1 - INTRODUÇÃO
Quando falamos de neoliberalismo e globalização estamos falando de uma nova ordem mundial. Tal ordem é capaz de tornar obsoleta a já existente: o Estado entra em crise, e é obrigado a redefinir o seu papel; problemas sociais agravam-se cada vez mais e a desigualdade aumenta. As conseqüências desta nova ordem mundial não demoram aparecer: "A renda dos brasileiros que estão no topo da pirâmide social, os 10% mais ricos, é quase dez vezes maior que a soma dos rendimentos dos brasileiros que vivem abaixo da linha de pobreza, cerca de 30% da população, na estimativa mais otimista. Junto com o desemprego, esta é uma questão que deve ser o alvo principal de qualquer governo. Não podemos negar que os planos de estabilização trouxeram uma relativa tranqüilidade, porém, sucedido de recessão. Isto mostra que, em primeiro momento, tais planos não são duradouros. Quanto ao futuro deles é bastante incerta qualquer previsão. Sem dúvida, hoje, mais do que nunca estamos sujeitos às intempéries mundiais. A grande questão é: "para quem deve o governo governar, para os mercados ou para a sociedade?" A resposta óbvia seria governar para a sociedade, porém não é isto o que acontece. Os Estados nacionais muitas vezes não conseguem governar para a sociedade porque grande parte do dinheiro é gasto com juros, etc. Com este trabalho, embora não tenhamos ainda perspectivas claras sobre a "nova ordem mundial", queremos acenar para esta crise que, sobretudo hoje, atinge o estado contemporâneo.2 - CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
O marco inicial das sociedades contemporâneas é a Era das Revoluções Burguesas, que teve início com a Revolução Inglesa na Século XVII, tendo como auge a Revolução Francesa em 1789. Para muitos historiadores a Revolução Francesa faz parte de um movimento global que atingiu os EUA, Inglaterra, Irlanda, Alemanha, Bélgica, Itália, etc., culminando com a Revolução Francesa em 1789. Esta é a revolução que marca a passagem das instituições feudais do Antigo Regime para o capitalismo industrial. O que marca, basicamente a passagem da Idade Moderna para a Contemporânea são as revoluções: Industrial, Americana e Francesa. As conseqüências deste marco são irreversíveis para todo o mundo; as nações passaram a identificar o poderio de um país com sue desenvolvimento industrial. Este processo difundiu-se pela Europa, Ásia e América. Também os ideais da "Igualdade, Liberdade e Fraternidade" espalham-se por toda a parte, então, as Revoluções Liberais, a independência das colônias... A independência das colônias latino-americanas faz parte da crise do Antigo Regime e da crise do sistema colonial que havia sofrido o primeiro abalo com a independência dos EUA em 1783. Os elemento essenciais que desencadearam este processo são três: Revolução Industrial inglesa e a busca de mercados consumidores, quebrando assim o monopólio (peça essencial do sistema colonial); desequilíbrio político europeu resultante dos conflitos provocados pela Revolução Francesa e o Império Napoleônico; desenvolvimento das colônias que entram em choque com a política mercantilista do sistema colonial. No Brasil, o que pode ser considerado como fato decisivo no processo de independência é a liberdade comercial que marca o fim do pacto colonial. Desde a Revolução Industrial o capitalismo comercial estava sendo substituído pelo capitalismo industrial. Para este o que interessa é o comércio livre, isto é, compra de matéria prima de quem quisesse e venda de produtos onde lucrasse mais. Não queremos nos aprofundar nesta questão, pois, não é nosso objetivo. Queremos apenas acenar para o contexto da passagem da Idade Moderna para a Contemporânea e a nova ordem que este fato implantou. Como nosso tema de estudo "A Crise do Estado Contemporâneo" é bastante amplo queremos nos deter, sobretudo, no projeto neoliberal , globalização e algumas conseqüências.3 - O projeto neoliberal
