A qualidade de segurado representa, como regra geral, um dos requisitos para a concessão dos benefícios previdenciários, sendo condição necessária para a proteção conferida pelo Estado aos segurados e dependentes destes[1]. Sua relevância advém do fato de que somente quem ostenta tal qualidade por ocasião da ocorrência do evento deflagrador da prestação previdenciária fará jus à obtenção do benefício.
A perda da qualidade de segurado, nesse contexto, implica a caducidade do direito à proteção previdenciária, na medida em que essa proteção somente é conferida a quem é segurado ou dele depende na data do fato gerador do benefício, e não a quem já foi segurado da Previdência Social. Desse modo, é de significativa importância identificar as hipóteses que ensejam a manutenção dessa qualidade.
Em princípio, caracteriza-se a qualidade de segurado pelo exercício de atividade vinculada ao Regime Geral de Previdência Social, no caso de segurado obrigatório, ou pelo recolhimento de contribuições previdenciárias, em se tratando de segurado facultativo, sendo ambas as hipóteses classificadas na doutrina como manutenção ordinária da qualidade de segurado.
Contudo, a legislação também prevê determinados períodos em que, mesmo cessado o exercício de atividade remunerada e independentemente do recolhimento de contribuições, a qualidade de segurado é mantida. São os chamados “períodos de graça”, também conhecidos como hipóteses de manutenção extraordinária da qualidade de segurado.
A respeito dessa distinção entre manutenção ordinária e extraordinária da qualidade de segurado, é de grande valia citar a lição de Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macêdo:
É possível dividir a manutenção da qualidade de segurado em ordinária e extraordinária. A manutenção ordinária da qualidade de segurado obrigatório dá-se pelo exercício de atividade remunerada prevista em lei. Tal qual ocorre com a aquisição da qualidade de segurado obrigatório, a sua manutenção independerá do efetivo recolhimento de contribuições previdenciárias. Já a manutenção ordinária da qualidade de segurado facultativo ocorrerá com o recolhimento de contribuição previdenciária. O segurado facultativo, após a sua inscrição, adquire essa qualidade quando começa a contribuir. Do mesmo modo, enquanto permanecer contribuindo, o segurado facultativo manterá essa qualidade e, consequentemente, o direito à proteção previdenciária.
Como a qualidade de segurado é condição necessária para a proteção previdenciária, a lei, atenta ao interesse público tutelado pela previdência social, determina a manutenção da qualidade de segurado durante determinados prazos, mesmo sem haver exercício de atividade remunerada para o segurado obrigatório e sem vertimento de contribuições para o segurado facultativo. (...) À manutenção extraordinária da qualidade de segurado denomina-se período de graça: prazo em que o segurado manterá essa qualidade independentemente do exercício de atividade remunerada (segurado obrigatório) e do recolhimento de contribuições (segurado facultativo).[2]
A prerrogativa do período de graça corresponde a “um período de gratuidade, atribuído pela lei, em determinadas circunstâncias, e por um certo período de tempo”[3], conforme enuncia Patrícia de Mello Sanfelice. Ou, nas palavras de Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen, é “o período no qual, findado o elemento objetivo determinante do vínculo previdenciário (exercício de atividade laborativa determinante de vínculo obrigatório e/ou contribuição previdenciária), ainda assim mantém-se a qualidade de segurado”[4].
Acerca da finalidade da previsão legislativa para a manutenção extraordinária da qualidade de segurado, esclarece Feijó Coimbra:
Precisamente porque a perda da vinculação coloca o beneficiário ao desabrigo da incidência dos riscos sociais, é que o legislador teve o cuidado de acautelá-lo contra esses efeitos, declarando persistentes os efeitos da vinculação por períodos que ultrapassam a data da exclusão do cidadão do rol dos segurados.[5]
O objetivo do período de graça é, pois, o de conservar todos os direitos perante a Previdência Social: no caso do segurado obrigatório, os direitos vigentes na data em que deixou de exercer atividade remunerada e, no caso do facultativo, os vigentes quando deixou de contribuir.
