Resumo: Este artigo pretende resenhar a trilha do pensamento autoritário que inspirou a estruturação da administração pública federal por meio da edição do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967. A rememoração do ideário político-filosófico que animou a montagem da máquina administrativa estatal do país servirá como medida para uma reavaliação da importância do processo constituinte brasileiro para a redefinição de paradigmas de atuação da administração pública em face do cidadão. Como fruto dessa revisão paradigmática, serão apontadas algumas das reformas administrativas operadas no seio do Poder Executivo durante as duas últimas décadas.
Palavras-chaves: Administração Pública; Autoritarismo; Processo Constituinte.
Introdução
O processo constituinte brasileiro, ocorrido entre 1987 e 1988, representou um importante momento de ruptura político-institucional. Ao mesmo tempo em que a Assembleia Nacional Constituinte (ANC) declarava as premissas das quais partiria o esforço de reorganização política e social do Brasil, negava-se o autoritarismo como motor da vontade estatal, e performavam-se, mediante o próprio iter deliberativo de propostas constitucionais, os elementos que constituiriam a essência do novo paradigma de democracia ansiado pelo povo brasileiro.
Uma inédita e maciça participação popular foi a tônica do processo de construção da Constituição de 1988. A abertura de caminhos regimentais para a efetiva manifestação e consideração de anseios populares deu-se principalmente por meio de recém-criadas associações civis, cujas propostas eram debatidas nas subcomissões da ANC por cidadãos especialistas e representantes de tais entidades civis. Audiências públicas também foram convocadas pelas subcomissões temáticas de forma a dar a voz inúmeros cidadãos não-constituintes, cujas manifestações contribuíram para criar uma cultura de democracia participativa que impregna o texto constitucional, os hábitos nacionais e diversas legislações posteriores. que puderam deixar sugestões e propostas de encaminhamento à mesa ou à Comissão[1].
A incorporação de mecanismos de assimilação de expressões sociais no processo de definição político-constitucional foi inovadora não apenas em relação ao período autoritário imediatamente anterior à Constituição de 1988. Em épocas anteriores o Estado brasileiro jamais compreendeu a democracia, que frequentemente proclamava exercitar[2], como um regime político que devesse procurar inserir o cidadão comum nos processos cotidianos de escolha e formulação de políticas públicas a ele direcionadas. Quando muito, o conceito de democracia representativa por vezes adotado isolava a participação cidadã nas poucas ocasiões de eleição dos indivíduos habilitados a participar da vida política oficial do Estado, quer no Poder Executivo ou no Legislativo.
As próximas linhas deste ensaio pretendem resenhar a trilha do pensamento autoritário que inspirou a estruturação da administração pública federal por meio da edição do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967. A rememoração do ideário político-filosófico que animou a montagem da máquina administrativa estatal do país servirá, em passo seguinte, como medida para uma reavaliação da importância do processo constituinte brasileiro para a redefinição de paradigmas de atuação da administração pública em face do cidadão, em que pese ainda disciplinada pelo quadragenário decreto-lei autoritário.
Como fruto dessa revisão paradigmática, serão apontadas algumas das reformas administrativas operadas no seio do Poder Executivo durante as duas últimas décadas, com o intento de proporcionar ao leitor um vislumbre da paisagem administrativa federal, pintado num estilo menos descritivo que provocativo.
1.A Reforma Administrativa de 1967 como expressão do Regime Autoritário Militar.
Em meio às diferentes manifestações políticas do pensamento autoritário, é possível identificar um grupo de idéias elementares, capaz de representar os traços característicos essenciais da filosofia política que permeou o Estado brasileiro – com evidentes variações de grau – durante grande parte do século XX. Esse mínimo denominador comum ideológico toma como diretrizes a concentração do poder político, a redução dos limites impostos ao governo (não raro em prejuízo dos direitos fundamentais) e a desvalorização da democracia representativa.[3].
