A atividade de Inteligência em todo mundo é uma ferramenta fundamental de Estado para o desempenho de algumas ações de governo em várias vertentes. Exposta com glamour à sociedade pelo cinema, no qual os agentes secretos são retratados como espiões quase que heróis nacionais, a Inteligência é efetivada no campo interno no Brasil por inúmeros órgãos públicos como forma de assessoramento aos dirigentes e proteção dos interesses do Estado e da sociedade.
Com o objetivo de melhor entender o tema que se pretende desenvolver nesta análise, conheçamos sucintamente o conceito de Inteligência como sendo a produção de conhecimento para assessoramento das autoridades sobre a segurança da sociedade e do Estado. Essa produção de conhecimento é o resultado do trabalho exclusivo de profissionais de Inteligência que obtêm e analisam dados, confeccionando as bases do posicionamento das autoridades no processo decisório. É o sentido que encontramos no parágrafo 2º do artigo 1º da Lei nº 9.883, de 07 de dezembro de 1999:
§ 2º Para os efeitos de aplicação desta Lei, entende-se como inteligência a atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.
Os escritos de operadores da atividade de Inteligência de diversos ramos – arriscamos afirmar que quase a totalidade deles no Brasil – assimilaram como verdade[1] o conceito contido no parágrafo citado acima. Observe-se que a abrangência desse conceito impulsiona sua aceitação, pois ali encontramos elementos doutrinários fundamentais da Inteligência do país, como o percurso da produção de conhecimento, a atuação interna e externa e a finalidade do produto da atividade. O leitor que se interessar, ainda, por aspectos da Inteligência que vão além do contexto jurídico que pretendemos expor neste artigo, encontrará também o conceito de Contrainteligência na mesma lei acima referenciada, como sendo a “atividade que objetiva neutralizar a Inteligência adversa” (§ 3º, art. 1º).
Há necessidade de ressalvar que a atividade de Inteligência, em tese, é uma ferramenta de Estado, cuja capitania é impossível delegar aos particulares, entendidos como a iniciativa privada. É certo que a crítica aos ditos daqui virá a galope e a bom tempo, pois o nosso entendimento reflete a atividade privada denominada Inteligência Competitiva como um instrumento da teoria da administração de empresas que utiliza técnicas de Inteligência, Investigação Criminal, Pesquisa Social, dentre outras, para proteção do empreendimento no processo de superação de metas e objetivos no desenvolvimento de projetos comerciais e industriais.
Não vamos discorrer longamente, portanto, sobre divisões doutrinárias que trazem o termo Inteligência de Estado como um ente apartado, classificado em concorrência com tipos como Inteligência Clássica, Inteligência Policial, Inteligência Tática, Inteligência Operacional e Inteligência Competitiva. Tentar forjar um conceito de Inteligência de Estado é redundar, uma vez que a Inteligência é uma atividade exclusivamente de Estado. Logo, temos que as divisões do “organismo” Inteligência serão sempre Inteligência de Estado. Nesse contexto, eis que emerge de discussões datadas de limiar histórico recente, remontando pouco menos de vinte anos, um desafio à teoria da atividade de Inteligência, qual seja: a Inteligência de Segurança Pública (ISP).
Em tempos atuais, nos quais os grupos praticantes de criminalidade violenta, ou mesmo aquelas associações criminosas de astúcia, como as que agem no mundo do colarinho branco, impõem regras aos demais componentes do corpo social brasileiro, a Inteligência é tida como uma resposta eficaz no combate desigual entre o Estado e o crime organizado[2]. Esse anseio por uma solução do conflito não adveio tão somente do senso comum, mas também das fileiras da academia, dos pensadores que operam o direito, do legislador, das instituições coercitivas e demais atores que militam no ramo da segurança pública. É corriqueiro o discurso pondo a Inteligência como remédio para os males da ineficiência dos inquéritos, da irresolução dos processos criminais e extintor da impunidade.