Dentre os projetos neoliberal, social-democrata e o democrático popular, o neoliberalismo está se tornando ou já é um projeto hegemônico no Brasil e no mundo. O liberalismo, em termos econômicos "prega" a não interferência do Estado na economia. Esta deve ter como base o livre jogo das forças do mercado, por exemplo: os preços das mercadorias são definidos pela concorrência entre os agentes econômicos e pela lei da oferta e da procura. Nesta perspectiva o esperado é que o aumento da oferta seja causa da diminuição dos preços e vice-versa. Alguns pontos essenciais do liberalismo são: a livre iniciativa de indivíduos e grupos; a livre concorrência entre eles e o livre acesso à propriedade e ao lucro. Depois de "um tempo em baixa", por causa do fortalecimento do Estado durante algum período do século XX, nas últimas décadas, após o fim do socialismo no leste europeu, o liberalismo ressurge com novo vigor sob o nome de neoliberalismo. Os pontos básicos deste projeto neoliberal foram sistematizados no chamado "Consenso de Washington, em 1989. Integrantes do Instituto de Economia Internacional e Washington, do Banco Mundial, do Banco Internacional de Desenvolvimento e do Fundo Monetário Internacional; também estavam presentes representantes dos EUA, países da América Latina, Central e Caribe. Tal reunião teve como objetivo discutir a economia do continente, que resultou em dez pontos: ajuste fiscal; redução do tamanho do Estado (redefinição do seu papel; menor intervenção na economia); privatização; abertura comercial; fim das restrições ao capital externo; abertura financeira; desregulamentação (redução das regras governamentais para o funcionamento da economia); restruturação do sistema previdenciário; investimentos em infra-estrutura básica; fiscalização dos gastos públicos e fim das obras faraônicas". É evidente que esta reunião, da qual falamos, foi provocada por um necessidade de discutir a economia de uma forma global e porque os problemas são muitos e também globais. Estas medidas já estão sendo implantadas também em alguns países latino-americanos , e, uma das críticas que já pode-se fazer é que tais medidas não tem se preocupado, em primeiro lugar com os graves problemas sociais existentes.4 - Neoliberalismo e políticas públicas.
A tese central do liberalismo velho e novo continua sendo a mesma "o menos de Estado e de política possível", isto é, o Estado deve intervir o mínimo possível na economia. Segue-se a isto os "dez pontos" sistematizados pelo Consenso de Washington. Um fator que impulsionou a expansão do neoliberalismo em todo o mundo foi a junção entre os ideais neoliberais e o movimento real do capitalismo na direção de um desregulamentação crescente e de uma globalização econômica de natureza basicamente financeira. Este foi o mesmo caminho pelo qual o neoliberalismo chegou ao Brasil e na maior parte da América Latina: um caminho econômico e o outro político. Temos bem claro estes dois caminhos: primeiro, contexto de renegociação da dívida externa; segundo, faz parte deste jogo a aceitação das condições e das políticas e reformas econômicas impostas pelo credor. A razão, pela qual este projeto deve vigorar em todo o mundo é a de que uma economia nacional, no mundo globalizado do ponto de vista financeiro, que não tenha moeda estável e um equilíbrio fiscal e não tenha implementado o "tripé reformista", precisa de crédito junto aos "manda-chuvas" da economia mundial, isto é, FMI, etc. (já citados acima). A não observação das regras pode resultar numa sanção por parte dos mercados financeiros. Um ataque especulativo de tais mercados é capaz de destruir um governo e uma economia nacional em poucas horas. Os mercados financeiros ditam as medidas que precisam ser adotadas pelos governo. Assim, as políticas públicas nacionais estão "amarradas" a uma política internacional. Quanto aos países que assumiram tardiamente este projeto, como o Brasil e muitos países latino-americanos, que dizer a respeito do futuro das políticas públicas destes países? Já falamos anteriormente que estes planos não têm resolvido os reais problemas sociais; o sucesso inicial dos planos de estabilização têm sido sucedido pelo "aumento do desemprego, desaceleração do crescimento e do aumento exponencial da dívida pública". Neste sentido, o que podemos esperar é um agravamento da crise provocada pela diminuição dos recursos disponíveis para fazer políticas públicas de tipo social.5 - O novo papel do Estado frente à globalização
