O presente trabalho tem como escopo principal caracterizar a zona de amortecimento (ZA) como principal motivador para proteção das zonas de borda das unidades de conservação (UC), diferenciando-a da área circundante – expressão consagrada na revogada Resolução CONAMA nº 13/1990, mas que por muito tempo ainda fará parte das discussões jurídicas concernentes ao tema em destaque.
Sendo assim, entende-se seja importante trazer ao lume a definição legal de zona de amortecimento, nos termos do disposto no artigo 2º, inciso XVIII da Lei nº 9.985/2000[1], in verbis:
Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.
Nesse sentido, as zonas tampão, como alguns denominam, têm a função de proteger a periferia (entorno) das unidades de conservação, criando uma área protetiva que permite, sob condicionantes, atividades antrópicas. Essa porção adjacente visa a proteger o espaço das atividades humanas, prevenindo-se, dessa maneira, o efeito de borda, doravante comentado. No artigo intitulado “Uma interpretação jurídica sobre as zonas de amortecimento das Uc´s no Brasil”, a autora discorre sobre a importância da ZA na proteção das unidades. Vejamos:
A partir da sua definição, portanto, depreende-se que a ZA tem papel meramente ecológico, como medida de prevenção e mitigadora de impactos negativos externos que possam afetar as UC, os quais, claramente são intrínsecos à presença e às ações humanas no seu entorno. Onde está, o ser humano sempre impõe seus impactos – positivos e negativos – sobre as porções de natureza pouco ou nada alterada e, neste caso, pretende-se minorar o que não é desejável e somar com o que o ser humano pode ajudar, ampliando-se seu papel de respeito e apoio às causas ambientais para com a UC com quem faz limite ou pode influenciar.[2]
Importa salientar que a ZA não integra a área da unidade de amortecimento respectiva. Malgrado o fato de não ser parte da UC, a zona tampão fica sujeita a uma espécie de zoneamento obrigatório por força da Lei do SNUC, pela qual certas atividades econômicas são permitidas e regradas[3].
Regra geral, por se tratar de atividade privada, não está sujeita à indenização, uma vez que o imóvel afetado não vê sua dominialidade atingida, pois há a continuidade dos usos econômicos, sofrendo ele apenas uma regulamentação. Obviamente, as restrições não podem ser exacerbadas, sob pena de se transformar a limitação administrativa em um verdadeiro apossamento pelo Poder Público.
Interessante relatar processo temerário que vem ocorrendo pelo país no que toca à definição de zona urbana ou rural nos municípios. É cediço que, pelo artigo 49 da Lei nº 9.985/2000, quando a zona de amortecimento de uma UC de proteção integral for área rural, ela não poderá perder esta característica depois de formalmente definida. Para escapar das restrições de uma zona legalmente reconhecida como rural, os municípios brasileiros vêm declarando toda a extensão territorial como urbana, em afronta à legislação disciplinadora da matéria. Sobre o assunto, assevera Saint-Clair Honorato Santos[4]:
Assistimos em vários Municípios que, com o intuito de apenas garantir a expansão imobiliária, declaram toda a extensão territorial como zona urbana, ou de expansão urbana, protegendo-se contra a legislação ambiental que limita o seu crescimento, em total desrespeito à legislação vigente, que somente permite a declaração dessas áreas como tal, desde que haja a efetiva expansão urbana do Município. Isto também aconteceu junto aos reservatórios de hidrelétricas. No Município de Curitiba, não existem mais áreas agrícolas, desapareceram, não formam mais um cinturão protetivo para os habitantes da cidade, nem mesmo de preservação da atividade agrícola para os agricultores. Significa dizer que as cidades estão se expandindo horizontalmente sem qualquer disciplinamento do seu território, debilitando a garantia a uma sadia qualidade de vida aos seus habitantes.
Esse desvirtuamento do zoneamento deve ser combatido, até porque as condicionantes postas às atividades econômicas serão, na maioria das vezes, mais efetivas em áreas rurais do que naquelas já urbanizadas.
Por ter a ZA a finalidade de, como o próprio nome indica, amortecer ou mitigar os impactos produzidos pelas atividades externas que sejam incompatíveis com o manejo da unidade, está mais do que clara a importância do conhecimento do uso e da ocupação do entorno do espaço especialmente protegido objetivando sua efetiva proteção.
