Resumo: O texto efetua breve retrospectiva histórica, para mostrar a expansão da iniciativa privada no setor educacional, nem sempre acompanhada de qualidade do ensino, levando à criação de mecanismos de controle e sistemas de fiscalização e avaliação. Mostra que na esfera da educação superior pública federal ou privada, tais poderes são exercidos pela União, com tendências centralizadoras, às quais aderem as instituições de ensino e os demais entes federativos. Por fim, analisa a importância da avaliação enquanto parte integrante de um processo de planejamento para correção de rumos acadêmicos nacionais, mas que se encontra, por falta da etapa anterior – de planejamento aplicável a todo País – alçada à finalidade independente, como se servisse e bastasse a si mesma, dispensada de acompanhar a elaboração de planos e metas e de sua execução pelos sistemas de ensino, de forma coordenada, ou vem sendo utilizada como processo de regulação e controle.
Palavras-chave: Avaliação. Educação Superior. SINAES.
I-INTRODUÇÃO
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) foi instituído pela Lei Federal nº 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004). Seu objetivo é assegurar um processo nacional de avaliação que contemple a avaliação dos cursos de graduação, do desempenho acadêmico de seus estudantes e das instituições de educação superior, tendo como primeira finalidade a melhoria da qualidade da educação.
Outras finalidades do sistema, previstas pela lei instituidora, são a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional.
Para melhor compreensão do SINAES, é importante sua contextualização, com parcial retrospectiva histórica. A partir disto, conjugando os aspectos de avaliação institucional vigentes no passado, podem ser tecidos comentários sobre a aplicabilidade prática do sistema, objetivo deste trabalho, feito a partir de revisão de literatura.
II- DESENVOLVIMENTO
A criação das primeiras escolas de educação superior no Brasil ocorreu a partir de 1808, ocasionada pela necessidade de composição de uma estrutura essencial para o funcionamento do Império, com a vinda da Família Real para o Brasil. Dentre elas, a Academia Real da Marinha (1808) e a Academia Real Militar (1810), “cuja instalação ligava-se intimamente à defesa militar da colônia e ao atendimento dos interesses da família real aqui sediada” (ARANHA, 2006, p. 221). Os primeiros cursos datam do início do século XIX e a primeira universidade, do século XX, sendo ela a Universidade do Rio de Janeiro, fundada em 1920.
A educação superior ficou vinculada ao disciplinamento pela União, desde a ordem constitucional de 1891. Os níveis anteriores de ensino permaneceram relegados às províncias e aos Estados. Na República Velha, os cursos particulares foram autorizados pelo Decreto nº 1.159, de 03-12-1892, com previsão de serem submetidos à inspeção para garantir condições de moralidade e higiene (GOMES, 2012, p. 45). Entretanto, em médio prazo, houve expansão desordenada do ensino superior privado, com diferentes níveis de qualidade , ainda mais diante da isenção de fiscalização oficial, mediata ou imediata, para os institutos que prescindissem de subvenção oficial, concedida pela Reforma Rivadávia, em 1911, a pretexto de autonomia administrativa (RANIERI, 2005, p. 21).
A iniciativa privada desenvolveu atividades ligadas à educação por motivações diversas. Entre outras situações, pode-se mencionar a criação de escolas operárias, autônomas e autogeridas, decorrentes das ideias anarquistas trazidas pelos imigrantes italianos e espanhóis, após as décadas de 1910 e 1920 (SAVIANI, 2008, p. 116), como reação aos sistemas públicos, tidos pelos anarquistas como ideológicos, divulgadores de preconceitos e comprometidos com os interesses da classe dominante (ARANHA, 2006, p. 301).
Na Constituição Federal de 1934, foi reconhecida a liberdade de ensino em qualquer ramo, desde que respeitadas as prescrições normativas federais e estaduais, com competência da União para autorização e fiscalização (GOMES, 2012, p. 49). Com a Constituição de 1937, o dever do Estado com a educação foi atenuado, enfatizando-se a liberdade da iniciativa privada (ARANHA, 2006, p. 309). O artigo 128 dessa Carta trazia a garantia do ensino livre à iniciativa particular, inclusive individual, e a pública, cabendo ao Estado contribuir e fomentar o desenvolvimento de todas. Na prática, contudo, efetivou-se a cassação de autorização e a proibição de funcionamento de Instituições de Ensino Superior (IES) (GOMES, 2012, p. 50).