Este subtítulo "O novo papel do Estado frente à globalização" induz a pensar que isto seja consenso universal e que frente a ela o único papel a ser desempenhado pelo Estado é desenvolver um política de inserção no mundo globalizado, com eficiência. A globalização está fundamentada, basicamente em três mitos: - 1o.: "a globalização é uma resultante exclusiva das forças de mercado". Se assim fosse, tratar-se-ia de uma nova ordem econômica e que qualquer governo de bom senso deveria adotá-la. - 2o.: "a globalização é um fenômeno universal, inclusivo e homogeneizador". Neste sentido, globalização é uma nova ordem mundial, dinâmica, e, os países que não aderirem a este projeto estão fadados a "nadar, nadar e morrer na praia". - 3o.: "a globalização promove uma redução pacífica e inevitável da soberania dos estados nacionais". Com isto muitos ideólogos mais eufóricos prevêem o inutilidade do estado. Toda a raça humana estaria agregada às nações desenvolvidas. Com relação a estes três mitos, percebemos que não só as forças de mercado, mas também determinações políticas e ideológicas atuam ao lado da economia, abrindo assim as portas para um processo de globalização restrito e excludente; um projeto que aumenta a polarização das riquezas entre os países e classes. Enfim, na globalização também há contradições. O impacto produzido por ela é sentido diferentemente em cada Estado Nacional e em cada classe social. O novo papel do Estado, das forças sociais e políticas internas é adotar medidas para conter a crescente desigualdade social. Também cabe aos países "centrais", "pais do neoliberalismo" preocupar-se em desenvolver programas que tenham por base a solidariedade para com os países chamados "periféricos" que adotaram tardiamente o projeto neoliberal.6 - O Brasil e a desestatização - Histórico e bases legais
O Brasil vem experimentando, há alguns anos, uma nova etapa, mais aprofundada, do processo de retirada do Estado da exploração direta de atividades econômicas, funções essas que o Poder Público assumira, diretamente ou através das chamadas empresas estatais, levado por "imperativos" de "relevante interesse coletivo" (Constituição Federal de 1988, art. 173, caput; Emenda Constitucional n.º 1, de 1969, art. 170). Esse interesse maior surgiu diante da falta de iniciativa dos empresários privados em explorar determinadas atividades, sobretudo aquelas ligadas à construção de infra-estrutura industrial e de serviços - e é explicável porque tais empreendimentos são de capitalização intensiva e de lenta maturação empresarial, em termos de retorno, sob a forma de lucros, do capital investido. Historicamente a participação do Estado em atividades econômicas privadas pode ser identificada com a criação do Banco do Brasil S/A, primeira sociedade de economia mista fundada pelo Alvará de 12.10.1808, do Príncipe Regente, ao qual se seguiram, em ordem cronológica, o Banco do Estado de São Paulo S/A, o Banco Mineiro da Produção e o Banco de Crédito da Borracha. Com o início da industrialização, e sob a égide da Carta de 1937, começaram a ser criadas uma série de sociedades de economia mista, voltadas a atividades econômicas básicas ou de infra-estrutura industrial e de serviços, como o Instituto de Resseguros do Brasil (Decreto-Lei n.º 1.186/30), a Companhia Siderúrgica Nacional (Decreto-Lei n.º 3.002, de 1941), a Companhia Vale do Rio Doce (Decreto-Lei n.º 4.352/42), a Companhia Nacional de Álcalis (Decreto-Lei n.º 5.684/43), a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Decreto-Lei n.º 8.081/45), a Fábrica Nacional de Motores S/A (Decreto-Lei n.º 8.699/46), a PETROBRÁS (Lei n.º 2004, de 1953), ELETROBRÁS (Lei n.º 3.890-A, de 1961), e, numa etapa ulterior, a TELEBRÁS (Lei n.º 5.792, de 1972) e a SIDERBRÁS (Lei n.º 5.919, de 1973) _ além de o Estado haver adquirido o controle de outras empresas estatais, sem prévia autorização de lei específica (v. g., USIMINAS e COSIPA). O processo de intervenção estatal na atividade econômica privada veio a ser posteriormente distorcido, mormente no regime instaurado a partir de 1964, com a assunção do controle de empresas mediante a capitalização de créditos detidos por agentes do Poder Público (sobretudo com o BNDES), que continuaram a atuar sob o comando do Estado mas em regime de concorrência com o setor privado, sem relevante "interesse coletivo" para tanto, este bem caracterizado nas companhias acima citadas (chegando a ser incluídas, dentre as quase 500 empresas estatais existentes no âmbito federal, os segmentos de hotelaria, informática etc., para não citar as participações em nível dos Estados-membros da Federação). Disso decorreu a hipertrofia da máquina governamental, com o aumento da dívida estatal, interna e externa, tudo em detrimento do regular exercício de funções públicas essenciais, como a seguridade e a assistência social, saúde, habitação, educação e cultura (Constituição Federal, arts. 194, 196, 203, 205 e 215). Nada mais natural que tais distorções, e suas seqüelas, dessem oportunidade ao surgimento de um movimento em sentido oposto, que num primeiro momento circunscreveu-se à edição de normas de controle e gestão das empresas estatais, cujas origens remontam ao final do regime militar, quando foi baixado o Decreto n.