A Lei 12.527/2011 foi publicada em 18 de novembro de 2011, e entrou em vigor no dia 16 de maio de 2012. Foi nominada como Lei de Acesso à Informação - LAI, pois dispõe sobre procedimentos a serem observados pelos órgãos públicos integrantes da Administração Pública direta e indireta das três esferas de Poder (União, Estados e Distrito Federal, Municípios), para garantir o acesso a informações previsto na Constituição da República.
Nos termos do artigo 2º da LAI, suas disposições também são aplicáveis, no que couber, às entidades privadas que recebam recursos públicos para realização de atividades de interesse público.
A previsão na Carta Magna, que assegura o acesso à informação, encontra-se no artigo 5º, inciso XXXIII; no artigo 37, §3º, inciso II, e no art. 216, §2º, in verbis:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Art. 37 (...)
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.”
Neste diapasão, verifica-se que o inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição da República garante o direito de todos obterem dos órgãos públicos informações de interesse pessoal, coletivo e geral. O artigo 37, inciso II, §3º, estabelece a necessidade de lei para disciplinar a participação do usuário na administração pública, especificamente o acesso aos registros e atos do governo. Por fim, o artigo 216 trata do patrimônio cultural brasileiro e o §2º da sua gestão documental e da consulta a esse acervo por quem necessite.
Amparando-se nessas autorizações constitucionais, a Lei foi editada, detalhando a divulgação de informações no âmbito da administração pública, de forma a facilitar o acesso aos atos governamentais.
Seu objetivo é claro: mudar a cultura estabelecida, para considerar como regra a publicidade das informações, e, como exceção, o sigilo.
Desde logo verifica-se a existência de questão delicada. A Lei é omissa com relação ao assunto, não explicitando o que seria considerado público e o que poderia vir a ser sigiloso. Entretanto, a Controladoria-Geral da União, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Casa Civil têm entendido que deverão divulgadas informações sobre relação dos servidores públicos lotados na entidade/órgão público, seguidas de uma série de dados, tanto pessoais como funcionais, tais como nome completo, matrícula, cargo e função, jornada de trabalho, parte do CPF, dentre outros.
Analisando pormenorizadamente a Lei 12.527/2011, constata-se que em nenhum momento há a determinação de inclusão tão pormenorizada e individualizada de dados dos servidores e empregados públicos. Pelo contrário, assegura, em seu artigo 31, o respeito à intimidade, vida privada e às liberdades e garantias individuais. Estabelece, no §1º, que as informações pessoais que se referem à intimidade, vida privada, honra e imagem terão acesso restrito a agentes públicos legalmente autorizados, e acesso restrito independentemente de classificação de sigilo, por 100 (cem) anos.
Ademais, com vista a resguardar bens e interesses maiores do que o acesso à informação, o art. 23 da Lei 12.527 delimita as informações consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, e, assim, podem ter o acesso limitado. Dentre as situações citadas naquele artigo, destaca-se a do inciso III, que trata das informações que possam por em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; bem como do inciso VII, que dispõe sobre as informações que possam por em risco a segurança de instituições, de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares.
Em nenhum momento a Lei de Acesso à Informação trata como informação de interesse geral ou coletivo os dados dos servidores ou empregados públicos, e, a divulgação irrestrita destas informações trará riscos à segurança e às instituições.
Nesse sentido verifica-se que a intenção de publicá-los despreza por completo a audácia na qual se pauta a prática criminosa e dá azo a diversas situações que podem por em risco a vida e saúde de pessoas e instituições públicas. Tais dados revelam informações preciosas para organizações criminosas que desejem realizar atos horrendos, como sequestros e roubos, assim como para os grupos que tenham por interesse especifico atingir as próprias instituições públicas.
Nota-se que a publicação de dados dos servidores agride a vida privada e intimidade da pessoa humana, no sentido de fornecer, a quem quer que seja, inclusive criminosos, crackers[1], detalhes da vida pessoal do trabalhador, que, em cruzamento com outras informações encontradas em sítios de busca eletrônica, representa perigosa ameaça à sua segurança física e patrimonial.
Outro ponto a ressaltar é a nova classificação de sigilo e suas hipóteses. Ela subdivide-se em três graus: ultrassecreto, secreto e reservado, com prazos de sigilo de 25 (vinte e cinco), 15 (quinze) e 05 (cinco) anos, respectivamente.
Os artigos 22 a 24 da Lei 8.159/1991 foram expressamente revogados pela nova lei, artigos esses que tratavam justamente do sigilo dos documentos, sendo que o artigo 23 prevê a existência de Decreto para regulamentar as categorias de sigilo, o que ocorreu em 2002, pelo Decreto 4.553/2002. Entretanto, tendo em vista a revogação expressa do artigo 23 da Lei 8.159/1991, em consequência, o Decreto 4.553/2002 também foi revogado.
Por outro lado, a Lei 12.527/2011 prevê, s.m.j., de forma taxativa as hipóteses de sigilo, por meio do artigo 23, in verbis:
“Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.”
Porém, informações que não se enquadrem nas hipóteses previstas no artigo 23 poderão ser consideradas sigilosas caso digam respeito a informações pessoais (artigo 31), ou se ajustem ao disposto no artigo 22, que determina:
“Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público.”