EFEITO DE BORDA
Consoante dito alhures, um dos objetivos da instituição das zonas de amortecimento é proteger as unidades de conservação do chamado efeito de borda. Sobre o tema, Joel Leandro de Queiroga e Efraim Rodrigues dissertaram, citando alguns outros autores, nos seguintes termos:
Forman & Godron (1986) definiram o efeito de borda como uma modificação na abundância relativa e na composição de espécies na parte marginal de um fragmento. Segundo Rodrigues (1993) os efeitos de borda são divididos em dois tipos: abióticos ou físicos e os biológicos diretos e indiretos. Os efeitos abióticos envolvem mudanças nos fatores climáticos ambientais, como a umidade, a radiação solar e o vento. Os efeitos biológicos diretos envolvem mudanças na abundância e na distribuição de espécies provocados pelos fatores abióticos nas proximidades das bordas, como por exemplo, o aumento da densidade de plantas devido ao aumento da radiação solar. Os indiretos envolvem mudanças na interação entre as espécies, como predação, parasitismo, herbivoria, competição, dispersão de sementes e polinização.[5]
Outrossim, Mateus L.B. Paciencia e Jefferson Prado também definiram, do ponto de vista técnico, a borda e os seus efeitos:
Segundo alguns estudos, as bordas são áreas mais expostas às perturbações externas, com maior diversidade de espécies vegetais (decorrente da sobreposição de espécies do interior e da matriz), maior cobertura e densidade de indivíduos e maior produtividade primária (Didhan & Lawton 1999), sendo esta última característica percebida devido ao aumento da taxa fotossintética total nestes ambientes (MacDougall & Kellman 1992).
Em suma, funcionalmente, bordas são áreas onde a intensidade dos fluxos biológicos entre as unidades de paisagem se modifica de forma abrupta, devido à mudança abiótica repentina das matrizes para os fragmentos e vice-versa (Metzger 1999). Vista do interior da mata, tal mudança pode ser evidenciada por um aumento da penetração da luz solar (Murcia 1995) e maior incidência de ventos (Laurance et al. 1998a). Estas alterações podem ocasionar a elevação da temperatura no ambiente (Nichol 1994) e o conseqüente aumento da evapotranspiração (Matlack 1993), proporcionando, assim, a diminuição da umidade relativa do solo e do ar (Kapos 1989), o que favoreceria o estabelecimento de estresse hídrico (Esseen & Renhorn 1998).[6]
Em suma, entende-se por efeito de borda as modificações físicas, químicas e biológicas observadas no espaço de contato do fragmento de vegetação da unidade com sua área adjacente. Assim é que a simples criação de uma UC onde as restrições das atividades humanas fossem fixadas apenas dentro dos seus limites legais não seria suficiente para alcançar os objetivos da preservação[7].
Para blindar a UC das ações antrópicas externas que reduzem qualitativa e quantitativamente a biodiversidade do espaço protegido, representando riscos à sua gestão, a delimitação da zona tampão torna-se imprescindível.
DIFERENCIAÇÃO ENTRE ZONA DE AMORTECIMENTO E ÁREA CIRCUNDANTE
Intensas eram as discussões a respeito da validade jurídica da área circundante em face da criação do instituto da zona de amortecimento pela Lei do SNUC. Conforme abaixo demonstrar-se-á, a existência dessas duas áreas era fundamental para a proteção das unidades de conservação do acima comentado efeito de borda, problema identificado pela ecologia e que precisava ser afastado a fim de se atingir uma conservação efetiva dos espaços especialmente protegidos.