º 84.128, de 29.10.1979, criando a SEST- Secretaria de Controle das Empresas Estatais. Tal reação tornou-se mais efetiva a partir do Governo SARNEY, que pelo Decreto n.º 91.991, de 28.11.1985, instituiu Programa de Privatização, posteriormente aprimorado pelo Decreto n.º 95.886, de 29.3.1988, este criando o Programa Federal de Desestatização, com o fito de "transferir para a iniciativa privada atividades econômicas exploradas pelo setor público" (art. 1º, inc. I), visando "concorrer para a diminuição do déficit público" (idem, inc. II) e "propiciar a conversão de parte da dívida externa do setor público federal em investimentos de risco, resguardado o interesse nacional" (idem, inc. III). O Governo COLLOR, adotando o ideário liberal ou neo-liberal, levou tal movimento ao extremo, ao incluir, no pacote de Medidas Provisórias baixadas em 15.1.1989, a de n.º 26, que autorizava a alienação da totalidade ou parte das ações representativas do controle do capital social de empresas estatais federais, com a exclusão daquelas que, pela Constituição, exploravam atividades monopolizadas pela União (v. g., arts. 2º e 3º, PETROBRÁS, ELETROBRÁS, TELEBRÁS). Essa Medida Provisória foi convertida, com alterações, na Lei n.º 8.031, de 12.4.1990, que criou o Programa Nacional de Desestatização _ diploma legal que, com suas modificações posteriores, especialmente as recebidas pela Medida Provisória n.º 1.481/49, rege atualmente o processo de privatização _, cuja execução, nos termos de seu artigo 4º, pode ser processada segundo uma das seguintes "modalidades operacionais": "alienação de participações societárias, inclusive o controle acionário, preferencialmente mediante a pulverização de ações" (inc. I); "abertura de capital" (inc. II); "aumento de capital com renúncia ou cessão, total ou parcial, de direitos de subscrição" (inc. III); "alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações" (inc. IV); "dissolução de sociedades ou desativação de seus empreendimentos com a conseqüente alienação de seus ativos" (inc. V); "concessão, permissão ou autorização de serviços públicos" (VI). O § 1º desse artigo, em sua nova redação, prevê que "a transformação, a incorporação, a fusão ou a cisão de sociedades e a criação de subsidiárias integrais poderão ser utilizadas a fim de viabilizar a implementação da modalidade operacional escolhida." O atual Governo federal acolheu as premissas econômicas do Programa Nacional de Desestatização que vem de ser mencionado, aprofundando-o com as alterações constantes na Medida Provisória n.º 1.481, editada pela primeira vez em 3.5.1995 e posteriormente reeditada, até 15.5.1997, por 49 vezes, com modificações substantivas em relação a sua redação inicial. Manteve, paralelamente, o processo de abertura do mercado nacional deflagrado no Governo COLLOR, seja com o ingresso de capitais estrangeiros para a aquisição de ações ou mesmo o controle de empresas estatais ou privadas, seja com a desoneração indiscriminada das importações, que, segundo essa ótica, constituiriam exigências, irremovíveis, da chamada globalização da economia - soluções de eficácia e resultados muito duvidosos, sobretudo em países em vias de desenvolvimento, como mencionaremos no item subseqüente. Para aprofundar o Programa Nacional de Desestatização, cuidou o Governo federal, inicialmente, de fazer aprovar reformas na Constituição, primeiro, e através da Emenda Constitucional n.º 6, de 15.8.1995, para suprimir da Carta constitucional o seu art. 171, que fixava o conceito de empresa brasileira de capital nacional (inc. II: "aquela cujo controle efetivo esteja em caráter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou de entidades de direito público interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria do capital votante e o exercício, de fato ou de direito, do poder decisório para gerir suas atividades"), assegurando-lhe "proteção e benefícios especiais temporários para desenvolver atividades consideradas estratégicas para a defesa nacional ou imprescindíveis ao desenvolvimento do País" (idem, § 1º, inc. I), bem como tutela especial visando sua atuação em "setor imprescindível ao desenvolvimento tecnológico nacional" (idem, § 2º). Com tal modificação constitucional - aprovada sem a prévia e alongada discussão no seio da sociedade acerca da mudança radical que a mesma operava no projeto nacional consubstanciado na redação original da Constituição de 1988 _ o conceito de empresa nacional, remanesce, agora, adstrito ao que dispõe a legislação ordinária, que faz tabula rasa do efetivo detentor do controle societário, interno ou externo, bastando, para a caracterização, como nacionais, de sociedades mercantis ou civis, o fato de que sejam "organizadas na conformidade da lei brasileira e que tenham no País a sede de sua administração" (Decreto-Lei n.