5. ASPECTOS GERAIS DA INFORMAÇÃO AMBIENTAL E SUAS FORMAS DE ACESSO
Com efeito, a proteção efetiva do meio ambiente e sua relação com os mecanismos criados pelo Estado democrático deve partir, fundamentalmente, da garantia ao pleno exercício da cidadania, o que importa em permitir o acesso à informação ambiental. “A participação de cidadãos bem informados nas questões ambientais é considerada pré-requisito básico ao estabelecimento de regime apropriado de proteção ambiental” (CARVALHO, 2010, p. 259). Sem dúvida, a formação de cidadãos proativos perpassa por uma educação ambiental séria e efetiva, possibilitando não só o acesso a uma informação confiável, atualizada, relevante e completa, mas também uma formação crítica da mesma, de modo a contribuir com novas ideias e pontos de vista em relação à sustentabilidade das atividades humanas.
Mas, afinal, o que vem a ser a informação ambiental? Esse questionamento mostra-se pertinente à medida que, até 2003, quando do advento da Lei n. 10.650, não havia nenhuma legislação definindo tal expressão, razão pela qual se recorria à Convenção de Aarhus, de 1998, direcionada aos países da Comunidade Européia e que dispõe sobre acesso à informação, participação pública em processos de tomada de decisão e acesso à justiça em questões ambientais, sendo a pioneira a tratar dessa temática. Em seu art. 3, dispõe:
3) Entende-se por informação em matéria de ambiente qualquer informação
disponível sob forma escrita, visual, oral, eletrônica ou de qualquer outra forma sobre:
a) O estado dos elementos do ambiente, tais como o ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem e os sítios naturais, a diversidade biológica e as suas componentes, incluindo, genericamente, organismos modificados e a interação entre estes elementos;
b) Fatores, tais como substâncias, energia, ruído e radiação, e atividades ou medidas, incluindo medidas administrativas, acordos, políticas, legislação, planos e programas em matéria de ambiente que afetem ou possam afetar os elementos do ambiente, no âmbito do acima mencionado subparágrafo a), e custo-benefício e outros pressupostos e análises econômicas utilizados no processo de tomada de decisão em matéria de ambiente;
c) O estado da saúde e da segurança do homem, as condições de vida humana, os sítios culturais e estruturas construídas, tanto quanto sejam ou possam ser afetados pelo estado dos elementos do ambiente ou, através desses elementos, pelos fatores, atividades ou medidas acima mencionados no subparágrafo b) (ORGANIZAÇÃO, 1998, p. 1).
Denota-se que, para a Convenção, o direito à informação não se resume ao direito subjetivo de acessar documentos públicos, estipulando, também, que o poder público tem o dever de coletar, organizar e divulgar de forma efetiva as informações. Com efeito, não basta ao Poder Público franquear, de modo geral, o acesso a informações, se essas não estão colhidas, organizadas e atualizadas, pois, caso isso ocorra, o direito à informação resta frustrado, o que, por conseguinte, compromete o direito à participação e restringe o exercício da cidadania. Sobre o assunto, Carvalho (2010, p. 261) aduz que:
O direito à informação obriga o Estado a adotar uma estratégia de publicidade de sua atividade vinculada ao meio ambiente e à elaboração e difusão de informações ambientais, estando submetido à obrigação de preparar informes periódicos sobre a situação do meio ambiente. Um dos riscos inerentes ao cumprimento dessa obrigação pelo Estado está na tentação de se manipular as informações em função de interesses próprios dos governantes de turno.
De fato, a omissão ou mesmo a divulgação de informações ambientais inverídicas compromete todo o sistema de participação democrática na tomada de decisões sobre o meio ambiente. A omissão parcial e a manipulação de informações, seja de que natureza for, têm origem tanto na Administração Pública, quanto em entes privados, cujos objetivos são, regra geral, escusos. Outra estratégia usada para afastar ou limitar a efetiva participação da sociedade é a massificação da informação previamente selecionada, não havendo tempo, nem aptidão para que os cidadãos possam sobre ela refletir seja individual ou coletivamente (MACHADO, 2006).