Para fins de melhor compreensão da manutenção extraordinária da qualidade de segurado como requisito geral às prestações previdenciárias, contudo, torna-se imprescindível perquirir os princípios constitucionais que a orientam.
Nesse contexto, é importante ter presente que a matéria relativa à manutenção e prorrogação da qualidade de segurado, por estar inserida dentro da temática maior que é a do Direito Previdenciário, fica submetida, assim como este, aos princípios constitucionais que regem esse Direito. Assim, a interpretação da legislação previdenciária há de observar, como vetores, os princípios constitucionais da Seguridade Social arrolados no artigo 194, bem como os princípios específicos da relação previdenciária previstos nos artigos 40 (regimes próprios dos servidores públicos), 201 (Regime Geral de Previdência Social) e 202 (regime de previdência privada).
Dentre os princípios constitucionais específicos do Direito Previdenciário, contudo, dois merecem destaque por sua incidência e relevância em relação ao tema ora examinado, a saber: caráter contributivo e preservação do equilíbrio financeiro e atuarial.
O caráter contributivo do sistema previdenciário brasileiro revela opção constitucional prevista no caput dos artigos 40 e 201, de acordo com a qual o acesso às prestações previdenciárias está condicionado ao pagamento de contribuições. Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari explicitam o conteúdo desse princípio:
Do caráter contributivo – Estabelece a Constituição que a Previdência Social, em qualquer de seus regimes, terá caráter contributivo (art. 40, caput; art. 201, caput), ou seja, que será custeada por contribuições sociais (Constituição, art. 149). Cabe à legislação ordinária dos regimes previdenciários (no caso do RGPS, a Lei n. 8.212/91; no caso dos regimes próprios de agentes públicos, a lei de cada ente da Federação) definir como se dará a participação dos segurados, fixando hipóteses de incidência, alíquotas de contribuição e bases de cálculo, obedecendo, em todo caso, às regras gerais estabelecidas no sistema tributário nacional – previstas, atualmente, na Constituição e no Código Tributário Nacional. Assim, não há regime previdenciário na ordem jurídica brasileira que admita a percepção de benefícios sem a contribuição específica para o regime, salvo quando a responsabilidade pelo recolhimento de tal contribuição tenha sido transmitida, por força da legislação, a outrem que não o próprio segurado.[6]
A contributividade representa ainda um dos traços distintivos da Previdência Social em relação às demais espécies do gênero “Seguridade Social” – quais sejam, Saúde e Assistência Social –, como realça Nilson Martins Lopes Júnior:
Outra característica (...) relaciona-se com a natureza ou o caráter contributivo do RGPS, ou seja, ao contrário das demais espécies de proteção social que compõem o sistema de seguridade, a Previdência Social, organizada sob a forma de regime geral, deverá, necessariamente, ser contributiva, de forma que somente terão direito às prestações previdenciárias aquelas pessoas que tenham vertido para os cofres da previdência social as contribuições necessárias para tanto, estabelecendo-se, assim, uma verdadeira forma de seguro que em muito se assemelha aos seguros privados.[7]
Ainda sobre essa distinção, lecionam Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen:
Embora partidos os sistemas de Assistência e Saúde, ambos são universalistas, no sentido de que o acesso aos seus serviços não demanda filiação prévia, tampouco contribuição. A Previdência, a seu turno, mantém-se enquanto sistema protetivo de caráter contributivo, portanto abarcando um contingente mais restrito de beneficiários.[8]
Nessa perspectiva, ao contrário do que se passa na esfera da Saúde e da Assistência Social – que, conforme disposto, respectivamente, nos artigos 196 e 203 da Constituição Federal, independem do recolhimento de contribuições –, a Previdência Social caracteriza-se por seu caráter nitidamente contributivo, demandando, em contrapartida à concessão de benefícios e prestações, o recolhimento compulsório de contribuições sociais, o que resulta na proteção de um feixe menor de beneficiários.