º 2.627, de 26.9.1940, art. 60), o que abrange as subsidiárias de empresas estrangeiras aqui constituídas. A aludida Emenda também modificou a redação do art. 176, § 1º, da Constituição de 1988, com o mesmo propósito, de molde a que a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento de potenciais de energia hidráulica possam ser realizados, mediante autorização ou concessão, a despeito do monopólio da União, também por subsidiárias de empresas estrangeiras, desde que sejam constituídas nos termos do Decreto-Lei citado. Paralelamente, a Emenda Constitucional n.º 5, da mesma data, alterava a redação do art. 25, § 2º, permitindo aos Estados-membros explorar diretamente ou mediante concessão a empresas privadas (na acepção ampla acima indicada), os serviços locais de gás canalizado, concessões essas, que na redação original, somente poderiam ser outorgadas a empresas estatais. Nessa mesma linha, a Emenda Constitucional n.º 8, de 15.8.1995, confirmou a competência da União para a exploração direta dos serviços de telecomunicações, autorizando entretanto a outorga de concessões a empresas privadas, e não apenas a empresas sob controle estatal, como constava da redação primitiva do art. 21, inc. XI. Já a Emenda Constitucional n.º 7, também de 15.8.1995, suprimiu a preponderância anteriormente reconhecida aos armadores nacionais e navios de bandeira brasileira no transporte marítimo (redação original do art. 178, caput, inc. II), e aos armadores, proprietários, comandantes e tripulantes (idem, §§ 2º e 3º). Por fim, a Emenda Constitucional n.º 9, de 9.11.1995, deu nova redação aos §§ 1º e 2º do art. 177, flexibilizando o monopólio da União sobre a pesquisa e lavra de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluídos, ao permitir que tais atividades sejam contratadas com empresas estatais ou privadas - estas últimas na nova concepção aprovada pela Emenda n.º 6, acima comentada. No plano infra-constitucional, o Governo federal começou por baixar a já citada Medida Provisória n.º 1.481, que acrescentou mais dois objetivos fundamentais para o Plano Nacional de Desestatização-PND: "contribuir para a reestruturação econômica do setor público, especialmente através da melhoria do perfil e da redução da dívida pública líquida" (art. 1º, inc. II) e "contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infra-estrutura e do parque industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia, inclusive através da concessão de créditos" (idem, inc. IV). O art. 2º da Lei que instituiu o PND foi também modificado, para estabelecer, em primeiro lugar (caput), que "poderão ser objeto de desestatização": "I - empresas, inclusive instituições financeiras, controladas direta ou indiretamente pela União, instituídas por lei ou ato do Poder Executivo; II - empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da União; III - serviços públicos objeto de concessão, permissão ou autorização; IV - instituições financeiras públicas e estaduais que tenham tido as ações de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-Lei n.º 2.321, de 25.2.1987"; e, em segundo lugar, para definir (§ 1º) o que "considera-se desestatização: a) a alienação, pela União, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou através de outras controladas, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da empresa; b) a transferência, para a iniciativa privada, da execução de serviços públicos explorados pela União, diretamente ou através de entidades controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade." Ainda na esfera infra-constitucional, o Poder Executivo emprestou seu total apoio à aprovação do Projeto de Lei n.º 1.564, de 1996, de autoria do então Ministro de Estado, Sr. Antonio Kandyr, que assinalou, na respectiva "Justificação", que com o texto proposto procurava remover óbices à privatização (notadamente quanto a duas de "modalidades operacionais" assinaladas no item 3, supra, a saber, a cisão e a alienação do controle), sob o fundamento de que, "no Brasil, atrasamo-nos na modificação do marco legal referente ao mercado de capitais, ao mesmo tempo em que a economia brasileira, no curso dos anos 90, passou a sofrer profundas transformações em suas estruturas produtiva, financeira e tecnológica, desencadeadas fundamentalmente pelo término do regime de economia fechada e coadjuvadas pelo processo de desestatização". Com sua conversão na Lei n.