É nesse contexto histórico que nasce e cresce robustamente a Inteligência de Segurança Pública, recebendo aportes de toda natureza, sendo mola propulsora da estruturação de novas repartições estatais federais e estaduais, ganhando doutrina, pessoal e recursos próprios e, assim, “andando com as próprias pernas” no combate à criminalidade, mormente durante a década de 2000. Mas o enfrentamento do crime, comum e organizado, dificultado pela ascensão de outros problemas advindos da globalização, como a ameaça terrorista e do crescimento do Brasil como ator mundial, é um desafio complexo em demasia para uma resposta solitária. Além do mais, a Inteligência e seus diversos operadores necessitam de organização e integração para corresponderem às expectativas. Essa é a função de debater a conjugação de forças das Unidades da Federação no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência.
2. A Criação do Sistema Brasileiro de Inteligência e sua Composição
O Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) foi criado em 1999 com o intuito de integrar as ações de Inteligência, fundadas nos novos ditames impostos pelo Estado Democrático de Direito. É isso que se depreende dos escritos contidos no caput do artigo 1º e no enunciado do seu § 1º, da Lei nº 9.883/99. Este mesmo diploma legal criou a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) como órgão central do Sisbin e estabeleceu que apenas os órgãos da administração pública federal integrariam o sistema, excluído, no caput do artigo 2º, os estados da Federação, vejamos:
Art. 2º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal que, direta ou indiretamente, possam produzir conhecimentos de interesse das atividades de inteligência, em especial aqueles responsáveis pela defesa externa, segurança interna e relações exteriores, constituirão o Sistema Brasileiro de Inteligência, na forma de ato do Presidente da República.
Tendo em vista que a lei originária do Sisbin teve como foco expresso o assessoramento da Presidência da República (art. 1º, caput), é compreensível que não se impusesse atribuições aos estados membros, haja vista os limites impostos pelo pacto federativo[3]. No entanto, as atividades integradas no seio do Sisbin, em prática, não trariam subsídio apenas para o dignitário da República, mas a todos os entes partícipes. Com esse espírito, a Lei nº 9.883/99 franqueou aos estados da federação a participação no Sisbin, conforme estabelece o § 2º, do mesmo art. 2º acima transcrito, senão vejamos (grifo nosso):
§ 2º Mediante ajustes específicos e convênios, ouvido o competente órgão de controle externo da atividade de inteligência, as Unidades da Federação poderão compor o Sistema Brasileiro de Inteligência.
A integração das unidades de Inteligência estaduais ao sistema da União potencializaria a capacidade de resposta diante das ameaças que ocorrem, decerto, nas cidades espalhadas pelo Brasil. Os problemas a serem enfrentados pela Inteligência dizem respeito diretamente aos estados que, alijados do processo de integração via Sisbin, abrem mão de uma ferramenta estratégica importante em várias áreas, mormente no que tange à segurança pública. O parágrafo segundo supramencionado elenca os requisitos para a participação dos estados no Sisbin, exigindo duas etapas apenas: a) a exposição formal dos moldes como se dará a integração, mediante a manifestação da vontade do estado; e b) a aprovação do órgão de controle externo da atividade de Inteligência.
A primeira parte da norma pode ser atendida de várias formas, desde que as características da participação no Sisbin sejam encaminhadas pelo estado ao sistema. No caso in examine, a lei exemplifica a possibilidade do uso de convênios para formalizar a parceria, contudo, entenda-se a expressão “mediante ajustes específicos” como o conteúdo, ou as condicionantes dessa participação no sistema. Não encontramos obstáculo para que outros atos formais possam substituir os convênios, desde que tragam consigo a mesma eficácia jurídica, como por exemplo, termos de compromisso, termos de cooperação técnica, protocolos de intenções etc. O que se tem como certo é que essa etapa não pode ser ultrapassada sem o devido cumprimento, bem como a anuência do órgão de controle externo exigida na segunda parte do enunciado do parágrafo.
Como característica de democracias modernas, o Estado deve manter a atividade de Inteligência sob rigoroso controle externo, evitando, assim, os surtos autoritários tão experimentados por serviços de Inteligência em diversos países do mundo[4]. A lei brasileira colocou a Inteligência sob a fiscalização do Poder Legislativo (art. 6º, caput, da Lei nº 9.883/99), certamente, o mais próximo do povo dos poderes da República. Portanto, o Congresso Nacional tem para essa função a Comissão Mista de Controle da Atividade de Inteligência (CCAI) que, como o próprio nome traduz, é composta por deputados e senadores. A apreciação pela CCAI do instrumento dos estados para o ingresso no Sisbin é a segunda e última exigência legal para a integração. Alertamos, mais uma vez, que o exame do convênio, ou qualquer outra forma específica, é conditio sine qua non para que os estados componham o Sisbin e os seus subsistemas.