A primeira expansão do ensino superior particular deu-se a partir da década de 60, em combinação entre os interesses do Regime Militar e do empresariado, gerando a definição dos ramos confessionais e leigos e a necessidade de racionalizar o crescimento (GOMES, 2012, p. 53). Disto é exemplo o substitutivo ao projeto de Lei de Diretrizes e Bases que tramitava pelo Congresso Nacional, apresentado por Carlos Lacerda, em 1959, defendendo a iniciativa privada (ARANHA, 2006, p. 310).
Pode-se recordar, ainda, a influência da ala de conservadores católicos, pela busca da inserção do ensino religioso nos currículos e de subsídio público às escolas católicas, sob o argumento de que a escola leiga não educava, apenas instruía (ARANHA, 2006, p. 310), ou, em outras palavras, de que apenas a Igreja tinha condições de educar em sentido próprio (SAVIANI, 2008, p. 172).
Com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1961 (Lei nº 4.024/61), foram assegurados recursos públicos para escolas privadas, que também passaram a ter maior pressão e influência para sua obtenção, com assento de representantes nos Conselhos Estaduais de Educação e Conselho Federal de Educação (ARANHA, 2006, p. 311). Essa LDB previa o reconhecimento e a inspeção do sistema privado de ensino superior como competência da União (GOMES, 2012, p. 51). Nesse período, houve expansão quantitativa significativa desse setor, não acompanhada de condições mínimas de funcionamento, como advertiu Ranieri (2005, p. 24).
Na educação superior, contrastando com os poucos os estabelecimentos de caráter público, os da iniciativa privada vieram num crescente, acompanhados da garantia constitucional de liberdade do ensino, que se manteve constituição após constituição, indicando que o legislador constituinte afasta a opção legislativa de tratar a escola como monopólio do Estado. Se em 1980 havia 56 Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e 682 de natureza privada, em 2008 esse número evoluiu para 93 instituições de ensino superior públicas e 2.016 instituições privadas (FERNANDES, 2010, p.23-24) .
Surgem outras tentativas de avaliação das instituições de ensino. No ano de 1983, o Ministério da Educação criou o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (Paru), para diagnosticar os problemas da “crise da universidade brasileira”, gerado pela estagnação do ensino superior público e pela tentativa de controle da expansão das IES e suas graduações (GOMES, 2012, p. 53). Em 1985, o Ministério da Educação instituiu o Grupo Executivo para a Reforma da Educação Superior (GERES), equipe destacada para elaborar um projeto de avaliação. Em 1990, foi criado o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub), que não era obrigatório em termos de adesão por parte das IES. Para Polidori, Araújo e Barreyro, foi “a primeira tentativa de implantação de um sistema nacional de avaliação institucional da educação superior no país.” (2006, p.427). Foi substituído pelo Exame Nacional de Cursos (ENC), em 1995, popularizado como “Provão”, de caráter compulsório. Em 1996, teve início a Avaliação das Condições de Ensino.
Durante as discussões do projeto que culminou na atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nova batalha travou-se para a obtenção de recursos públicos para a educação, inclusive pelas instituições privadas. Sancionada a Lei nº 9.394/96, o Estado continuou a financiar a iniciativa privada, através das escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, desde que comprovassem finalidade não lucrativa (BRASIL, 1996). Como salienta Cury, os recursos públicos são destinados, embora com modulação, a “determinado modo de ser da iniciativa privada” (1992, p.34).