º 9.457, promulgada no último dia 5 de maio, foi substancialmente modificada a Lei n.º 6.404, de 15.12.1976, que rege as sociedades por ações, para, dentre outras alterações, suprimir o direito de retirada até então assegurado aos acionistas na hipótese de aprovação, pela assembléia geral de acionistas, de operações de cisão e dissolução (nova redação de seus arts. 136 e 137), e eliminar a exigência de realização de oferta pública de aquisição das ações dos minoritários, como condição prévia para a alienação do controle de empresa estatal aberta, e das companhias abertas em geral (nova redação dos arts. 255 e 256). Sobre suprimir o direito dos acionistas não-controladores de receber oferta pública para aquisição de suas ações, nas alienações de controle, ou de retirar-se, a nova lei restringiu ainda mais o direito de retirada, inclusive para permitir a cisão precedida da separação da parte "podre" das companhias (arts. 136 e 137, de constitucionalidade duvidosa); o que revela haver sido o legislador obnublado, nesses aspectos, pelos problemas suscitados pelo processo de privatização, pois a ele não se circunscreveu, alterando o regime geral a que estão sujeitas todas as sociedades por ações, mesmo as não estatais, em que tais soluções são pouco defensáveis, no atual estágio vivido por nosso mercado de capitais, ao ponto de órgãos classistas patronais, do porte das Federações da Indústria e do Comércio do Estado de São Paulo, dirigirem apelo ao Chefe do Executivo para que vetasse esses dispositivos da lei recém promulgada. Isto posto, emerge, desde logo, a constatação de que a privatização não tem sido precedida dos necessários debates e reflexões no seio da sociedade, daí porque produziu efeitos nem sempre compatíveis com a ordem econômica constitucional. É o que se verifica, por exemplo, no setor siderúrgico, onde macro-empresas do calibre da CSN, CST, COSIPA e USIMINAS tiveram seu controle transferido para a iniciativa privada sem as cautelas quanto ao atendimento do princípio da "livre concorrência", fixado na Constituição federal como pedra angular da ordem econômica e financeira (art. 170, inc. IV), e, por derivação, do princípio da defesa do consumidor (art. 170, inc. V). Os aumentos de preço que concertadamente têm se verificado nesse setor, após a privatização, vêm ensejando denúncias, nos meios empresariais, a respeito da cartelização, em nível horizontal, do segmento da produção de aços planos, ao que se sabe já alvo de apuração pelo CADE-Conselho Administrativo de Defesa Econômica. A privatização da Companhia Vale do Rio Doce tende a constituir fator agravante do problema, pois aí o domínio dos mercados pode se dar verticalmente, na medida em que seu grupo controlador passou a ser integrado por adquirentes importantes dos insumos que a empresa produz. O aspecto extra-jurídico mais polêmico reside na ausência de um claro e definido projeto nacional sobre as privatizações e a abertura de mercados, que coloca em dúvida a própria conveniência e oportunidade de transferir-se para a iniciativa privada, pura e simplesmente, o controle de empresas estatais eficientes, bem sucedidas e rentáveis, que atuam em setores estratégicos ou relevantes da economia, apenas para atender a necessidades conjunturais de redução do déficit público com o produto da venda (necessidades, frise-se, desatendidas, visto que os ganhos com as privatizações são pífios em comparação com o montante da dívida pública); solução muito discutível, mormente diante da existência de fórmulas, já experimentadas com êxito, de privatização gradual, mediante a cessão parcial de ações de controle. A comprovação dessa asserção é dada pelas vacilantes modificações introduzidas nas sucessivas redações da Medida Provisória n.