Antes de prosseguir, é importante ressaltar que a CCAI do Congresso Nacional não foi incumbida pela lei de fiscalizar as ações da Abin apenas, mas toda e qualquer atividade de Inteligência do país, incluindo as militares e policiais[5]. Lembremos o que ensina a Lei nº 9.883/99:
Art. 6º O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional.
A intenção que temos é reforçar a necessidade de submeter a vontade dos estados de ingressar no Sisbin a uma instância institucional de controle externo. Além do que, a simplicidade desse ato formal não justifica sua ausência, pois, decorridos 12 anos da criação do Sisbin, certamente já teríamos respostas da CCAI e, consequentemente, ações afirmativas do trabalho sistêmico.
3. A Criação do Subsistema de Inteligência Segurança Pública
No intróito destacamos a profusão de classificações da atividade de Inteligência que perdurou durante a primeira década dos anos 2000 e a nossa inclinação em fincar o entendimento unitário de que Inteligência é exclusivamente ferramenta estratégica. Todavia, muitos escritos daquela época expuseram as nuances que pesquisadores e especialistas entendiam sobre o tema, convergindo para a criação de repartições de Inteligência de Segurança Pública nas estruturas das polícias de todo país, em detrimento, em muitos casos, da atividade fim da Polícia Judiciária: a Investigação Criminal.
Com a gama de pessoal e unidades de Inteligência em funcionamento nos estados, era necessidade integrar as atividades desses profissionais e suas estruturas de trabalho. Prima facie, contudo, é cediço o entendimento de que, na visão daqueles que dirigiam organismos de segurança pública, o Sisbin, por si só, não contemplava a atividade de Inteligência de Segurança Pública. Chegamos a essa conclusão analisando a inexistência de medidas efetivas para cumprimento do disposto no § 2º do art. 2º da Lei nº 9.883/99. Apesar de argumentos em contrário, os convênios celebrados por órgãos da administração federal com os estados, na prática, não contemplaram os requisitos exigidos em lei e não surtiram efeitos na integração do Sisbin.
Reforçando nossa tese, temos que a exigência normativa da lei de criação do Sisbin e da Abin como condicionantes da participação dos estados no Sisbin foi mantida, como não poderia deixar de ser, no Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002, que regulamentou a organização e o funcionamento do Sisbin. A norma in comento, após elencar os órgãos federais integrantes do Sisbin nos incisos do art. 4º, faculta aos estados o ingresso no sistema federal, conforme redação do parágrafo único do mesmo artigo, repetindo a redação do § 2º do art. 2º da Lei nº 9.883/99. Manteve-se, portanto, o requisito do ato formal de manifestação da vontade dos estados de participarem do Sisbin, bem como que o órgão de controle externo da atividade de Inteligência seja consultado sobre o pleito estadual. Segue a transcrição do mandamento contido no art. 4º do Decreto nº 4.376/2002:
Parágrafo único. Mediante ajustes específicos e convênios, ouvido o competente órgão de controle externo da atividade de inteligência, as unidades da Federação poderão compor o Sistema Brasileiro de Inteligência.
O Poder Executivo Federal, no uso das suas atribuições constitucionais, decidiu que o Sisbin seria demasiado abrangente para atender às peculiaridades das variadas espécies (ou ramos) da atividade de Inteligência existentes, como por exemplo, de segurança pública. Guiado por esse princípio, antes mesmo da regulamentação do Sisbin, o Presidente da República criou um subsistema de Inteligência, dentro do Sisbin, para congregar os órgãos de Inteligência federais que, de alguma forma, lidam com a criminalidade e a segurança pública. O Decreto nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000, por conseguinte, deu vida ao Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (Sisp), vejamos:
Art. 1º Fica criado, no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência, instituído pela Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, com a finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência de segurança pública em todo o País, bem como suprir os governos federal e estaduais de informações que subsidiem a tomada de decisões neste campo.