O debate em comento passava, muitas vezes, pela falta de conhecimento acerca da diferenciação entre zona de amortecimento e área circundante. Aclarando essa dificuldade, traz-se ao lume jurisprudência que estabelece uma errônea correlação entre a ZA e a Resolução CONAMA nº 13/1990:
PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DA FLORESTA NACIONAL DE BRASÍLIA INSERIDA EM ZONA DE AMORTECIMENTO (RESOLUÇÃO CONAMA Nº13/90). REJEIÇÃO DE DENÚNCIA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICABILIDADE. RECURSO EM SENTIDO ESTRITO PROVIDO. 1. Não deve ser acolhido o princípio da insignificância na hipótese de auto de infração lavrado por órgão ambiental por haver a acusada realizado construção em área da Floresta Nacional de Brasília, inserida na zona de amortecimento a que se refere a Resolução CONAMA nº 13/90, ou seja, no interior de um raio de dez quilômetros em torno do Parque Nacional de Brasília, sem autorização do órgão ambiental competente. 2. As condutas devem ser consideradas na sua totalidade para que seja possível vislumbrar-se a extensão do dano, com o que se torna inaplicável, in casu, o princípio da insignificância. 3. Recurso do Ministério Público Federal provido. (TRF1, ACR 200334000196408, Rel. JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), Terceira Turma, DJ 18/08/2006)
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. PLANTIO DA SOJA TRANSGÊNICA. ÁREAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E RESPECTIVAS ZONAS DE AMORTECIMENTO. ASTREINTES. 1. A suposta violação ao art. 1º, § 3º, da Lei 8.437/1992, proibição do deferimento de medida liminar que esgote o objeto do processo, no todo ou em parte, somente se sustenta nas hipóteses em que o retardamento da medida não frustrar a própria tutela jurisdicional. (...) 5. Deve, assim, ser delimitada a área circundante da unidade de conservação da FLONA com vedação ao plantio de soja transgênica. Apenas se retifica para 500 (quinhentos metros) a delimitação da área, por força da Medida Provisória nº 327/2006, convertida na Lei nº 11.460, de 21 de março de 2007, e do Decreto 5.950, de 31 de outubro de 2006, que estabeleceu as faixas limites para o plantio de soja geneticamente modificada nas áreas circunvizinhas às unidades de conservação. 6. Como a medida foi deferida em 29 de setembro de 2006, não há mais justificativa para o seu descumprimento agora, passado quase um ano daquela decisão, motivo pelo qual deve ser fixada astreintes pelo descumprimento. Assim, vencido o prazo derradeiro de 20 dias a contar da intimação deste acórdão, ficará o IBAMA sujeito à multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no descumprimento da presente ordem judicial. (TRF4, AG 200604000305100, Rel. MARGA INGE BARTH TESSLER, Quarta Turma, D.E. 24/03/2008).
A doutrina também vacila no exame da questão, consoante se pode denotar da remissão feita por Cláudia Blanco de Dios e Mônica dos Santos Marçal, in litteris:
Orlando (1997) considera que a questão do raio de alcance de 10 km para a extensão da zona de amortecimento é discutível, pois esse tamanho pode ser o ideal ou não, dependendo da situação particular de cada unidade de conservação. O ideal seria que a zona de amortecimento fosse sempre proporcional ao tamanho e formato da zona-núcleo e que respeitasse também a realidade da região.[8]
A expressão “área circundante” é atribuída à Resolução CONAMA nº 13, de 06 de dezembro de 1990. Por ela, qualquer atividade que pudesse afetar a biota num raio de dez quilômetros das áreas circundantes da UC deveria ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente[9]. Havia também a previsão de que esse licenciamento só seria concedido mediante autorização do responsável pela administração da unidade.
A exegese correta para referida norma é aquela que entende ser um dispositivo afeto tão-somente ao procedimento de licenciamento ambiental, não possuindo o órgão gestor qualquer outro tipo de ingerência sobre a administração do espaço de 10 km. Sua atuação limitava-se a autorizar ou não o licenciamento de empreendimentos que afetassem a biota da UC. Atente-se que não se delimitava área circundante, sendo ela fixada, peremptoriamente, em 10 km, aplicável a todas as categorias de unidades de conservação.
Por sua vez, a zona de amortecimento, não prevista para área de proteção ambiental – APA nem reserva particular do patrimônio natural – RPPN, envolve um processo de planejamento socioambiental e, portanto, deve adequar-se à realidade da região. É justamente essa a linha adotada pela Lei do SNUC ao possibilitar o estabelecimento, pelo órgão gestor, de normas regulamentadoras da ocupação e do uso dos recursos da zona de amortecimento (artigo 25, §1º). Além disso, o §2º do mesmo artigo 25 se refere aos limites da ZA, restando claro que o legislador não quis condicionar como limite único para todas as unidades o raio de 10 km previsto na Resolução nº 13 do CONAMA.
Corroborando o entendimento pela diferenciação entre a zona de amortecimento e a área circundante, transcreve-se trecho de aresto do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. LICENÇA ESTADUAL E MUNICIPAL. ATUAÇÃO SUPLETIVA DO IBAMA. ENTORNO DE ÁREA DE RELEVANTE INTERESSE ECOLÓGICO. ESTAÇÃO ECOLÓGICA - CARIJÓS. RESOLUÇÃO CONAMA nº 13/90. AUTOS DE INFRAÇÃO E DE EMBARGO. VALIDADE. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. 1. Não se pode confundir a definição da competência para processar o licenciamento com a competência para fiscalizar e coibir danos ao meio ambiente. (...) 4. Ademais, a existência de licenças emitidas por órgãos estaduais ou municipais não têm o condão de afastar ou prejudicar a atuação do IBAMA. 5. A previsão de que as Unidades de Conservação devem possuir uma zona de amortecimento, cujas normas deverão ser estabelecidas pelo órgão responsável pela administração da unidade (artigo 25 da Lei nº 9985/2000), não implica em revogação da Resolução CONAMA nº 13/90. (...) 7. O IBAMA procedeu de forma legal, razão pela qual o Auto de Infração 337732-D e o Termo de Embargo-Interdição nº 0281509-C não devem ser anulados. 8. Provimento das apelações e da remessa oficial. Inversão da sucumbência. (TRF4, APELREEX 200772000009960, Rel. CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Terceira Turma, D.E. 29/07/2009).
