3. PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
Sendo um dos complementos deste trabalho, não iremos discorrer sobre conceitos de princípios, regras ou normas, mas nos atermos àquilo considerado de maior pertinência para o tema em análise.
Trataremos neste tópico de apenas três dos princípios de direito ambiental, sendo que sobre o princípio do desenvolvimento sustentável discutiremos no próximo item desta monografia.
Todo jurista e aplicador do direito sabe da grande relevância dos princípios, tendo primazia sobre as regras jurídicas.
Quanto aos princípios específicos de direito ambiental, não há consenso na doutrina sobre quais são eles.
Paulo Affonso Leme Machado descreve o princípio do direito à sadia qualidade de vida; do acesso equitativo aos recursos naturais; do usuário-pagador e poluidor-pagador; da precaução; da prevenção; da reparação; da informação; da participação; da obrigatoriedade da intervenção do poder público.[7]
Édis Milaré nos indica os princípios do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana; da natureza pública da proteção ambiental; do controle do poluidor pelo Poder Público; da consideração da variável ambiental no processo decisório de políticas de desenvolvimento; da participação comunitária; da prevenção; do poluidor-pagador; da função socioambiental da propriedade; do usuário-pagador; da cooperação entre os povos.[8]
Celso Antônio Pacheco Fiorillo indica os princípios do desenvolvimento sustentável; do poluidor-pagador; da prevenção; da participação; da ubiqüidade.[9]
Neste estudo, percebe-se esta grande variedade de princípios carreados pelos estudiosos, que pode ser notada em outros autores também.
Falemos então dos princípios da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador.
Os princípios da prevenção e da precaução têm como cerne a ideia de que evitar o dano é melhor a remediá-lo, particularmente pelo fato de os danos ao meio poderem ser enormemente graves e irreversíveis.
Devemos então sempre procurar evitar o dano, essencialmente por muitas vezes não haver uma possível reparação.
Alguns autores tratam os dois princípios como sinônimos, a exemplo de Fiorillo, porém acreditamos que cada um tem suas peculiaridades a diferenciá-los.
Quanto ao princípio da prevenção, é bússola do Direito Ambiental, mandando enfatizarem-se medidas preventivas, não simplesmente reparadoras, da degradação ambiental.
Este princípio tem como pilar a certeza científica do impacto ambiental da atividade analisada.[10]
Obriga que as ações com efeitos sobre o meio ambiente sejam estudadas de forma antecipada, procurando sempre reduzir ou eliminar aquilo com potencial de alterar a qualidade do ambiente.
O Estudo de Impacto Ambiental, realizado pelos interessados antes de iniciada uma atividade potencialmente degradadora do meio ambiente, tem como fundamento principal o princípio da prevenção.
Este princípio deve estar presente no procedimento de licenciamento ambiental.
Sua previsão está inserida em diversos dispositivos constitucionais, tais como artigo 225, § 1º, incisos I, II, III, IV e V, § 4º e § 5º, entre outros, e legislação infraconstitucional, como a Lei 6.938/81, LPNMA.
O princípio da precaução veio a lume com a Conferência do Rio 92. O item 15 da declaração da Rio 92 dispõe: com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério da precaução de acordo com suas capacidades. Quando haja perigo de dano grave e irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente.
Logo, diante do princípio da precaução, não estando presente a certeza científica, ainda de igual modo, devem ser adotadas medidas efetivas a evitar degradação ambiental. A incerteza deverá ser levada a favor do meio ambiente.
Desse jeito, o princípio a ser aplicado na falta de completa certeza, deve ser o da precaução, como cobra o artigo 225, § 1º, inciso IV, da Constituição Federal, ao exigir estudo prévio mesmo para atividade ou obra que tenha simples potencial de causar significativa degradação ambiental.
Vejamos que não é qualquer dúvida que militará a favor do meio, mas sim a dúvida científica. Os estudos mostram dúvidas, desta arte, adotamos a precaução, tomando medidas adequadas para evitar danos, ainda incertos, mas possíveis.
Relevante também abordar o princípio do poluidor-pagador no tema poluição sonora, já vistos os princípios da prevenção e precaução, tão relevantes para combatê-la. Passemos a falar deste outro, o poluidor-pagador, importante diante das atividades econômicas que possam produzir poluição sonora.
