2. O FUNDAMENTO ANALÍTICO Da Corrupção
Na tentativa de superar os limites da relativização jurídico-positivista e sociológica desenvolveu-se outra perspectiva, hoje majoritária, centrada no entendimento de que o fundamento analítico da corrupção é a confiança (ALATAS, 1990; BACHARACH; GAMBETTA, 2000; BROWN, 2006; GAMBETTA, 2002). Segundo Gambetta (2002, p. 35–36), a corrupção é, necessariamente, uma relação multilateral que parasita as relações de confiança (o elemento essencial das instituições sociais).
Segundo este modelo, o depositário da confiança (the truster) atribui recursos ao seu agente (fiduciary), ao acreditar que esse servirá aos seus interesses, dentro de termos previamente acordados, ao invés de agir em benefício próprio. Estabelecida a relação, a corrupção ocorreria quando os interesses de um terceiro – o corruptor – estivessem em oposição aos interesses do truster, pois nesse caso o corruptor estaria disposto a promover ações para que o agente abusasse da confiança depositada nele para beneficiá-lo (GAMBETTA, 2002, p. 36–38).[9]
Corruption is parasitic on the existence of trusting relations; corruption corrupt first and foremost the trust between T and F, and, by implication, between T and whoever else trusts T´s rules of allocation. It follows that the greater the number of trusting relations, the greater is the potential for corruption. (GAMBETTA, 2002, p. 54)
Esse fundamento analítico promoveu um avanço conceitual significativo ao apontar de maneira inequívoca a confiança como o elemento corrompido que as tradições jurídica e sociológica haviam relativizado. No entanto, a ênfase nas definições baseadas em uma única condição suficiente para determinar o fenômeno e a falta de um quadro de referência teórico apropriado para a análise do conceito são as principais causas de uma extensa discussão metodológica, centrada no conceito de corrupção.
Mesmo assim, o referido fundamento está no cerne das definições de autores das ciências sociais como Diego Gambetta (2002), Robert Putnan (1996) e Peter Graeff (2005). Em especial para os autores da tradição da economia política que logo passaram a associar o “abuso da confiança” ao “abuso da confiança pública”, tanto sob o ponto de vista da prática de suborno, quanto da corrupção enquanto prejuízo ao “interesse público” em sentido amplo (PHILP, 2006).
A definição de corrupção como o abuso do poder público para ganhos privados [abuse of public power for private gain] é antiga. Suas origens remontam a enciclopédia de Ciência Sociais de J.J. Senturia, de 1931, que já identificava a corrupção nesses termos [the misuse of public power for private gain] (THEOBALD, 1990, p. 02). Entretanto, a moderna difusão dessa definição está associada ao sucesso dos principais autores da economia política, dentre os quais se destacam Susan Rose-Ackerman (1978; 1999), Robert Klitgaard (1994), Vito Tanzi (1997), Paolo Mauro (1995; 1998) e outros adeptos do conceito como Joseph Lapalombara (1994), Robert Kaufmann e Paul Siegelbaum (1997) e Michael Collier (2002). No Brasil, essa definição também é predominante, pois orienta os estudos de David Fleischer (1997a; 1997b), Bruno Speck (1998; 2000; 2002), Timothy Power e Júlio González (2003), Leonardo Avritzer e Fernando Filgueiras (2010; 2011).
Em termos estritamente metodológicos, tal perspectiva centrada no poder público, não diferencia adequadamente fenômenos distintos como o peculato, a fraude, o tráfico de influência, as práticas patrimonialistas e clientelistas ou qualquer outro tipo de “abuso do poder público” (LANCASTER; MONTINOLA, 1997; SAJO, 2002). Ao alegar que tal abuso e a corrupção são a mesma coisa, os pesquisadores estendem os limites do conceito a uma inutilidade subjetiva extrema (BROWN, 2006, p. 64). Afinal, sob o ponto de vista dos usuários do serviço público, por exemplo, as ineficiências e iniquidades do serviço não corresponderiam a um abuso do poder público? (LANGSETH, 2006, p. 07). Além disso, se o fundamento analítico é o abuso da confiança, será que tal abuso não poderia ocorrer também no setor privado? Nesse caso, não deveria ser igualmente denominado de corrupção?