º 1.481, desde sua primeira edição, em 03.50.1995 - a última delas (de 15.05.97) totalmente desastrosa, pois coloca em segundo plano o processo de privatização gradual, que é indubitavelmente a fórmula melhor indicada para a desestatização de empreendimentos de grande porte e valor patrimonial. A constatação do sucesso desta fórmula se deu nas Centrais Elétricas de Minas Gerais S/A-CEMIG, que em leilão realizado em 28.5.1997 teve 33% de seu capital votante (correspondente a apenas 1/7 ou 14,4% do capital total), transferido ao consórcio formado pela Southern Electric Brasil Participações (controlada pela empresa norte-americana Southern Electric), AES Coral, da Virgínia, EUA e grupo de investidores institucionais estruturado pelo Banco Opportunity, pelo preço de US$ 1,13 bilhão - praticamente o mesmo obtido pela União, proporcionalmente, com a alienação das ações da VALE. A associação do Estado a esses "sócios estratégicos" (aqui sim, autêntica parceria) foi realizada após cuidadoso planejamento financeiro e de investimentos, e mercê reorganização societária da CEMIG, que assegura aos novos parceiros 3 dos 9 cargos da Diretoria e 4 dos 11 assentos do Conselho de Administração, com a previsão de que as decisões desses órgãos administrativos sejam adotadas por unanimidade, em matérias relevantes, e, nas demais, por maioria qualificada, de 8 votos no Conselho e de 6, na Diretoria. Com a implementação de programas de produtividade e racionalização administrativa, a CEMIG projeta faturamento de U$ 2,1 bilhões neste ano, para um patrimônio líquido estimado em US$ 10 bilhões, permanecendo o Estado de Minas Gerais com a maioria das ações, que poderá alienar, futuramente, em condições extremamente favoráveis. Este modelo de desestatização - que não só mereceu elogios generalizados, como provocou o interesse de outras empresas estatais estaduais em vias de privatização, como a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo-SABESP, que está analisando a abertura de seu capital, em parceria com "sócio estratégico" - não foi o adotado pelas privatizações realizadas pelo Governo federal, em virtude do que os recursos nelas auferidos pouco contribuíram para a redução da dívida pública; o que se afigura particularmente grave quando se constata que o baixo valor obtido nas vendas de ações de controle de empresas estatais federais decorrem, no mais das vezes, da ausência de seu prévio saneamento financeiro e preparo para a privatização (de molde a que o preço da alienação correspondesse ao valor real de seus patrimônios), verificando-se, ao reverso, que muitas delas foram submetidas, sobretudo no Governo COLLOR, a descapitalizações, individamento e desmantelamento de seus quadros técnicos e administrativos, como ocorreu no setor siderúrgico, a despeito de a história registrar que a implantação da siderurgia em nosso País (com a criação da CSN) somente foi possível graças à firme atuação estatal, depois de conhecida e dura negociação com os EUA, realizada pelo Governo Vargas ao passo que seu desenvolvimento posterior, que a tornou uma das mais modernas do mundo, também é devido aos investimentos do Estado (na própria CSN, e também na USIMINAS, COSIPA AÇOMINAS e CST). Não apenas: 1º) a fase preparatória das privatizações tem deixado a desejar, mas também 2º), a fase atinente à estruturação da operação, dada a preferência exclusiva por um modelo único, consistente na pura e simples cessão do poder de controle à iniciativa privada, o mesmo se verificando, ainda, com (3º) a fase pós-privatização, na qual o Estado, apesar de não ficar desobrigado de proteger o patrimônio público representado pelas ações de que ainda seja detentor naquelas sociedades, tem se omitido no exercício de seus direitos de sócio, que é e será, até eventual venda desse pacote acionário no mercado. A década de 90 marcou uma transformação oceânica na atuação do Estado brasileiro. Numa perspectiva histórica, a importância da privatização e da concessão de 166 empresas e modalidades de prestação de serviços antes reservados ao Estado ao longo desse período não se encerra na geração de US$ 100,2 bilhões em receitas, investimentos de R$ 157 bilhões até 2002, economia de R$ 30 bilhões só este ano com juros da dívida interna e criação de cerca de 158 mil empregos nos setores de transporte e telecomunicações - os números cintilantes que resumem um processo considerado "irrepreensível" pelo presidente do BNDES, Francisco Gros.O programa de desestatização, iniciado no governo Collor, inibido no governo Itamar e acelerado no governo Fernando Henrique, redefiniu radicalmente os padrões da intervenção do Estado na esfera econômica, modificando, finalmente, formas já calcificadas de interação desigual entre governo e sociedade. Como se sabe, o Estado-empresário, cuja atuação foi decisiva em determinada etapa da vida nacional para levar adiante a industrialização acelerada, expandiu-se a tal ponto sob o regime militar que, no final dos anos 70, o controle estatal sobre as atividades produtivas não encontrava paralelo em nenhuma economia do mundo não comunista.
