ
[5] http://www.tce.sp.gov.br/legislacao/instrucoes/instrucoes_n_2_2008_area_municipal.pdf.
[6] Lei federal 5.194, de 24 de dezembro de 1966.