Em resumo, a área circundante diz respeito apenas ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras; a zona de amortecimento, mais do que isso, constitui um verdadeiro zoneamento ecológico, através do qual podem ser restringidas diversas atividades humanas em prol da proteção da respectiva UC sem, necessariamente, serem concernentes a licenciamento. Por conseguinte, assevera-se que eles são institutos jurídicos distintos e válidos.
Entretanto, a diferenciação aqui estabelecida foi enfraquecida e, quiçá, espancada com a edição da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010. Por ela, a Resolução CONAMA nº 13/1990 restou revogada, estabelecendo ainda que:
Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua zona de amortecimento (ZA), assim considerado pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.
§ 1º Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação - SNUC, conforme definido no inciso III, art. 6o da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
§ 2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.
Atente-se, assim, que deixa de existir uma obrigatoriedade de licenciamento e predecessora autorização para empreendimentos que afetem a biota de uma unidade num raio de 10 km. Pelo novo ato normativo do CONAMA, quem definirá essa necessidade será o EIA/RIMA. Somente haverá faixa estabelecida (de 3 km) e obrigatoriedade de licenciamento para os empreendimentos de significativo impacto ambiental apenas para unidades em que a zona de amortecimento não esteja estabelecida. Mesmo assim, esse dispositivo tem prazo de vigência definido: 5 (cinco) anos contados da publicação da Resolução CONAMA nº 428/2010.
De todo modo, à guisa de conclusão quanto ao tópico em destaque, penso que a expressão “zona de entorno” pode ser utilizada como sinônimo tanto de zona de amortecimento como de área circundante. Muitas vezes remetida apenas como área circundante, nota-se que a própria Lei do SNUC utiliza a palavra “entorno” ao definir zona de amortecimento em seu artigo 2º, XVIII.
Veja que a supracitada expressão denota uma idéia de adjacência, proximidade, contigüidade. Sendo assim, por serem tanto a ZA como a área circundante espaços circunvizinhos à unidade de conservação, acredito ser mais correta a utilização da fórmula “zona de entorno” como gênero para o qual foram criadas as duas multicitadas espécies.
Notas
[1] BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9985.htm>. Acesso em 30/09/2010.
[2] FERREIRA, Lourdes M. Uma interpretação jurídica sobre as zonas de amortecimento das Ucs no Brasil. Disponível em: <http://www.redeprouc.org.br/site2009/artigos-gr.asp?codigo=266>. Acesso em 01/10/2010.
[3] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência e glossário. 6ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 722.
[4] SANTOS, Saint-Clair Honorato. Direito ambiental: unidades de conservação, limitações administrativas, 2ª ed., 6ª tir. – Curitiba: Juruá, 2009, p. 94-95.
[5] QUEIROGA, Joel Leandro de, RODRIGUES, Efraim. Efeitos de borda em fragmentos de cerrado em áreas de agricultura do maranhão, Brasil – Disponível em <http://www2.uel.br/cca/agro/ecologia_da_paisagem/tese/joel_borda.pdf>. Acesso em 21/09/2010.
[6] PACIENCIA, Mateus L.B., PRADO, Jefferson. Efeitos de borda sobre a comunidade de pteridófitas na Mata Atlântica da região de Una, sul da Bahia, Brasil – Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/rbb/v27n4/v27n4a05.pdf>. Acesso em 21/09/2010.
[7] MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Área circundante e zona de amortecimento das unidades de conservação da natureza. Institutos jurídicos distintos?, Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2518, 24 maio 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/14899>. Acesso em: 01/10/2010.
[8] TEIXEIRA GUERRA, Antônio José, NUNES COELHO, Maria Célia (coords.). Unidades de Conservação: abordagens e características geográficas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009, p. 186.
[9] Artigo 2º, caput da Resolução CONAMA nº 13/1990.