Do exposto até aqui, pode-se concluir que o acesso à informação ambiental poder ser, do ponto de vista o Poder Público, tanto ativo, quanto passivo. No acesso ativo, o Estado tem o poder-dever de coletar, organizar e divulgar por meios hábeis as informações ambientais. Já no acesso passivo, essas mesmas informações devem ser disponibilizadas sempre que qualquer cidadão ou organização da sociedade civil queira, na forma da lei, ter acesso as mesmas. Por outro lado, quando as informações ambientais são produzidas por entes privados, em razão do direito de propriedade, há certa limitação à obrigação de os mesmos divulgarem ou franquearem as mesmas, todavia, se houver comprovado interesse da sociedade, como na construção de uma hidrelétrica, por exemplo, as mesmas devem ser divulgadas e disponibilizadas, pois o meio ambiente, nos termos do caput do art. 225 da CF/88, constitui-se em bem de uso comum do povo.
Tomando-se por referência a Convenção de Aarhus, o acesso ativo à informação ambiental é previsto no art. 5º e parágrafos, que preceitua deverem os países: a) assegurar que os órgãos ambientais detenham e atualizem as informações relevantes ao exercício de suas funções; b) instituir um sistema normativo que assegure que as autoridades públicas sejam obrigatoriamente informadas sobre atividades e projetos, privados ou públicos, que possam afetar negativamente o meio ambiente; c) estabelecer mecanismos de publicidade ostensiva das informações ambientais, em especial sob a forma eletrônica, cujo acesso é mais dinâmico; d) dar ampla publicidade à legislação ambiental e às políticas públicas implementadas, em implementação ou em elaboração, inclusive relatando a efetividade das mesmas; e) manter inventários nacionais sobre fatores de poluição ambiental, analisando a evolução e o risco de cada um e divulgando-os à população; f) realizar e divulgar avaliações sobre a performance dos órgãos ambientais, em todos os níveis da federação.
Quanto ao acesso passivo, diz a convenção em seu art. 4º e parágrafos que todos devem ter acesso às informações ambientais que estejam sob responsabilidade de autoridades ou agentes públicos, os quais deverão disponibilizá-las, segundo a legislação pertinente, na forma de certidões, relatórios, ou mesmo cópias dos processos administrativos ou dos dados guardados sob seu poder, sempre na forma requerida , mesmo que essa seja a cópia de documentos originais, não sendo ninguém obrigado a aceitar resumos feitos pelas autoridades, que podem ser incompletos ou tendenciosos. Além disso, as cópias devem ser gratuitas, quando não, devem ser cobrados preços acessíveis, pois, do contrário, a cobrança de preços elevados constituir-se-ia em uma forma indireta de impedir o acesso, principalmente a documentos extensos como estudos de impacto ambiental, por exemplo.
Provavelmente inspirado pela Convenção de Aarhus, em 16 de abril de 2003, o legislador brasileiro produziu a Lei 10.650, que versa sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), preenchendo, assim, uma importante lacuna na legislação ambiental ao conceituar informação ambiental em seu art. 2º (BRASIL, 2003, p. 1):
Art. 2º Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a:
I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos;
VI - substâncias tóxicas e perigosas;
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados.
Uma análise do dispositivo acima permite concluir que a definição de informação ambiental adotada pela lei brasileira é tão ampla quanto a estabelecida na Convenção de Aarhus, mostrando-se alinhada com os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente. Ademais, outra semelhança entre os diplomas é lógica do acesso ativo e passivo da informação.
Do ponto de vista do acesso ativo à informação ambiental, destaca-se o art. 4º, que obriga o Estado a publicar no Diário Oficial determinadas informações ambientais:
Art. 4º Deverão ser publicados em Diário Oficial e ficar disponíveis, no respectivo órgão, em local de fácil acesso ao público, listagens e relações contendo os dados referentes aos seguintes assuntos:
I - pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão;
II - pedidos e licenças para supressão de vegetação;
III - autos de infrações e respectivas penalidades impostas pelos órgãos ambientais;
IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta;
V - reincidências em infrações ambientais;
VI - recursos interpostos em processo administrativo ambiental e respectivas decisões;
VII - registro de apresentação de estudos de impacto ambiental e sua aprovação ou rejeição.