Mesmo antes do Golpe Militar de 1964, já cresciam no país as raízes alastradas de uma persistente teoria política autoritária, que encontrou em Francisco Campos, desde meados da década de 30, seu primeiro porta-voz oficial – foi jurista com grande influência desde os governos do Estado Novo até princípios da ditadura militar. Campos era um ácido crítico do Poder Legislativo, a quem julgava incapaz de exercer sua tarefa legiferante em passo ritmado com as crescentes e complexas demandas de uma sociedade que sofria, então – não só no Brasil, mas em outras partes do mundo –, os abalos de um ainda recente processo de industrialização. Nesse sentido afirmava Campos:
As últimas consequências da revolução industrial criaram, porém, aos governos, novas e complexas funções, estendendo a área do seu controle de maneira a envolver na sua deliberação questões para cuja elucidação se exigem conhecimentos técnicos e especializados cada vez mais remotos ainda à compreensão das pessoas cultivadas. A densidade e a extensão da área de governo torna cada vez mais inacessíveis à opinião os problemas do governo.[4]
A inaptidão das câmaras legislativas para deliberar sobre assuntos técnicos, corriqueiros e imprescindíveis ao desenvolvimento de um Estado moderno, dava ensejo ao apelo de Campos para a urgente substituição desses órgãos por outros processos capazes e adequados de legislação[5]. Os reiterados ataques desse jurista ao Poder Legislativo visavam, evidentemente, a chancelar a concentração de poder político nas mãos do Poder Executivo, que passaria a atuar de maneira independente daquele primeiro e – conforme intentava demonstrar – superado Poder.
A sobrevalorização da técnica como algo hermético e avesso ao conhecimento popular, em detrimento do debate político inerente aos parlamentos, representava, na mesma medida, uma depreciação da democracia representativa.[6] Armado de tais argumentos o ideal autoritário justificou – tanto na Constituição de 1937 como durante o Regime Militar – uma progressiva delegação do Poder Legislativo ao Executivo. Principalmente por meio da edição de decretos-lei pelo presidente República é que se fazia sentir a redução de limites à atuação do Executivo. O emprego desse expediente legislativo atípico era considerado por Themístocles Brandão Cavalcanti – doutrinador que participou da redação do projeto da Constituição de 1967, juntamente com Orozimbo Nonato, Levi Carneiro e Seabra Fagundes[7] – como um dos principais instrumentos de fortalecimento do executivo, elevado ao status de poder preeminente da União[8].
Em que pesem tantas investidas dos teóricos do autoritarismo contra a democracia representativa, o regime político por eles idealizado não seria menos democrático. Ao contrário, justamente por livrarem o Estado moderno da primazia de uma instituição anacrônica e impeditiva do progresso nacional, os próceres do autoritarismo acreditavam encarnar em si mesmos, por meio da atuação estatal positiva, todos os anseios do povo:
O problema constitucional não era mais o de definir negativamente a esfera da liberdade individual, mas organizar o poder ao serviço dos novos ideais da vida; não era mais o caso de definir, de modo puramente negativo, os direitos do indivíduo, mas atribuir aos indivíduos os direitos positivos por força dos quais se lhes tornassem acessíveis os bens de uma civilização essencialmente técnica de uma cultura cada vez mais extensa e voltada para o problema da melhoria material e moral do homem.
(...)
O princípio da liberdade não garantiu a ninguém o direito ao trabalho, à educação, à segurança. Só o Estado forte pode exercer a arbitragem justa, assegurando a todos o gozo da herança comum da civilização e da cultura.[9]
Reduzida a importância de outros agentes políticos, restava ao presidente da República o contato direto com o povo, não lhe sendo possível, conforme Campos[10], descarregar sobre outros órgãos do poder as graves responsabilidades que a Constituição lhe dá, em consequência dos poderes e prerrogativas que lhe são atribuídos.
Ao tempo do golpe que elevou os militares ao comando do governo brasileiro, o ideário de Campos já havia germinado nas mentes de novos juristas, os quais reproduziriam, para a nascente ditadura, a figura que o velho doutrinador mineiro simbolizou ao Estado Novo. Carlos Medeiros Silva, redator de primeira hora do Ato Institucional de 09 de abril de 1964 – auxiliado por Campos[11] –, ocupou o posto de expoente jurídico do nascente regime autoritário, cujo parto violento foi por ele interpretado como “ato revolucionário”, capaz de legitimar a inauguração de uma nova ordem institucional.