Conjugada aos efeitos do Plano Real e ao governo de Fernando Henrique Cardoso, no período de 1991-2003, houve outra expansão do parque de instituições de educação superior do setor privado. Tanto que o Censo do Ensino Superior revelou que o crescimento de matrículas entre 1994 a 1998 foi maior do que o registrado ao longo dos 14 anos anteriores, com a maioria dos estudantes dos cursos de graduação nas instituições privadas (GOMES, 2012, p. 73). O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) apontou, ainda, que as matrículas e os cursos se duplicaram no período de 1995 a 2002, confirmando que esta expansão ocorreu pela via do setor privado (POLIDORI, ARAÚJO e BARREYRO, 2006, p. 428)
Por outro lado, caberia ao Estado buscar a estabilidade econômica e a disciplina orçamentária, não interferindo muito na lógica de mercado, de orientação neoliberal, que retoma os princípios do liberalismo e a concepção de Estado mínimo. Neste papel, não deveria intervir, mas apenas atuar como regulador dessa atividade, regulação aqui compreendida como
“a intervenção do Estado do domínio econômico para organizar a atuação dele mesmo e dos particulares, mediando a ponderação entre interesses em tensão, ajustando e modificando condutas com vistas à correta atuação”. (FERNANDES, 2010, p.29)
Tal orientação tem interferência na educação brasileira, com seguimento de normas impostas pelo Banco Mundial, inclusive para obtenção dos financiamentos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Uma das recomendações era a destinação de recursos de acordo com a qualidade das escolas, ou seja, conforme sua situação no ranking do sistema de avaliação dos diversos níveis de ensino pelo Ministério da Educação (MEC).
Cria-se um novo conceito de público, com a transferência da responsabilidade da educação para a sociedade civil, para a comunidade e para a família (ARANHA, 2006, p. 331) Retomam-se a visão da educação como mercadoria e a teoria do capital humano, embora em novo sentido, onde a educação é um investimento em capital humano individual que habilita as pessoas para a competição pelos empregos disponíveis; amplia as condições de empregabilidade, porém não garante o emprego (SAVIANI, 2008, p. 112).
Também os grupos privatistas, que não mais podem fazer uso dos recursos governamentais para a mantença de seus estabelecimentos de ensino com fins lucrativos, passam a utilizar o discurso de qualidade como justificativa do valor cobrado para a prestação do serviço, anunciando relação e proporcionalidade entre eles. Paga-se para que a escola privada ofereça algo mais do que a escola pública e questiona-se a dimensão do controle público (CURY, 1992, p. 40).
Com o governo Lula, organizou-se uma comissão para elaborar uma contraproposta ao sistema de avaliação instituído pela gestão anterior. O trabalho culminou com o Sistema de Avaliação Superior (SINAES), em três dimensões: a avaliação das instituições, dos cursos de ensino superior e dos estudantes, em seu desempenho. É acompanhado pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), como órgão colegiado de coordenação e supervisão, e pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), como órgão operacionalizador do sistema.
Assim, o incremento do ramo particular na educação superior, ocorrido principalmente no final dos anos 60 até o começo dos 70 e secundariamente de 1990 até os dias atuais (SOUSA, apud GOMES, 2012, p. 72) nem sempre veio acompanhado de qualidade do ensino. Vigendo na Constituição Federal de 1988 a garantia de qualidade como princípio a ser buscado na educação nacional, procurou-se corrigir essas distorções, também por pressão internacional efetuada pelo Banco Mundial, para atender aos interesses desenvolvimentistas, do empresariado e mercado (FERNANDES, 2010, p. 47).
O SINAES difere de sistemas e programas anteriores, pela ênfase que dá à avaliação interna pela IES, com seu componente central, a autoavaliação. Pretende que cada instituição crie uma comissão, denominada Comissão Própria de Avaliação (CPA) e que faça do planejamento, avaliação e correção de rumos uma constante. O processo de avaliação deve atuar como ferramenta para o planejamento da gestão e para o contínuo aperfeiçoamento acadêmico. Os sistemas internos de avaliação institucional nas próprias IES também constaram como meta do anterior Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/01). Não obstante, nem sempre as CPA´s mantêm sua autonomia em relação aos demais colegiados da instituição (FERNANDES, 2010, p. 17)
Por outro lado, os dados e resultados dos processos avaliativos irão repercutir nos processos de regulação e supervisão da educação superior, compreendendo-se os procedimentos de credenciamento e recredenciamento de IES, autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos de ensino superior (GOMES, 2012, p. 191).