Como exemplos de hipótese legal de sigilo ou de segredo de justiça, podemos citar processos judiciais que versam sobre Direito de Família, documentos que envolvam prontuário médico, sigilo bancário e fiscal, entre outros.
É importante ressaltar que, a partir da data da publicação da Lei, toda informação classificada como sigilosa deve conter a respectiva justificativa, nos termos do seu artigo 28, in verbis:
Art. 28. A classificação de informação em qualquer grau de sigilo deverá ser formalizada em decisão que conterá, no mínimo, os seguintes elementos:
I - assunto sobre o qual versa a informação;
II - fundamento da classificação, observados os critérios estabelecidos no art. 24;
III - indicação do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento que defina o seu termo final, conforme limites previstos no art. 24; e
IV - identificação da autoridade que a classificou.
Parágrafo único. A decisão referida no caput será mantida no mesmo grau de sigilo da informação classificada.
Outra novidade é a chamada transparência ativa, na qual o órgão/entidade pública detentor da informação deve publicá-la independentemente de requerimentos.
O artigo 8º determina:
“Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).”
O rol de informações mínimas não gera maiores dúvidas, com exceção, talvez, da previsão do inciso II e IV.
Entretanto, a redação do inciso II é clara, pois determina que, havendo qualquer repasse ou transferência de recursos financeiros a publicação é obrigatória, sendo irrelevante a quantia envolvida.
O interesse público oriundo desta situação é facilmente observado, tendo em vista que os recursos são públicos, e é dever do Estado comunicar à sociedade como ele é utilizado. Portanto, inexistem dúvidas, neste caso, sobre o que deve ou não ser divulgado.
Com relação ao inciso IV, questionamentos podem surgir decorrentes daqueles procedimentos de contratação em que não há licitação, como nos casos de dispensa e inexigibilidade, previstos nos artigos 24 e 25 da Lei 8.666/1993, ou nas hipóteses em que o contrato é facultativo (art. 62 da Lei de Licitações).
De uma leitura superficial da lei, poder-se-ia chegar à conclusão de que não há exigência de publicação desses procedimentos, pois a expressão nela contida é “contratos”.
Interpretando-a com o método de hermenêutica jurídica literal ou gramatical, à mesma conclusão poderia o intérprete chegar, entretanto, não seria a mais adequada. Sobre a interpretação gramatical, a advogada Karla Ciarlini Rosado teceu os seguintes comentários:
“O elemento gramatical fornece o conteúdo possível da lei, mas seu resultado é impreciso, hipotético e incerto; todavia, é sobre essa insegura base que o intérprete depurará o sentido e a vontade do legislador.
Corroborando esse pensar, arrematou o precitado jurista TERCIO SAMPAIO FERRAZ Jr:
‘A letra da norma, assim, é apenas o ponto de partida da atividade hermenêutica. Como interpretar juridicamente é produzir uma paráfrase, a interpretação gramatical obriga o jurista a tomar consciência da letra da lei e estar atento às equivocidades proporcionadas pelo uso das línguas naturais e suas imperfeitas regras de conexão léxica.’”[2]
Desta forma, é necessário utilizar outros métodos de hermenêutica jurídica para se chegar a uma interpretação que comungue com os objetivos da Lei.
A Lei determina a publicação de informações concernentes a procedimentos licitatórios, portanto, havendo licitação, em qualquer modalidade, deve constar do rol de informações mínimas a serem disponibilizadas pelo órgão público.
Pelo mesmo caminho devem seguir os casos de dispensa de licitação, pois a Lei 12.537/2011 exige a publicação de todos os contratos celebrados. A palavra “contratos”, neste contexto, deve ser interpretada extensivamente, englobando os casos de emissão de “carta-contrato, nota de empenho de despesa” e outros que se assemelham, uma vez que, ao nosso sentir, o legislador praticou uma atecnia. A finalidade da Lei é fornecer o acesso e disponibilizar o máximo de informações possíveis, tornando-as públicas, tanto é que, no inciso IV do artigo 8º, há referência expressa a todos os contratos, podendo o termo ser entendido como todos os ajustes celebrados pela Administração Pública.
Portanto, nesta situação, a interpretação teleológica é o método que mais se coaduna com os objetivos da legislação, buscando, assim, a finalidade que ela se destina.
Por fim, cumpre observar que esse artigo não tem a pretensão de esgotar a matéria ou apresentar todos os temas polêmicos que possam surgir, pois, trata-se de legislação nova, que muda a cultura e os costumes adotados pela Administração Pública, o que gerará diversos questionamentos e dúvidas sobre seu alcance e aplicação.
Notas
[1] Peritos em informática que fazem o mau uso de seus conhecimentos, utilizando-o tanto para danificar componentes eletrônicos, como para roubo de dados, sejam pessoais ou não.
[2] ROSADO, Karla Ciarlini. Um problema de hermenêutica jurídica: o método gramatical ou linguístico na interpretação jurídica. Revista Consultor Jurídico, 25 de maio de 1999. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/1999-mai-25/metodo_gramatical_ou_linguiistico_interpretacao_ju>. Acesso em: 04 mai 2012.