Ao comentar o preâmbulo do Ato Institucional de 09 de abril de 1964, Barbosa – reportando-se às considerações de Derrida sobre quem assina, e em nome de quem é assinada, uma declaração que funda uma instituição[12] – observa que foram os Comandantes em Chefe do Exército, Marinha e Aeronáutica os correspondentes subscritores. Contudo, tais personagens não representaram esse papel em nome próprio, enquanto autoridades constituídas e identificadas por suas patentes; mas o fizeram intitulando-se “Comando Supremo da Revolução”, proclamando sua vitória, alegadamente apoiada pela “Nação”, cujo “Povo” passavam a representar, exercendo em nome desse mesmo “Povo” o Poder Constitucional do qual então se investiam[13]. Na percepção dos vencedores, o “Povo” e os “Revolucionários” estavam inteiramente identificados entre si, confirmando o mito da legitimidade democrática do autoritarismo.
Tanto quanto Campo, Carlos Medeiros Silva entendia que o liberalismo, a harmonia dos Poderes e outros preceitos constitucionais, nas suas expressões clássicas, estariam superados, e não evitariam as crises políticas e sociais do país. Esse era o testemunho de Luís Viana Filho, segundo o qual Silva inclinava-se em direção ao estabelecimento de um governo forte, embora não ditatorial – Viana Filho participou das discussões em torno do projeto da Constituição de 1967[14].
O governo forte idealizado por Silva foi, em verdade, definitivamente consolidado pela edição do Ato Institucional nº. 02, de 27 de outubro de 1965, o qual ratificava o caráter dinâmico da “revolução”, e seu inerente “poder constituinte”:
A autolimitação que a revolução se impôs no Ato institucional, de 9 de abril de 1964 não significa, portanto, que tendo poderes para limitar-se, se tenha negado a si mesma por essa limitação, ou se tenha despojado da carga de poder que lhe é inerente como movimento. (...)
A revolução está viva e não retrocede. Tem promovido reformas e vai continuar a empreendê-las, insistindo patrioticamente em seus propósitos de recuperação econômica, financeira, política e moral do Brasil.
Dentre as reformas a que se propunha a “revolução”, em sua missão retificadora e modernizante do Estado brasileiro, estava a reforma da Administração Pública, levada a cabo por Carlos Medeiros Silva, então Ministro da Justiça, mediante a edição do Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Na análise de Bresser-Pereira, a reforma administrativa de 1967 representou a primeira guinada à administração gerencial no Brasil, numa tentativa de superação da rigidez burocrática decorrente da estruturação estatal arquitetada pelo Estado Novo:
Em 1964 os militares intervêm pela quarta e última vez na história do país, e por quase vinte anos teremos um regime autoritário modernizador, burocrático-capitalista. Celebra-se então uma grande aliança da moderna burocracia civil e militar com as classes médias burocráticas do setor privado (que então já haviam crescido e se diversificado), e com a burguesia brasileira, que deixava de ser mercantil e mesmo industrial para ser uma classe capitalista diversificada e complexa
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa participação de civis, a reforma administrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei 200. Esta era uma reforma pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países do mundo desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995. Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de compras do Estado.[15]
Apesar dos esforços em busca de uma maior eficiência e racionalização da administração pública federal, não se pode deixar de notar a perpetuação da essência autoritária que gravava a atuação administrativa desde sua profissionalização, durante o Estado Novo. Vê-se bem do artigo 13 do Decreto-Lei nº. 200, de 1967, que o único controle previsto para as atividades da administração pública é aquele exercido pelas chefias imediatas ou por órgãos especializados da própria máquina estatal.[16] Confirmando sua marca de nascimento, o referido Decreto-Lei não contém uma só referência à participação da sociedade, à transparência administrativa ou a controle social – o referido Decreto-Lei foi outorgado sem a participação do Congresso Nacional, com respaldo no art. 9°, § 2º, do Ato Institucional nº 4, de 7 de dezembro de 1966.
Debaixo do argumento de que eficiência administrativa somente pode ser alcançada mediante decisões eminentemente técnicas, tomadas por órgãos estatais descentralizados e organizados de forma gerencial, a sociedade civil foi completamente alijada do processo de formulação, execução e fiscalização das políticas públicas carreadas pelo Estado. O Decreto-Lei nº. 200, de 1967, revelou-se, nesses termos, como a espinha dorsal que dava sustentação jurídico-formal ao movimento do regime ditatorial, na medida em que diluía, num bem montado esquema de competências delegadas, parcelas da autoridade incontestavelmente concentrada na figura do presidente da República, legítimo representante do “Comando Supremo da Revolução”.