O princípio do poluidor-pagador exige que o poluidor, sendo conhecido, deve aguentar as custas com prevenção, reparação e repressão dos danos ambientais. Está explicito no artigo 225, § 2º e 3º da Constituição Federal, além do princípio 16 da Declaração do Rio de 1992.
Estamos diante da internalização dos custos, ou seja, deve haver a assunção por parte dos empreendedores de atividades potencialmente poluidoras dos custos sociais externos que acompanham a produção.
Como consequência, se uma indústria causa poluição sonora, deve pagar o necessário para diminuir, eliminar ou neutralizar o dano ambiental.
Cristiane Derani, tratando deste objeto, expõe:
Durante o processo produtivo, além do produto a ser comercializado, são produzidas “externalidades negativas”. São chamadas externalidades porque, embora resultante da produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é percebido pelo produtor privado. Daí a expressão “privatização de lucros e socialização de perdas”, quando identificadas as externalidades negativas. Com a aplicação do princípio do poluidor-pagador, procura-se corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se sua internalização. Por isso, este princípio também é conhecido como princípio da responsabilidade (Verantwortungsprinzip).
Pelo princípio do poluidor-pagador, arca o causador da poluição com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização deste dano. Ele pode, desde que isso seja compatível com as condições da concorrência no mercado, transferir estes custos para o preço do seu produto final. Este procedimento se revela como uma forma de sobrecarga no mercado – de tipo semelhante àquela percebida em modelos de oligopólio e de demandas inelásticas -, alerta Rehbinder, sendo prejudicial à justa distribuição de riquezas, visto que, em última análise, o consumidor é quem arca com o custo da utilização de produtos que não prejudiquem o ambiente.[11]
Como decorrência deste princípio, quem deteriora o meio, usa os recursos naturais deve pagar por isto, não colocar na conta da coletividade ou do consumidor.
Falando-se em poluição sonora, se alguém lucra com a produção de algo, não deve levá-la à coletividade, deve levantar meios para que esta não ocorra, pois, não pode, para aumentar seus lucros, lançar no ambiente ruídos. Evitar estes tem um custo. Para não evitá-los, toda a sociedade vem pagando, haja vista aos prejuízos para a sua saúde.
4. SUSTENTABILIDADE E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
Tão falado ultimamente e tão difícil de concretizar, em decorrência das implicações econômicas e políticas que suscita, é o desenvolvimento sustentável.
A Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento lançou no ano de 1987 um relatório intitulado Nosso Futuro Comum, como uma advertência contra o modelo de produção e consumo padrão.
Aquele trabalho tornou conhecido o termo desenvolvimento sustentável e o definiu como:
Aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades. Ele contém dois conceitos chave: o conceito de necessidades, sobretudo as necessidades essenciais dos pobres do mundo, que devem receber a máxima prioridade; a noção das limitações que o estágio da tecnologia e da organização social impõe no meio ambiente, impedindo-o de atender as necessidades presentes e futuras.[12]
Encontram-se como esteio do desenvolvimento sustentável três pontos: o econômico, o social e o ambiental.
Há a necessidade de levar a garantia da capacidade produtiva de uma geração para outra, com a satisfação das necessidades essenciais e a conservação dos recursos naturais. Deve então o desenvolvimento levar em consideração não só o lado econômico, mas também a ordem social e a capacidade de reprodução do meio ambiente.
Como lógica, a problemática ambiental deve estar inserida nas políticas públicas nacionais e internacionais.
O desenvolvimento sustentável deve ser encarado como projeto político, a enfrentar a ordem existente. Da mesma forma deve ser um instrumento que mede o limite da ordem produtiva.
Já na Constituição de 1988, a determinação da sustentabilidade encontra-se no caput do artigo 225, quando decreta que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ordenando ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O desenvolvimento sustentável deve ser observado tanto para o planeta, como para o país como um todo, seja em área rural, seja em área urbana. O equilíbrio entre o crescimento econômico e o uso dos recursos disponíveis deve também levar em conta um bom planejamento territorial, com vistas à sustentabilidade. Na matéria que estamos tratando, principalmente o território urbano.
Uma adequada ordem urbanística está fielmente atrelada à sustentabilidade. O caos urbano compromete a capacidade das futuras gerações, e até das atuais, de atenderem de forma saudável as suas necessidades.
