Resumo: O presente artigo tem como principal finalidade revelar a importância do licenciamento ambiental como instrumento hábil a permitir a concretização dos princípios constitucionais da defesa ambiental. Para a confecção deste artigo foi realizada uma ampla pesquisa na doutrina nacional sobre os temas versados. A Constituição brasileira, em nome do desenvolvimento do país e de seu povo, permite que as mais variadas atividades econômicas sejam desenvolvidas, desde que o projeto de tais atividades seja compatível com os usos do solo da área onde se pretende sua instalação. Neste contexto, o licenciamento ambiental, como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), surge como mecanismo capaz de avaliar as condições para a instalação do dito empreendimento, concretizando assim, de plano, os princípios da precaução e da prevenção. Inicialmente será abordada a questão da evolução dos debates ambientais, no mundo e no Brasil, passando pela questão do meio ambiente como direito fundamental, pelo debate sobre a eficácia e eficiência da legislação brasileira, tida como uma das mais completas do mundo em matéria de defesa ambiental, não obstante a dificuldade em sua implementação. Por fim, será abordada a temática do licenciamento ambiental e sua importância para a concretização dos princípios constitucionais da defesa ambiental.
Palavras-chave: licenciamento ambiental, defesa ambiental, princípios, constituição, política ambiental.
Sumário: 1. Introdução - 2. Polícia Administrativa - 3. Contornos essenciais da ordem pública - 4. A defesa da paz e a funcionalidade da força pública - 5. A sistemática legal para o emprego das Forças Armadas - 6. Considerações finais - 7. Referências
1. INTRODUÇÃO
Inicialmente, convém destacar que a década de 70 foi marcada pelo surgimento de uma preocupação ambiental em escala global, devido, principalmente, à velocidade da exploração dos recursos ambientais e do surgimento das primeiras grandes catástrofes naturais, decorrentes, na maior parte, da adoção de uma política de “desenvolvimento” predatória, pautada na incessante exploração dos recursos naturais. O grande fórum de debate destes problemas foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada entre 5 a 16 de junho de 1972, onde 113 países participaram ativamente das discussões em torno de um desenvolvimento econômico sustentável.
Neste contexto, vale transcrever trecho da obra de Marise Costa de Souza Duarte (Meio ambiente: direito fundamental em crise)1:
O direito ao meio ambiente sadio, a partir da década de 70, ganhou um enfoque mundial dada a grande preocupação de grande parte dos países com a possibilidade concreta de um colapso nos ecossistemas naturais que permitem a vida humana na Terra, em face do uso incontrolável e depredatório dos recursos naturais por parte dos seres humanos. A partir de então foram gerados diversos instrumentos de caráter supranacional (Declarações, Tratados, Protocolos, etc.), com objetivo de levar a grave questão ambiental à esfera de preocupação mundial; tendo o meio ambiente sido elevado à categoria de direito humano fundamental através da Declaração de Estocolmo. O direito ao meio ambiente sadio passou a fazer parte das discussões e documentos de caráter internacional.
Os reflexos destes debates em nível mundial se fizeram sentir no Brasil na década seguinte, com a edição da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), composto por todos os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como das fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela melhoria da qualidade ambiental.
Esta crescente preocupação com a garantia de um meio ambiente sadio e equilibrado fez com que a Assembléia Nacional Constituinte, em sua tarefa de elaborar a Constituição Federal de 1988, considerasse o respeito à questão ambiental como algo crucial para o processo de desenvolvimento sócio-econômico nacional, e, por conseguinte, para a garantia de uma qualidade de vida compatível com o princípio da dignidade da pessoa humana.
Assim sendo, a Constituição Federal de 1988 destinou, pela primeira vez na história das Constituições brasileiras, um capítulo para a defesa do meio ambiente. Trata-se do Capítulo VI, inserido no Título VIII (Da Ordem Social), onde se encontra o art. 225, o qual possui seis parágrafos. Aliás, foi a primeira vez que uma Constituição brasileira mencionou a palavra meio ambiente em seu texto.
O supracitado artigo 225 da Constituição Federal de 1988 reza que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” Para a garantia deste direito fundamental, considerado como Direito Fundamental de 3ª Geração, a Constituição aduz que incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; e
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, e que provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Ao longo dos vinte anos da vigência da Constituição de 1988 (até a presente data), inúmeras leis foram criadas, com o intuito de dar efetividade a esse direito, de sorte que hoje a legislação ambiental brasileira é tida como uma das mais avançadas e completas do mundo.
No entanto, o que se observa, em muitos casos, é a falta de estrutura (física e de pessoal) e aparelhamento dos órgãos responsáveis pelo licenciamento e fiscalização de atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, além da ausência de políticas públicas eficientes na tutela do meio ambiente
Neste estudo era feita uma análise do licenciamento ambiental à luz dos princípios constitucionais da proteção ambiental, mostrando sua importância para a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, em tempos de uma sociedade altamente consumista, onde os investimentos precisam ser aplicados de forma rápida. Neste contexto, o licenciamento ambiental surge de forma a não permitir que essa instalação ocorra de forma danosa, mostrando que o empreendedor deve se ater às exigências previstas em lei.