Era por meio do exercício das atividades delegadas aos diversos órgãos da administração pública que o regime autoritário interpretava as aspirações do povo, traduzindo-as em políticas públicas engendradas a bem da sociedade, que as deveria receber passivamente, com satisfação e agradecimento, e sem críticas e colaboração.
2.O processo constituinte de 1987/1988 como novo paradigma de participação democrática.
Desde o processo de “abertura” promovido pelo presidente Geisel, a participação da sociedade civil no jogo político ganhou progressiva articulação e relevância[17]. A partir da década de 1970, determinados grupos sociais animaram-se a ensaiar movimentos organizados de oposição ao regime ditatorial, de forma a protestar por maior participação democrática na vida política nacional. Foram exemplos marcantes dessa luta cívica o seminário do Movimento Democrático Brasileiro – MDB de 1971, no Recife, onde inaugurou-se uma pressão sistematizada pela convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte[18]; a atuação da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, presidida por Raymundo Faoro, também em defesa de uma assembleia constituinte[19]; e a mobilização da Igreja Católica por uma nova ordem constitucional, requisitada pela XXIV Assembleia Geral da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB[20].
O desejo de maior engajamento nas discussões políticas em torno da redemocratização das instituições brasileiras exerceu influência decisiva sobre a forma de deliberação, tramitação e votação de uma nova constituição para o país. Contrariando opiniões de juristas respeitados na cena nacional, como Manoel Gonçalves Ferreira Filho e Miguel Reale[21], a experiência de 1987-1988 rompeu com o paradigma de processo constituinte restrito às instituições e pautado pelos técnicos do governo[22].
A campanha “Diretas Já”, embora tenha fracassado seu objetivo de viabilizar eleições diretas para presidente da República[23], transformou-se no maior movimento de massas da segunda metade do século XX no Brasil, tendo reunido milhares de cidadãos comuns, autoridades, intelectuais e artistas em comícios públicos ao redor do país. As “Diretas” serviram de elemento catalisador para uma transformação relevante e duradoura no comportamento da sociedade brasileira.
Seguida da frustração pela patente ineficácia de tamanha manifestação social sobre a pauta política dos congressistas, isolados em Brasília, as esperanças do povo brasileiro reacenderam-se após o anúncio do compromisso, pelo candidato Tancredo Neves[24], de convocar poder constituinte para, com a urgência necessária, discutir e aprovar nova Carta Constitucional[25].
Subvertendo a tradição autoritária e elitista no trato das questões políticas cruciais, a Assembleia Nacional Constituinte (ANC)[26], instalada em 31 de janeiro de 1987, e sem partir de nenhum texto-base produzido por notáveis bacharéis da pátria, principiou seus trabalhos debruçada sobre a polêmica empreitada de garantir participação popular no processo de elaboração constitucional. Nesse sentido, é de se destacar que a própria organização dos trabalhos internos da Constituinte foi tratada como uma questão pública, não como um mero ajuste de regras corporativas[27]. Foram intensas e acaloradas as disputas sobre o regimento interno da ANC.
O resultado de tais embates públicos sobre as normas regimentais foi um verdadeiro ineditismo procedimental, capaz de proporcionar maior diálogo com a sociedade durante a tramitação do projeto constitucional, conforme resenhou Ulysses Guimarães, no ato de promulgação do regimento interno da ANC:
A engenharia da produção do texto magno discrepou da adotada desde 1824, principalmente no que tange, primeiramente, à exclusividade de uma comissão constitucional, depois porque trabalharam sobre projeto em geral emanado do Executivo. A renovação do Congresso atuou decisivamente para inovar na espécie. Sem texto preexistente, repito, a Constituição será constituinte e societária. Sua feitura transitará por cinco crivos e cadinhos: 24 subcomissões, 8 comissões temáticas, uma comissão de sistematização, discussão e votação em plenárias em dois turnos. Semelhantes e sucessivas instâncias de mediação e reforma são janelas abertas para a sociedade, para receber os ventos, senão a ventania, da oxigenação, das mudanças e da interação. A mecânica é boa e nova. Os artesões que a inventaram saberão manejá-la com perícia, sabedoria e coragem.[28]
Além das sucessivas e encadeadas fases do procedimento de confecção constitucional, o regimento interno da ANC trouxe consigo outras quatro inovações, as quais redundaram em efetiva participação popular, conforme relata João Gilberto Lucas Lucas Coelho[29]:
(a) Sugestões iniciais, art. 13, § 11, do Regimento: assembleias legislativas, câmara de vereadores, tribunais e entidades representativas de segmentos da sociedade puderam oferecer sugestões iniciais que foram encaminhadas às Comissões.