Contudo, doutrinadores sustentam que somente as universidades criam e mantêm essa comissão estabelecendo critérios avaliativos próprios. Instituições de menor porte limitam-se a seguir os critérios avaliativos do próprio SINAES, sem criar uma cultura de avaliação. Isso vai de encontro à intenção do processo de autoavaliação e não deixa de ser uma ingerência do Governo no processo, ao oferecer um “modelo” para os relatórios de autoavaliação, distribuindo documentos com “orientações gerais ou sugestão de roteiro do relatório de autoavaliação” (FERNANDES, 2010, p. 17). Como explicam Polidori, Araújo e Barreyro, “a intenção não é que a IES se adapte ao modelo de avaliação externa, mas sim, crie uma prática de avaliação de reflexão” (2006, p. 431).
Outro componente da avaliação institucional é de índole externa, para avaliar as condições de ensino dadas aos alunos, de forma periódica, mediante o pagamento de taxas a serem suportadas pelas instituições, para a realização de visita in loco. Será realizada por professores de outras IES do país, especialmente selecionados e capacitados para tal função, designados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). As avaliações serão feitas quando houver requerimento de credenciamento, recredenciamento, solicitação de autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento e até mesmo de reavaliação após o saneamento de eventuais deficiências (GOMES, 2012, p. 192).
Completando o tripé avaliativo do SINAES, o principal instrumento de avaliação junto aos alunos é o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), com periodicidade não superior a 03 anos, devendo ser realizado ao final do primeiro e do último ano de graduação, mediante procedimentos amostrais, em momentos distintos da graduação dos alunos, por determinação do Ministro da Educação. Compõem o exame uma prova e um questionário socioeconômico.
Em relação a este, porém, há pontos negativos que devem ser colocados. Sobretudo nas unidades privadas, há alunos que propositalmente não demonstram todo o aprendizado, como forma de represália à avaliação compulsória, por contrariedade ideológica (CADERNO, 2006) e até por sua realização no domingo (BRAGON, 2010). Apesar da baixa abstenção, decorrente da obrigatoriedade do exame para a obtenção do diploma, há desinteresse e desmotivação dos selecionados para fazer a prova e boicotes, que incluem casos de entrega de prova em ínfimo tempo, leitura apressada das questões, indicativos de falta de seriedade frente ao exame (ESTUDANTES, 2009) e até mesmo entrega da prova em branco (ALVAREZ, 2010). Outros selecionados são conduzidos a um desempenho artificial, por cursos ou aulas preparatórias e por simulados (BRAGON, 2010) para a avaliação do ENADE, bem como por premiações oferecidas pela instituição de ensino (ESTUDANTES, 2010). Ainda que, no final, obtenham o aprendizado e seja importante a atividade de reforço de aprendizagem pela instituição, esta não ocorreria se não fosse a necessidade de submissão dos alunos à prova. Assim, o desempenho deles, sem esse reforço, seria presumivelmente menor.
Por fim, há de se considerar as constantes mudanças nos critérios de avaliação, diante de uma regulamentação exorbitante, em nome do controle de qualidade, que nem sempre mantém a coerência interna. Como sustenta Ranieri em relação à autonomia universitária, mas que também se aplica ao sistema de avaliação,
os sucessivos ciclos de produção e alteração da legislação incidente, em curtos espaços de tempo, tendem a ocasionar o esvaziamento das próprias funções das normas e leis do Executivo, o que leva às mais diversas interpretações destas no Judiciário (2005, p.19).
Para a autora, o Poder Executivo não tem clara a medida do controle que deve exercer sobre as IES, atuando mais como seu tutor do que como coordenador da política nacional da educação, ou como articulador dos diferentes níveis e sistemas de ensino” (2005, p. 27).
Nessa inflação legislativa, conta-se, ainda, com atos normativos de inferior hierarquia, que são impostos ao particular, quando, a rigor, não tem força de obrigatoriedade frente a este. É o caso das portarias, utilizadas em função regulamentar pelo MEC e pelo Conselho Nacional de Educação, “como se todas as IES do sistema federal de ensino fossem subordinadas a eles” (GOMES, 2012, p. 202). Para Dalmo de Abreu Dallari, em concordância com Ranieri, há “uma pletora de regulamentos federais de várias espécies, impondo-se como leis e, muitas vezes em desacordo com a legislação ordinária” (RANIERI, 2000, p. 14), a ponto de alguns serem chamados como “portarias infiéis”, por se afastarem dos pressupostos do SINAES (FERNANDES, 2010, p.36).