Desta forma, é possível afirmar que o licenciamento ambiental constitui o principal instrumento capaz de evitar, ou ao menos minimizar, os impactos e os riscos de acidentes ambientais, na medida em que somente irá expedir a competente licença de instalação ou operação se o estabelecimento obedecer a toda a legislação aplicável.
2. MEIO AMBIENTE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Segundo Carl Schmitt apud Luciane Gonçalves Tessler2, direitos fundamentais são “aquellos derechos que pertenecen al fundamento mismo del Estado y que, por lo tanto, son reconocidos como tales em la Constitución”.
Nesta linha de considerações, deve-se ressaltar que o bem jurídico que a Constituição pretende tutelar consiste no “direito” ao meio ambiente, direito subjetivo, de índole extrapatrimonial, com imprescindível papel no desenvolvimento do Homem. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como pressuposto para a sadia qualidade da vida humana, ganha outra importância: passa a ser reconhecido como direito fundamental, condição para que o indivíduo se realize como “ser humano”. Busca-se um resgate de valores. A dignidade da pessoa humana transforma-se na razão de existência de todos os demais valores.
De que adianta ter-se um desenvolvimento econômico ou até mesmo social em um determinado Estado, se este desenvolvimento ocorre sem proporcionar qualidade de vida à sua população? Não adianta absolutamente nada, pois o destinatário destas melhorias econômicas ou sociais, muito provavelmente, não esteja apto a gozar das mesmas, por estar morto ou doente. Ao contrário do que muitos pensam, o meio ambiente não depende do homem, pois diante de qualquer intervenção antrópica, este naturalmente buscará outro equilíbrio, o homem é que depende das condições ambientais, e por isso deve pesar suas ações em prol de um equilíbrio na relação homem x natureza, uma vez que em caso de desequilíbrio este sempre sairá prejudicado.
Luciane Gonçalves Tessler, ao considerar a Constituição portuguesa, questiona se seria mais conveniente tratar da proteção ambiental como fim do Estado ou como direito fundamental. Considera que as disposições acerca dos fins do Estado possuem eficácia obrigatória e prescrevem a atuação permanente do Estado, apresentando a vantagem de serem dotadas de caráter vinculativo. Todavia, lembra o Juiz do Supremo Tribunal Administrativo Português que, quando tratada como direito fundamental, todo e qualquer cidadão, titular de um direito fundamental, todo e qualquer cidadão, titular de um direito subjetivo ao ambiente, possui o direito de ação para defendê-lo. Conclui, pois, que, “em princípio (teoricamente), a proteção do meio ambiente esta melhor consagrada num direito fundamental do que numa norma definidora de um fim do Estado”3.
Esclarece ainda a citada autora que a configuração do direito ao meio ambiente como direito fundamental tem como conseqüência viabilizar sua utilziação como instrumento de consagração do direito à vida. Da análise das normas constitucionais, sobretudo a conjugação dos artigos 225 e 170 da Carta de 1988, infere-se que, da mesma forma que se enaltece a defesa do meio ambiente como valor preponderante em relação ao crescimento econômico e à propriedade privada, entende-se que a proteção ao meio ambiente justifica-se como forma de proteção da vida humana. A tutela do meio ambiente é concebida como um instrumento de garantia da qualidade da vida humana4.
Paulo de Bessa Antunes5 considera que o direito ao ambiente é um direito humano fundamental, por uma decorrência expressa na Constituição Federal, em seu art. 225, que dispõe: “Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Luciane Gonçalves Tessler6 lembra que apesar de se ter constatado que o meio ambiente possui natureza de direito fundamental, poder-se-ia argumentar, que, formalmente, este direito ao meio ambiente não se encontra no rol dos direitos fundamentais previstos no título II da Carta Constitucional. Todavia, o fato de o direito ao meio ambiente não estar topograficamente previsto no título II, momento em que a Constituição dos Direitos e Garantias Fundamentais, não retira a sua natureza de direito fundamental.
Paulo Bonavides7 preleciona que é possível caracterizar direitos fundamentais mediante duas formas de análise: formal e material. Alude-se a dois critérios formais:
...pelo primeiro, podem ser designados por direitos fundamentais todos os direitos ou garantias nomeados e especificados no instrumento constitucional. Pelo segundo, tão formal quanto o primeiro, os direitos fundamentais são aqueles direitos que receberam da Constituição um grau mais elevado de garantia ou segurança; são imutáveis ou pelo menos de mudança dificultada, a saber direito unicamente alteráveis mediante lei de emenda à Constituição. Já do ponto de vista material, os direitos fundamentais, segundo Schmitt, variam conforme a ideologia, a modalidade do Estado, a espécie de valores e princípios que a Constituição consagra.