Na forma como verificamos acima, o Sisp tem uma ligação umbilical com os estados da Federação, pois serviria para subsidiar o processo decisório federal e estadual. Porém, talvez resida aí o nó górdio da integração dos estados ao Sisbin. Percebe-se que o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública foi adotado pelas secretarias de segurança pública estaduais como o sistema entre os estados, com a coordenação central da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça (art. 2º, § 1º do Decreto nº 3.695/2000). Houve neste ponto, em hipótese, o engano que vem travando o processo por inteiro. Na realidade, o Sisp é um órgão (subdivisão) do organismo Sisbin, uma parte do todo, logo, um instituto federal de âmbito nacional que conclama os estados a participarem.
O artigo 1º do decreto acima transcrito é inconteste quando cria o Sisp dentro do Sisbin, bem como quando caracteriza o sistema como precipuamente federal no art. 3º, inciso I, ao elencar os membros do Conselho Especial do Sisp, rol no qual apenas figuram órgãos federais com direito a voto (letras de “a” a “g”). Em seguida, no inciso II do mesmo artigo, vem a inclusão dos estados, cujos representantes são eventuais e sem direito a voto. A participação dos estados no Sisp está condicionada ao ingresso no Sisbin, nunca o contrário. Analisemos o que preceitua o § 2° do art. 2º do Decreto nº 3.695/2000 (o grifo é nosso):
Art. 2º Integram o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública os Ministérios da Justiça, da Fazenda, da Defesa e da Integração Nacional e o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República.
§ 1º O órgão central do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública é a Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça.
§ 2º Nos termos do § 2º do art. 2º da Lei nº 9.883, de 1999, poderão integrar o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública os órgãos de Inteligência de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal.
A exigência do decreto de criação do Sisp é aquela condicionante do ingresso no Sisbin, ou seja, se o estado membro ou Distrito Federal ingressar no Sisbin, poderá integrar o Sisp, é isso que todas as normas até aqui analisadas prescrevem. No entanto, a Senasp celebrou com os estados membros da Federação um convênio com objetivo específico (D.O.U. nº 141 – Seção 3, de 24 de julho de 2002) de promover a “Integração dos órgãos de Inteligência de Segurança Pública do Estado...“x”... ao Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP)”, sem que se promovesse o ingresso dos estados no Sisbin. Observe-se que a Senasp inovou com a propositura do pacto com os estados. Não que o caminho para a integração não pudesse ser este, inclusive, a nosso entender, reside na criação do SISP a primeira tentativa de iniciar a estruturação da participação dos estados da Federação no Sisbin, mas a forma não atende os requisitos impostos na lei e nos decretos amplamente citados.
O tema que trazemos à baila não é novo, mas impõe uma reflexão atual, mormente quando falamos em necessidade de integração diante dos grandes eventos que se avizinham, cuja sede é o Brasil. Constata-se a inexistência de convênios entre o órgão central do Sisbin (Abin) e os estados da Federação, nem tão pouco encontramos a submissão dos acordos ao Poder Legislativo (CCAI). Quanto à integração do Sisp pela Inteligência dos estados e do Distrito Federal, interpretamos como inócua sob o aspecto jurídico-normativo. Contudo, do ponto de vista prático, há iniciativas dentro do Sisp que funcionam, mas não se alcançou o objetivo primordial: integrar os estados ao Sisbin.
A última evidência contida no parágrafo anterior traz fortaleza ao nosso argumento de que o convênio dos órgãos de Inteligência estaduais com a Senasp não supera a exigência da Lei nº 9.883/99, pois não há participação prática dos estados no Sisbin. Uma simplória pesquisa nos atos constitutivos dos sistemas estaduais de Inteligência, que em alguns estados são formalizados por lei, em outros por decreto, esclarece que a base de sustentação para o aparecimento desses sistemas é a lei de criação do Sisbin e da Abin, conjuntamente com o decreto que criou o Sisp. Vejamos alguns exemplos:
Mato Grosso
LEI Nº 9.678, de 21 de dezembro de 2011.