Nesse modelo, a nossa ordem constitucional, no artigo 170, inciso VI, como já visto, exige da ordem econômica ter como princípio a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.
Claro que a preservação do meio ambiente deve coexistir com o desenvolvimento, sem se anularem.
Em conexão, está a função social da propriedade urbana.
A teoria da função social da propriedade formou-se, especialmente, no século XX, por conta da obra e do pensamento de Leon Duguit, reforçado por outros autores.
A constituição brasileira de 1988 consagrou a função social em seu artigo 5º, inciso XXIII. Logo após a enunciação do direito da propriedade, contempla a função social da propriedade.
Temos duas dimensões para esta função da propriedade, uma dimensão ativa e uma passiva.
Em uma dimensão ativa a função social impõe que o proprietário realize determinados atos de valorização do bem. Por exemplo, exploração econômica da propriedade. Já na passiva, o proprietário deve se abster de determinados atos. A exemplo da poluição.
Portanto, a função social é limitativa ao direito de propriedade.
Com relação à propriedade urbana, a função social tem maior intensidade. Nela mais se atinge o regime da atribuição de direito e do seu uso, pois há que se harmonizar mais interesses sociais. Há uma infinidade de disciplinas urbanísticas a obedecer.
Para uma boa urbanização, o interesse individual deve ficar subordinado ao coletivo. A função social da propriedade urbana é obedecida quando há equilíbrio entre o interesse privado e o interesse público que irá condicionar a utilização do bem, de modo ao pleno desenvolvimento da pessoa e da cidade.
Há que se enfatizar que, conforme o artigo 39, da Lei 10.057/01, Estatuto da Cidade, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes da política urbana.
A propriedade para se justificar tem que atender a uma função social, tem que ser útil à sociedade, é um direito subjetivo com uma função.
Arrematando com trecho de José Afonso da Silva sobre a propriedade urbana:
A determinação do direito de propriedade urbana é fruto dos planos urbanísticos (gerais e especiais) e de outros procedimentos e normas legais, que definem a qualificação urbanística para cada parcela de terreno, determinando-se, assim, o objetivo da propriedade. A fixação do conteúdo do direito de propriedade urbana – isto é, das faculdades do proprietário em relação à edificação dos seus terrenos – pode produzir-se ope legis ou pelos planos e normas edilícias.
Em outras palavras – concluímos, com Pedro Escribano Collado -, o direito do proprietário está submetido a um pressuposto de fato, à qualificação urbanística dos terrenos, cuja fixação é da competência da Administração, de natureza variável, de acordo com as necessidades do desenvolvimento urbanístico das cidades, cuja apreciação corresponde também à Administração.[13]
Uma cidade refém da poluição, na qual as propriedades das pessoas físicas ou jurídicas são utilizadas desatendendo a ordem constitucional de manter-se o meio ambiente ecologicamente equilibrado, não atende aos princípios da sustentabilidade e à função social da propriedade urbana.
5. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA NO COMBATE À POLUIÇÃO SONORA
5.1. Plano Diretor
O plano diretor é um instrumento de planejamento municipal. Tem assento constitucional no artigo 182, parágrafo primeiro, e está regulamentado na Lei federal 10.257/01, o Estatuto da Cidade.
Por ele, o município procura desenvolver a função social da cidade e da propriedade urbana.
Como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, deve ser aprovado pelas Câmaras Municipais e é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Seus princípios e regras devem mirar a ordem das atividades urbanísticas, criando procedimentos e outros instrumentos para o município atuar na consecução da política urbana, ordenação do território e o direcionamento dos empreendimentos e atividades locais.
Deve atender às normas gerais do Estatuto da Cidade que alberga as diretrizes nacionais para a execução da política urbana.
O plano diretor deve ser aprovado por lei municipal. Como plano, deve traçar os objetivos que pretende atingir, prazos, o que deve ser feito para atingir os objetivos, quem irá executar o quê. É um plano geral que irá esquematizar o desenvolvimento municipal em vários aspectos, como o econômico, social, físico, sempre atento às funções sociais. Sempre irá buscar a melhoria da qualidade de vida na cidade.
Com isto irá procurar alcançar os objetivos da política urbana, quais sejam, pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades e garantia de bem-estar dos citadinos.