Parágrafo único. As relações contendo os dados referidos neste artigo deverão estar disponíveis para o público trinta dias após a publicação dos atos a que se referem (BRASIL, 2003, p. 2).
Chama atenção, ainda, o fato de o acesso ativo ter por sujeito, também, as entidades privadas:
Art. 3º Para o atendimento do disposto nesta Lei, as autoridades públicas poderão exigir a prestação periódica de qualquer tipo de informação por parte das entidades privadas, mediante sistema específico a ser implementado por todos os órgãos do Sisnama, sobre os impactos ambientais potenciais e efetivos de suas atividades, independentemente da existência ou necessidade de instauração de qualquer processo administrativo (BRASIL, 2003, p. 2).
Por fim, ainda sobre o acesso ativo, dispõe o art. 8º que:
Art. 8º Os órgãos ambientais competentes integrantes do Sisnama deverão elaborar e divulgar relatórios anuais relativos à qualidade do ar e da água e, na forma da regulamentação, outros elementos ambientais (BRASIL, 2003, p. 3).
Críticas podem ser feitas à forma como o acesso ativo se materializa no Brasil, pois a publicação das informações ambientais apenas no Diário Oficial não proporciona a grande maioria dos cidadãos tomar conhecimento das mesmas, que poderiam ser divulgadas, ainda que sinteticamente, em jornais de grande circulação. Ademais, disponibilizá-las ao público somente após 30 dias de sua publicação mostra-se desarrazoado, vez que um espaço de tempo tão longo pode frustrar a sociedade na tomada de alguma medida que impeça, por exemplo, uma degradação ambiental.
Por outro lado, em atenção ao disposto no art. 225, § 1º, IV, da CF/88 (BRASIL, 1988, p. 80), que afirma incumbir ao Poder Público “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”, foi publicada a Lei n. 9.795/99, a qual, dispondo sobre educação ambiental e institui a Política Nacional de Educação Ambiental, reza, em seu art. 7º, que:
A Política Nacional de Educação Ambiental envolve em sua esfera de ação, além dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - Sisnama, instituições educacionais públicas e privadas dos sistemas de ensino, os órgãos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e organizações não-governamentais com atuação em educação ambiental (BRASIL, 1999, p. 2)
Em relação ao acesso passivo à informação ambiental, destacam-se os parágrafos 1º a 5º do art. 2º da Lei n. 10.650/2003 (BRASIL, 2003, p. 1):
§ 1º Qualquer indivíduo, independentemente da comprovação de interesse específico, terá acesso às informações de que trata esta Lei, mediante requerimento escrito, no qual assumirá a obrigação de não utilizar as informações colhidas para fins comerciais, sob as penas da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qualquer meio, venha a divulgar os aludidos dados.
§ 2º É assegurado o sigilo comercial, industrial, financeiro ou qualquer outro sigilo protegido por lei, bem como o relativo às comunicações internas dos órgãos e entidades governamentais.
§ 3º A fim de que seja resguardado o sigilo a que se refere o § 2º, as pessoas físicas ou jurídicas que fornecerem informações de caráter sigiloso à Administração Pública deverão indicar essa circunstância, de forma expressa e fundamentada.
§ 4º Em caso de pedido de vista de processo administrativo, a consulta será feita, no horário de expediente, no próprio órgão ou entidade e na presença do servidor público responsável pela guarda dos autos.
§ 5º No prazo de trinta dias, contado da data do pedido, deverá ser prestada a informação ou facultada a consulta, nos termos deste artigo.
Tais dispositivos também comportam críticas, pois o prazo máximo para ter acesso à informação é demasiadamente longo (30 dias) e, na medida em que não se trata de acessar informações que ainda devem ser produzidas, mas apenas aquelas já existentes e sob a guarda dos órgãos públicos, revela-se injustificável. Ademais, caso o acesso seja recusado, há previsão de recurso no próprio processo, no entanto, não há definição de quem o julgará e em qual prazo. Nesse ponto, poder-se-ia cogitar da aplicação, por analogia, da Lei Federal n. 9.784/99, que dispõe ser de 30 dias, prorrogáveis por igual período, o prazo para a Administração decidir sobre o recurso interposto. Ocorre, contudo, que essa lei se aplica unicamente aos órgãos da Administração Pública Federal, não estendendo sua força normativa aos estaduais, o que significa que em cada unidade federativa poderá haver prazos diferentes ou mesmo prazo algum assinalado, circunstâncias que tornam o acesso à informação uma verdadeira via crucis a ser percorrida pela parte interessada.