Ainda acerca deste tema, Walter Claudius Rothenburg8 assevera que a importância do ambiente é traduzida, em termos jurídicos, não apenas pela consagração normativa, e no altiplano das normas constitucionais, mas como verdadeiro direito fundamental, e por isso beneficiário de um regime jurídico qualificadíssimo. Observa que o reconhecimento mais recente do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental – dito – então, da terceira “geração”, ou melhor, “dimensão” – tem sido pacífico. Na Constituição brasileira de 1988 poderia ser tido como um direito fundamental fora do catálogo, não fosse mais simples e direto reconhecer que o catálogo dos direitos fundamentais não se esgota no artigo 5º ou que este, ao consagrar expressamente a função social da propriedade (ou, em primeiríssima derivação, a dignidade), já contém implícita referência ao ambiente.
Vale lembrar ainda que Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins9 ressaltam que o direito ao meio ambiente, juntamente com o direito dos consumidores e com os direitos de solidariedade (que exprimem valores comuns e deveres de mútuo respeito entre os países e grupos sociais: direito ao desenvolvimento econômico e à paz) são direitos fundamentais da categoria novos direitos coletivos, também denominados de “direitos difusos”, e começaram a ser garantidos no século XX, sobretudo após a Segunda Guerra mundial.
Por fim, leciona Luciana Gonçalves Tessler10 que a Constituição Federal reconhece a qualidade de direito fundamental a outros direitos, além daqueles relacionados no Título II. Estende este tratamento não apenas a outras normas constitucionais, mas inclusive a direitos constantes de tratados internacionais. Aliás, pode-se afirmar que, em nosso sistema, o §2º do art. 5º da CF consiste em uma “cláusula aberta”, ou de “não tipicidade” dos direitos fundamentais (valendo-se da expressão de Canotilho) na medida em que permite a qualificação de novos direitos, extraídos de outras fontes e que passam a ser concebidos como direitos fundamentais.
3. MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história das Constituições brasileiras, dedicou um capítulo exclusivo ao trato das questões ambientais. É o capítulo VI, que no art. 225, estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.11”
Dispõe ainda o parágrafo primeiro, inciso III deste artigo, que incumbe ao Poder Público: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através da lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. Desta forma, não resta dúvida que quando um entre federado realiza o licenciamento ambiental de atividades efetivas ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, está buscando dar efetividade a vários princípios do direito ambiental, tendo-se como base o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A primeira referência expressa ao meio ambiente ou a recursos ambientais na Constituição Federal de 1988 vem logo no art. 5º, LXXIII, que confere legitimação a qualquer cidadão para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Em seguida, o art. 20, II, considera, entre os bens da União, as terras devolutas, indispensáveis à preservação do meio ambiente. Segue-se o art. 23, III, onde se reconhece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para “proteger as paisagens naturais notáveis e o meio ambiente”, “combater a poluição em qualquer de suas formas. O art. 24, VI, VII e VIII, dá competência concorrente à União, Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição”, sobre “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico”, bem como sobre “responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”12
Tem-se também os artigos: 91, §1º, III, que dispõe que uma das atribuições do Conselho de Defesa Nacional é de opinar sobre o efetivo uso das áreas indispensáveis à segurança do território nacional, especialmente na faixa de fronteira e nas áreas relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo; 129, III, que declara ser umas das funções institucionais do Ministério Público: promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social,do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 170, VI, que destaca que a defesa do meio ambiente é um dos princípios da ordem econômica; 173, §5º, que reza que o Estado favorecerá a organização de atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente; 186, que dispõe que a função social (da propriedade rural) é cumprida quando a propriedade atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores, sob pena de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184); art. 200, que trata da “Ordem Social” e onde a onde declara que ao Sistema Único de Saúde compete, entre outras atribuições, “colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”; art. 216, V, que dispõe sobre bens integrantes do patrimônio cultural brasileiro; e art. 231, §1º, que refere-se às terras ocupadas por silvícolas, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar.
Como nitidamente se percebe, a Constituição Federal quer proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações como princípio de ética e da solidariedade entre elas. Como a continuidade da vida depende da solidariedade da presente geração para o destino das futuras gerações, criou-se o princípio da responsabilidade intergeracional.
Sem dúvida, um dos pontos em que mais se avançou na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 foi o tratamento constitucional dispensado ao meio ambiente. O constituinte brasileiro considerou o meio ambiente um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Assegurou a todos a fruição desse direito e impôs ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser, a partir de 1988 um direito fundamental de todos os brasileiros e de todos que estiverem no Brasil. Por ser fundamental, é um direito indisponível, do qual não se pode abrir mão, como salienta o juiz e ambientalista Álvaro Luiz Valery Mirra:
Estabeleceu-se, por via de conseqüência, um dever não apenas moral, como também jurídico e de natureza constitucional, para as gerações atuais de transmitir esse patrimônio ambiental às gerações que nos sucederem e nas melhores condições do ponto de vista do equilíbrio ecológico13