Institui o Sistema de Inteligência de Segurança Pública do Estado de Mato Grosso - SISP/MT, e dá outras providências.
Art. 1º Fica instituído, no âmbito do Estado de Mato Grosso, o Sistema de Inteligência de Segurança Pública - SISP/MT, integrado ao Sistema de Inteligência de Segurança Pública da esfera federal.
Ceará
DECRETO Nº 27.874, de 16 de agosto de 2005.
Institui o Sistema Estadual de Inteligência de Segurança Pública e Defesa Social e dá Outras Providências.
......
CONSIDERANDO que o Estado do Ceará passou a integrar o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (criado pelo Decreto Federal nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000), por intermédio de convênio celebrado com a União Federal/Ministério da Justiça;
CONSIDERANDO a necessidade de implantar o Sistema Estadual de Inteligência de Segurança Pública e Defesa Social com o objetivo de integrar as atividades de inteligência do Estado ao Subsistema Nacional que trata o Decreto Federal nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000;
Parágrafo único O Núcleo Estadual de Gerenciamento do Sistema Estadual de Inteligência de Segurança Pública e Defesa Social do Ceará
terá ligação técnica com a Coordenação do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública da Secretaria Nacional de Segurança Pública
(SENASP), do Ministério da Justiça (MJ) e com os Núcleos de Gerenciamento de Inteligência das demais Unidades da Federação que integrem ou venham a integrar o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública do Governo Federal, de conformidade com o que prevê o §2º do Art.2º do Decreto Federal nº 3.695, de 21/12/2000.
Rio de Janeiro
DECRETO Nº 31.519, de 12 de julho de 2002.
Cria o Sistema de Inteligência de Segurança Pública do Estado do Rio De Janeiro
A GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuições legais, tendo em vista o constante do Processo Administrativo nº E-09/646/0012/2002 e
CONSIDERANDO:
- que a Segurança Pública é dever do Estado e direito fundamental do povo do Estado do Rio de Janeiro, conforme dispõem os artigos 144 e 183 da Constituição da República e do Estado, respectivamente;
- o disposto nos Decretos Federais 2.134, de 24 de janeiro de 1997, que regulamenta o artigo 23 da Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a categoria dos documentos públicos sigilosos e acesso a eles; e 3.695, de 21 de dezembro de 2000, que cria o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência;
Sergipe
LEI Nº 5.654, de 16 de maio de 2005
Institui o Sistema de Inteligência de Segurança Pública do Estado de Sergipe; reestrutura a Divisão de Inteligência e Planejamento Policial, da Superintendência da Polícia Civil; e dá providências correlatas
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE:
Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado de Sergipe aprovou e eu sanciono a seguinte Lei:
TÍTULO I
DO SISTEMA DE INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO ESTADO DE SERGIPE
CAPÍTULO I
DO CONCEITO, DA FINALIDADE E DAS COMPETÊNCIAS
Art. 1º. Fica instituído, nos termos desta Lei, o Sistema de Inteligência de Segurança Pública do Estado de Sergipe - SISP/SE, integrante do Subsistema Nacional de Inteligência de Segurança Pública - SSNISP, de que trata o Decreto (Federal) n.º 3.695, de 21 de dezembro de 2000.
Como vimos, os estados tomaram as devidas providências para integrar o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública da Senasp e, pelo que se percebe na leitura dos atos normativos acima, fincaram suas pilastras no decreto de criação do Sisp. Sustentamos a tese de que os estados tinham convicção da necessidade de integrarem o Sisbin, depois o Sisp, uma vez que escreveram a submissão dos seus sistemas de Inteligência ao Decreto n.º 3.695/2000. Entendemos, ainda, que a integração pretendida pelos estados no Sisp não ocorreu até o presente momento, uma vez que não houve ingresso dos órgãos no Sisbin. A relação é do maior para o menor, ou seja, os órgãos compõem o Sistema e, posteriormente, integram o Subsistema. O Sisp não é autônomo, sob pena de alijar os partícipes do benefício de integrar um sistema mais amplo. São esses fundamentos que encontramos na Lei nº 9.883/99 e nos decretos subseqüentes relativos ao Sisbin e ao Sisp.