Embora o fundamento analítico seja parcimonioso, ressonante e analiticamente útil às referidas tradições, existem fragilidades evidentes nesse constructo se considerarmos critérios importantes de formulação conceitual, como:
a. Coerência: a definição não estabelece fronteiras adequadas em face dos conceitos vizinhos;
b. Operacionalização: a definição não permite determinar adequadamente os referentes empíricos do conceito;
c. Amplitude: a definição amplia excessivamente o grau de generalização do conceito;[10]
d. Validade: a definição impede a construção de medidas confiáveis do fenômeno.
Adotar essa definição implica em consentir com essas limitações, incorporando um grau talvez excessivamente elevado de incerteza às proposições decorrentes dessa estrutura conceitual. Por isso, é preciso aprimorar o conceito de corrupção, antes de dar continuidade à elaboração de proposições descritivas ou causais sobre o fenômeno. A atual fragilidade dessas proposições não se deve exclusivamente a impossibilidade de mensurar objetivamente o fenômeno oculto da corrupção, mas antes na incapacidade, também metodológica, de conceituar adequadamente o fenômeno em questão.
É preciso aprimorar o conceito, começando pelo reconhecimento de que a corrupção é também um elemento presente nas atividades do setor privado e que a sua ocorrência, em ambas as esferas, está interconectada. Manter essa definição restrita ao setor público, “para evitar a complexidade do fenômeno”, não parece uma justificativa válida (ELLIOT, 1997, p.178).
O fundamento analítico da corrupção baseado na confiança não precisa ser abandonado, pois sua perspectiva, transacional, exige do analista a explicitação:
i. dos agentes que compõem a relação multilateral (the truster, the fiduciary, e o corruptor);
ii. dos padrões sociais, políticos ou legais que compõem o contexto da relação de confiança e de sua violação (GAMBETTA, 2002; BROWN, 2006; PHILP, 2006).
Assim, em oposição à ideia de que somente os padrões legais pré-estabelecidos são relevantes para a identificação da corrupção, torna-se evidente que qualquer outro padrão existente (legal, ético, moral, etc.) pode ser utilizado para interpretar se a integridade do “poder confiado” foi violada. Por isso, a investigação do fenômeno da corrupção exige que o analista, ou reformador, faça referência explícita ao contexto dentro do qual o comportamento corrupto está inserido antes de promover qualquer tentativa de mensuração ou reforma (BROWN, 2006, p. 75). Além disso, é preciso reconhecer que nem todas as relações de confiança são um objeto de estudo relevante para os especialistas da corrupção, de forma que as futuras definições precisarão também contemplar critérios de relevância que solucionem esses dilemas de classificação do fenômeno.[11]
Antes de propugnar reformas institucionais ou tentar mensurar a ocorrência ou a percepção do fenômeno para testar hipóteses ou avaliar medidas de intervenção, faz-se indispensável oferecer uma solução metodologicamente adequada para os desafios conceituais que permeiam essas iniciativas. O conceito de corrupção, como foi possível demonstrar, ainda carece de esforços para o seu desenvolvimento – em especial, se considerarmos sua relevância no debate público e, sobretudo, sua limitações ainda não resolvidas pelos círculos acadêmicos especializados.
Considerações Finais
Como destaca John Gerring (1999, p. 37), para muitos especialistas a confusão semântica das ciências sociais não representa um problema, nem um desafio, pois a imprecisão conceitual é: (a) um aspecto natural da linguagem ordinária, (b) não erradicável do discurso social e, talvez, até mesmo, (c) desejável. Nesse sentido, o presente estudo não deixa de estar revestido de um indesejável sentido positivista, ao considerar a possibilidade de reformular conceitos clássicos das ciências sociais, tais como o de corrupção.