(b) Audiências públicas nas Subcomissões Temáticas, art. 14 do Regimento, destinadas a ouvir entidades representativas de segmentos da sociedade. (...)
(c) As chamadas emendas populares, art. 24 do Regimento Interno: subscritas por, no mínimo, trinta mil eleitores e com a responsabilidade de três entidades associativas, puderam ser propostas ao Projeto de Constituição formulado pela Comissão de Sistematização, no mesmo prazo assegurado aos constituintes. Cada cidadão teve o direito de subscrever até três propostas de emenda ao Projeto de Constituição. É o “direito de iniciativa” ou de proposição, assegurado aos cidadãos em alguns ordenamentos constitucionais democráticos. Foi a principal reivindicação de participação popular no processo constituinte. Diferentes propostas foram apresentadas e o dispositivo foi utilizado pelas mais diversas orientações político-ideológicas da sociedade. Foram aceitas e tramitaram 122 emendas com um total de 12.265.854 assinaturas. Muitas outras iniciaram coletas de assinaturas, mas não se viabilizaram.
(d) Defesa das emendas populares por um signatário perante a Comissão de Sistematização, art. 24, VI, do Regimento: dispositivo que permitiu que cidadãos sem o mandato constituinte falassem no solene ambiente da Comissão que se reunia no plenário da Câmara, com ampla repercussão.
Em seus comentários sobre o processo constituinte, Lucas Coelho[30] afirmava que partir sem projeto era dar um salto imprevisível, um criativo e arriscado desafio. E foi justamente esse o caminho escolhido pelos constituintes brasileiros, impelidos a saciar o desejo, ao mesmo tempo cultivado e reprimido durante décadas, de construção de instituições acessíveis à manifestação da sociedade civil.
Pode-se afirmar que o desafio assumido pelos constituintes de 1987-1988 rendeu surpreendentes frutos. Desdizendo quem supunha improfícuas as vias regimentais de colaboração popular, convém anotar que a Constituição promulgada pela ANC fez proveito de 67 das 122 emendas populares ao então projeto de constituição.[31] Afora as emendas populares, é importante ressaltar que variados conceitos e ideias extraídos dos depoimentos de cidadãos especialistas, representantes de associações civis e de movimentos sociais foram absorvidos pelos trabalhos parlamentares das subcomissões temáticas, e posteriormente cristalizados em dispositivos constitucionais hoje consolidados. Segundo comenta Lucas Coelho, importante foi o fato de que tais temas puderam ser levantados e debatidos em audiências públicas, integrando-os ao processo constituinte:
Examinando-se o conteúdo dos debates nas audiências públicas e os relatórios das 24 Subcomissões vai-se encontrar uma significativa gama de temas e conteúdos afinal integrantes do texto da Constituição de 1988, com as mudanças e aperfeiçoamentos das fases posteriores do processo de elaboração. Alguns outros ficaram pelo caminho, o que é normal num processo tão complexo e polêmico.[32]
Explica Barbosa que o processo constituinte de 1987-1988 proporcionou um importante momento de auto-reflexão, empreendida não apenas pelos constituintes, mas levada a efeito, genuinamente, por toda a sociedade brasileira. Tendo sido resultado de sucessivas e insistentes reivindicações sociais ao longo de mais de 15 anos, a convocação de uma assembléia constituinte ofereceu uma valiosa oportunidade de articulação entre Congresso e sociedade civil[33].
Essa mecânica de articulação direta entre instituições estatais e sociedade civil corresponde, verdadeiramente, à característica mais marcante do processo constituinte de 1987-1988. A institucionalização de uma participação ativa da sociedade nos processos deliberativos acarreta uma nova lógica de produção de direitos, capaz de borrar os contornos, de nitidez há muito tempo duvidosa, entre as esferas pública e privada de nosso ordenamento jurídico.
A engenharia política da ANC logrou produzir um novo paradigma de compreensão do Estado: o Estado Democrático de Direito, agora calcado na noção enriquecida de cidadania, compreendida em sentido procedimental, de participação ativa do indivíduo no exercício das competências estatais[34].