O caso brasileiro é uma amostra notável da coleção de virtudes e vícios provavelmente indissociáveis do envolvimento direto dos governos com o âmbito econômico em qualquer país. A crônica dessa participação, que chegou a ser hegemônica, registra conquistas decisivas no que diz respeito à criação e expansão da infra-estrutura física do País e da implantação de uma indústria moderna de bens de capital e insumos industriais. É impossível subestimar, por exemplo, o que representou a constituição de um setor elétrico apto a interligar um território de dimensões continentais.
No entanto, na mesma medida em que alargava o seu raio de ação, o Estado produtor de bens e prestador de serviços - e, por definição, responsável pela regulamentação dessas atividades - foi se tornando o ator privilegiado da arena econômica. Criador das regras do jogo, jogador, juiz e dono do cofre que o tornava possível, o Estado-empresário desencorajou a iniciativa privada autônoma que assume o risco, visa ao lucro e depende de regras claras, equânimes e estáveis - não dos humores dos governantes. Por muito tempo ainda o Brasil pagará o preço desse desestímulo. O reverso da medalha foi a proliferação das empresas estatais, cada vez mais desenvoltas e cada vez menos responsáveis, uma espécie de Quarto Poder voltado prioritariamente para os interesses das próprias corporações.
O desmonte dessa engrenagem, cuja existência retardou dramaticamente o progresso material do País e a decantação de um sistema de relações impessoais entre governos, empresas e cidadãos, com base na lei, foi a primeira metade do processo de reordenamento institucional da economia brasileira - que ainda não foi completado. A outra, que está apenas começando, é a construção de um Estado-regulador eficaz, idôneo e transparente. O conjunto de questões envolvidas naquilo que em inglês se chama "public regulation" configura um dos grandes desafios dos tempos atuais. Não por acaso um dos pioneiros no estudo da matéria, o economista americano George J. Stigler, da Universidade de Chicago, recebeu um Prêmio Nobel em 1982.
O problema central está em dotar as agências reguladoras - e os seus quadros - de poder, recursos, independência e capacidade técnica, além do adequado suporte legal, para impedir a sua captura, seja pelo interesse político, seja pelos interesses de empresas ou setores abrangidos por sua atuação.
Tais interesses, em alguns casos, já se manifestaram desde o momento mesmo da configuração desses organismos. Contrariando toda a velha tradição imposta pelo Estado todo-poderoso, as agências reguladoras devem ainda criar e manter desobstruídos canais de interlocução com os consumidores dos serviços privatizados, para ouvi-los antes das decisões e prestar-lhes contas depois.
O Brasil entra no século 21, portanto, com o Estado finalmente fora da atividade em que nunca deveria ter se envolvido - a de produzir riquezas.
Mas apenas começando o longo aprendizado para exercer os novos papéis que deverá ter: os tradicionais, que nunca conseguiu cumprir à altura, de fornecer serviços públicos de alto nível e de regular e conter os abusos do poder econômico contra os consumidores; o novo papel, que todo Estado moderno tem hoje, de criar condições internas para que a iniciativa privada desenvolva todas as suas potencialidades com vantagem sobre seus competidores internacionais; e o de trabalhar como o maior aliado dela para abrir mercados no exterior para nossos produtos. Este caminho, penso, é irreversível. O que precisamos é redimensionar a globalização: ao invés de ser exploradora deveria ser uma globalização solidária.