Ao concluir o estudo, não deve ser motivo de estranhamento o fato de existirem várias tradições de estudo da corrupção, cada uma procurando apreender e enfatizar um aspecto que os especialistas consideram relevante. Tal situação, incluindo os efeitos prejudiciais para o conhecimento e a avaliação das medidas de reforma, é amplamente reconhecida pela literatura.[12] Superar essa limitação exigirá um maior rigor e disciplina no uso das definições, caso contrário, o desentendimento será inevitável e perpetuará a atual discordância que prejudica o conhecimento necessário às medidas de prevenção e combate à corrupção que nossas sociedades aspiram em prol do seu desenvolvimento.
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Notas
[1] Segundo Max Weber (1949, p. 104-105, tradução nossa): “A história das ciências sociais é, e continua sendo, um processo contínuo na tentativa de ordenar a realidade analiticamente por meio da formulação de conceitos [...]. Os grandes avanços na esfera das ciências sociais estão substantivamente ligados com as mudanças dos problemas culturais práticos e o esforço crítico na construção dos conceitos.”
[2] Maiores informações sobre os desafios da conceitualização podem ser obtidas em Reinhard Bendix (1963), Giovanni Sartori (1970), David Collier e James Mahon (1993).
[3] Infelizmente não existe uma definição única, abrangente e universalmente aceita de corrupção. A prova disso é que em 2002 os participantes da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção decidiram não adotar nenhuma definição explícita de corrupção, embora houvesse propostas para listar “tipos” ou “atos” específicos de corrupção (UNODC, 2003).
[4] Tais abordagens podem ser encontradas nos artigos que compõem a obra “Corrupção: Ensaios e Críticas” de Leonardo Avritzer, Newton Bignotto, Juarez Guimarães e Heloisa Murgel Starling (2008).
[5] Art. 317º: solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função, ou antes, de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem. Art. 333°: ao prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de oficio (BRASIL, 1940).
[6] Nesse sentido a corrupção corresponderia a uma infração da ética utilitarista cristalizada na máxima do: “maior bem ao maior número de pessoas”. (BENTHAM, 2000 [1781])
[7] Neste sentido, a definição de corrupção centrada no setor público, envolve uma concepção moderna do Estado, no sentido cunhado pela ideologia liberal, que busca assegurar a divisão entre o Estado (res publica) e a sociedade (res privada) (SILVA, 2001; WARREN, 2004). Este desejo implícito de separação é reforçado pelo ideal de honestidade e imparcialidade da administração pública que oferece as definições de corrupção certa “precisão espúria”, quando informadas pelo tipo ideal weberiano da burocracia racional legal, baseada no universalismo e na impessoalidade que, na realidade, são valores peculiares a somente uma parcela das sociedades humanas (THEOBALD, 1990, p. 73).
[8] Como salienta Patrick Dobel (1999, p. 130), a noção de corrupção como “poluição” do público pelo privado não é adequada, pois não há nada errado em perseguir o interesse próprio, o problema consiste na falha pessoal de não limitar estes objetivos. Na verdade, este desejo implícito de separação do conceito de corrupção é reforçado pelo ideal de honestidade e imparcialidade da administração pública que oferece as definições ocidentais de corrupção certa “precisão espúria”, quando informadas pelo tipo ideal weberiano da burocracia racional legal, baseada no universalismo e na impessoalidade que, na realidade, não são familiares a muitas sociedades. (THEOBALD, 1990, p. 73)
[9] Com pequenas alterações esse modelo multilateral também foi explorado por Donatella Della Porta e Alberto Vanucci (1999).
[10] O ladder of generality, na linguagem de Giovani Sartori (1970).
[11] As relações de confiança estabelecidas entre os cônjuges ou entre professores e alunos, por exemplo, não constituem um objeto válido de estudos da corrupção.
[12] As recentes descobertas realizadas pela investigação empírica acerca das causas e consequências da corrupção vêm sendo marcadas pela controvérsia a respeito da validade, confiabilidade, amostragem, e pelo fato dos índices de corrupção baseados na experiência não estarem correlacionados aos índices de percepção (TREISSMAN, 2007).
ABSTRACT: This article aims to review the conceptual approaches of corruption. To do so, the article explains the currently analytical basis of corruption and discusses its possibilities for improvement.
KEY WORDS: Methodology; Corruption; Conceptualization; Corrupt Transaction.