Logo, na elaboração do plano diretor, o Poder Público deverá estar atento, diante de estudos preliminares, aos problemas no desenvolvimento da cidade. Voltado para a poluição sonora, deve criar regras para que não exista poluição sonora na cidade, mas, se existir, que seja somente a inevitável. Os instrumentos de atuação do plano diretor serão muito importantes, principalmente nas determinações de fiscalização, de localização de empreendimentos potencialmente criadores de poluição sonora, nas autorizações para funcionamento de empreendimentos e realização de eventos.
Diante de situações já concretizadas, vendo que já ocorrem problemas de poluição sonora, o plano diretor deve indicar as ações a serem tomadas a fim de eliminá-la ou reduzi-la. O plano diretor deve dar respostas para os problemas urbanos.
5.2. Zoneamento do uso do solo
O zoneamento está entre os planos urbanísticos municipais e deve ser instituído por lei. Se o plano diretor é geral e traça diretrizes, o zoneamento municipal será um instrumento do plano diretor para execução de suas linhas genéricas.
Com ele reparte-se o solo urbano municipal e designa-se o seu uso. Constitui limitação ao direito de propriedade, com fundamento no postulado constitucional de que a propriedade deve atender sua função social. É instrumento da política nacional de meio ambiente e instrumento da política urbana, com o fim último de atender ao interesse da coletividade.
Deve procurar repartir o solo urbano de forma a desenvolver a cidade e produzir o menor impacto no meio ambiente possível.
Há doutrinadores que procuram dividir em espécies o zoneamento, dividindo-o em zoneamento ambiental, urbano, industrial, porém acreditamos que existe um único zoneamento no município, e não mais de um.
Há, sim, diferentes categorias de uso do solo, uso residencial, uso comercial, uso de serviços, uso industrial, uso institucional, uso especial, preservacionista.
Esta breve passagem sobre o zoneamento já deixa clara sua importância para o controle da poluição sonora. Mediante o zoneamento, afastam-se atividades que trazem maior potencial de degradação do meio ambiente de áreas residenciais por exemplos.
Estabelecimentos que podem produzir alta emissão de ruídos devem ser isolados no zoneamento. Não sendo possível, devem eliminá-los ou reduzi-los a índices suportáveis.
Para execução do zoneamento deve existir forte controle sobre a obediência de suas regras, com fiscalização firme. São ferramentas de controle da atenção às normas urbanísticas o alvará de uso, a licença de obras, a multa, interdição, demolição entre outras.
5.3. Estudo prévio de impacto de vizinhança
O estudo prévio de impacto de vizinhança é instrumento da política urbana, tendo sua previsão legal no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. Esta decreta que lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.
Lei municipal deve ser editada para a exigência do estudo em análise, regulamentando a norma geral federal.
É uma limitação administrativa com o objetivo de prevenir em área urbana a instalação de empreendimentos que possam causar danos à cidade. Busca harmonizar os interesses em jogo, fazendo com que o empreendedor apresente ações preventivas da degradação urbana.
Estarão submetidos aos estudos não só construções, mas qualquer atividade que possa prejudicar a ordenação urbana. Será demandado também para mudanças ou ampliações das atividades em estudo, assim como para empresas fora do perímetro urbano que possam afetar este.
Em consonância com o artigo 37 do Estatuto das Cidades, o EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, do adensamento populacional, equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação, paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Importante que há disposição na lei exigindo a publicidade dos documentos integrantes do EIV, os quais ficarão disponíveis para consulta. Muito importante isto para a fiscalização por parte da comunidade local.
O artigo 38 do Estatuto institui que o EIV não substitui a elaboração e aprovação de estudo prévio de impacto ambiental. Lembremos ainda ser o EIV atribuição do município, enquanto o EIA está entre as atribuições concorrentes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O EIV é de extrema relevância para a prevenção à poluição sonora, o seu emprego de forma séria impede a autorização para funcionamento de atividades impactantes aos habitantes da cidade. Mormente em um tipo de poluição como a sonora, tão fluída, difícil de produzir provas da sua ocorrência, a qual atinge longas distâncias, tem efeitos na exposição em longo prazo, como em curto prazo, atinge pessoas que nem moram nas proximidades do agente emissor do poluente, muitas vezes pessoas que só passam pelo local, deve-se dar muita ênfase à sua prevenção.