Tanto que, diante da impossibilidade logística de realizar todos os processos previstos no SINAES, em seu primeiro ciclo avaliativo (2007-2009), foram estes flexibilizados por atos normativos infralegais, dispensando-se em determinados casos, por exemplo, as avaliações in loco, quando a Lei do SINAES e seu Decreto Regulamentar as indicam como obrigatórias nos processos de avaliação de cursos e de instituições (FERNANDES, 2010, p. 34). Essa extensa relação de documentos legais regulamentadores, sistematicamente alterados ao longo do tempo, não contribui para segurança jurídica nem das instituições de ensino superior, como aponta Atila Lira (apud FERNANDES, 2010, p. 34).
III- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Enfim, predominantemente depois 1996, convive-se com a avaliação da educação superior, com sistemas avaliativos modificados mais na nomenclatura do que na essência. Em vigor, o SINAES. Embora não seja sistema ideal, posto que a adesão é compulsória e seu resultado pode ser alterado pelo comportamento dos estudantes, conforme participem com fidedignidade ou não do ENADE, tende a ser mantido.
Não se pode retroceder na exigência de avaliação e na fiscalização da qualidade da educação pelo Poder Público. Os dados obtidos, se utilizados, são de grande valia para o planejamento de políticas pedagógicas, visualização de pontos de estrangulamento e de necessidade de atuação supletiva e redistributiva da União para a melhoria da educação nacional, ainda que não seja possível falar em sistema nacional de educação muito menos em sistema único (CURY, 2008, p. 1199).
Entretanto, a centralização do sistema pela União, que tem investido no aperfeiçoamento e na capacitação dos avaliadores, de certa forma contribui para que os demais entes federativos não exerçam suas atribuições constitucionais, até mesmo de legislação supletiva, e sequer questionem se está havendo invasão de competências traçadas constitucionalmente. Para Dalmo de Abreu Dallari, pode ser cômodo aos demais entes federativos, inclusive economicamente, aceitar a interferência federal, sem reclamar sua jurisdição(sic) ao governo federal, até porque sua esfera de atuação prioritária é a do ensino fundamental e médio (RANIERI, 2000, p. 30).
Paralelamente, o financiamento de instituições privadas com verbas públicas continua, embora sob a forma de programas como PROUNI, por exemplo. Com isto e visualizando-se, ainda que muito superficialmente, o histórico das fiscalizações e controle de instituições de educação superior, percebe-se que se está procurando reparar situações na ponta, sem o conserto na base. Fiscaliza-se a educação superior, pouco interferindo e investindo no preparo anterior, aceitando-se pífios resultados nos níveis básico e médio. Igualmente, pensa-se muito mais em fiscalizar o particular, do que melhorar o serviço público.
E o mais gritante, se a avaliação serve para planejar ações e corrigir rumos, muito difícil é a aceitação de que o País sequer Plano de Educação tem. O Plano Nacional de Educação expirou em 2010. Há dois anos não há uma matriz nacional que possa guiar todas as instituições, públicas e privadas, em esforço conjunto para a melhoria da educação, colocando em dúvida a “existência de um projeto de país”, como refere Mônica Sifuentes (2005, p.6).
Avaliação pode ser compreendida como um estudo orientado para a tomada de decisões; tem finalidades proativas, quando busca o aperfeiçoamento, ou retroativas, quando julga o valor de um programa (STUFFLEBEAN, apud FERNANDES, 2010, p. 20). Avaliar sem planejar e replanejar à vista dos resultados obtidos, afasta a própria razão de ser da avaliação. Pode contentar enquanto etapa cumprida, mas não pode ser apontada como componente de um processo, dividido em fases de planejamento, execução e avaliação, que busque, efetivamente, mudanças na área da educação nacional, como condição de avanço do próprio País.