Por fim, outra crítica à lei se refere à redação do art. 2º, que menciona expressamente que as informações a serem prestadas são de órgãos federais, estaduais e municipais integrantes do SISNAMA, ou seja, aqueles responsáveis pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente. Desse modo, podem surgir problemas de acesso à informação ambiental quando a mesma tiver de ser obtida junto a órgãos não integrantes do SISNAMA, como Ministério dos Transportes, secretaria estadual ou municipal de obras etc.
Analisados os aspectos que cercam o conceito de informação ambiental, não se pode olvidar de, também, identificar as características da mesma. Para tanto, não há como deixar de referenciar o estudo de Machado (2006), que defende serem tais informações completas, verídicas, contínuas e tempestivas. Segundo este autor, são características da informação ambiental: tecnicidade, compreensibilidade, tempestividade, imprescindibilidade, além de não depender de interesse pessoal do informado.
A tecnicidade traduz o fato de a informação ambiental ser eminentemente técnica, cujos dados são coletados por profissionais especializados, que baseiam seus trabalhos em normas e padrões de qualidade próprios, no intuito de precisar, tanto quanto possível, o real estado do ambiente pesquisado, proporcionando uma melhor definição dos objetivos e da forma de tutela (MACHADO, 2006).
O fato de a informação ambiental ser fundamentalmente técnica não quer dizer, todavia, que deva ser incompreensível. Ao contrário, deve ser objetiva e clara, permitindo sua apropriação imediata pelo público receptor, cabendo ao informante, por outro lado, ser imparcial e abordar sob todos os ângulos possíveis a questão em exame. Enfim, como ensina Machado (2006, p. 92): “a clareza deve coexistir com a precisão, não se admitindo a incompletude da informação sob pretexto de ser didática”.
Por outro flanco, nada adianta ser a informação ambiental técnica e, ao mesmo tempo, compreensível, acaso inútil. Neste ponto, sua utilidade pelo receptor depende da tempestividade, ou seja, do fato de a mesma ser prestada em tempo hábil, permitindo que os interessados ajam a tempo de evitar ou minimizar um prejuízo ambiental. Machado (2006) defende que o direito ambiental positivo estipule prazos razoáveis para a prestação de informações em situações emergenciais ou não, estabelecendo responsabilidade civil e criminal àqueles que de alguma forma frustrarem esse direito e causarem prejuízos a terceiros.
Quanto à imprescindibilidade, Machado (2006) explica que em casos de significativos riscos à vida humana, não pode a Administração Pública ou entes privados sonegarem do público informações ambientais verdadeiras, sob o pretexto de evitar pânico. Por fim, segundo o mesmo autor, o interesse pessoal, seja de uma pessoa física ou jurídica, não é condição sine qua non para obter ou receber informações sobre o meio ambiente, isso porque as mesmas são de interesse difuso, ou seja, interessam a toda sociedade, indistintamente. Na visão de Machado (2009, p.189):
Quem solicitar informação, de interesse particular ou de interesse geral ou coletivo (como é a matéria ambiental), não tem necessidade de comprovar a legitimidade de seu interesse. Basta constarem os esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido. Há uma presunção de veracidade a favor de quem quer ser informado. Se a Administração Pública – direta ou indireta – duvidar dos fins e das razões constantes do pedido, a ela caberá o ônus de provar a sua falsidade ou inexatidão.
Assim, a liberdade de acesso à informação ambiental nos termos defendidos mostra-se essencial para o êxito das ações, sejam elas públicas ou privadas, que tenham por escopo a proteção do ambiente em seus mais variados aspectos, em especial o meio ambiente laboral, foco deste estudo.