Como consequência, cede espaço no âmbito da Previdência Social a aplicação do princípio in dubio pro misero ante a incidência do princípio contributivo. A esse respeito, vale mencionar o escólio de Miguel Horvath Júnior:
A aplicação do princípio in dubio pro misero de forma invariável é uma afronta ao sistema previdenciário que adota o modelo contributivo, gerando distorções e injustiças, na medida em que o benefício pessoal concedido sem a devida auscultação do efetivo direito se reverte em prejuízo de todos os beneficiários.[9]
De outro lado, no que se refere à preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário, trata-se de princípio que passou a figurar de forma explícita no caput dos artigos 40 e 201 da Constituição Federal a partir da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998. Consiste na exigência de observância de critérios contábeis (financeiros e atuariais) que propiciem que o sustento financeiro dos regimes previdenciários seja mantido no interior dos próprios regimes, prevenindo o desequilíbrio entre receitas e despesas.
Dada sua clareza, cita-se aqui a definição formulada por Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari para o referido princípio:
Do equilíbrio financeiro e atuarial – Princípio expresso somente a partir da Emenda Constitucional n. 20/98 (art. 40, caput e art. 201, caput), significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estas variáveis.[10]
Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen, a seu turno, apresentam a seguinte conceituação para o princípio da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, relacionando-o ao já mencionado princípio contributivo:
Diante do caráter contributivo do regime previdenciário, ao contrário do que ocorre com os demais setores da Seguridade Social, o princípio denota a previsão de que o sustento financeiro da Previdência Social seja mantido no interior do próprio sistema, que deve orientar-se por critérios contábeis que preservem seu equilíbrio, isto é, que não promovam grande desproporção entre receitas e despesas.[11]
Oportuno ainda trazer a distinção entre equilíbrio financeiro e equilíbrio atuarial, nas palavras de Suzani Andrade Ferraro:
Equilíbrio financeiro é equilíbrio de curto prazo, relativo à suficiência dos recursos de financiamento para a cobertura dos benefícios previdenciários imediatos. Por seu turno, equilíbrio atuarial é o equilíbrio de longo prazo, significando o grau de cobertura das despesas previdenciárias ao longo do tempo.[12]
A necessidade de observância do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial ganha maior relevo ainda em regimes previdenciários de repartição – como o brasileiro –, em que não há formação de poupança para o sustento futuro do sistema e as contribuições vertidas destinam-se a financiar prestações à medida que são recolhidas. Essa importância é também destacada pela doutrinadora acima citada:
Dessa forma, deve haver um planejamento em relação às fontes da receita e do custo financeiro para manutenção da estrutura operacional de sistema. Há necessidade, ainda, que se verifique o número de beneficiários, valores de benefícios e tempo de sua percepção para que o equilíbrio do sistema seja mantido, sem déficits que devem, no futuro, ser arcados por fontes financeiras externas, ou seja, diretamente pela União.[13]
Dos conceitos acima trazidos é possível identificar a estreita ligação existente entre os dois princípios constitucionais abordados, na medida em que é característica do sistema previdenciário brasileiro seu caráter contributivo, visando à preservação do equilíbrio financeiro e atuarial. Em outras palavras, um exige a observância do outro, a fim de que possa ser mantido o sustento financeiro interno dos regimes previdenciários e o equilíbrio entre receitas e despesas.
Em decorrência desses princípios, é também possível afirmar que as hipóteses de prorrogação da manutenção extraordinária da qualidade de segurado, por constituírem períodos de gratuidade conferidos por lei, representam exceções dentro do sistema previdenciário – como visto, de caráter contributivo e ancorado no equilíbrio financeiro e atuarial. A esse respeito lecionam Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari:
O instituto da manutenção da qualidade de segurado trata do período em que o indivíduo continua filiado ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, por estar no chamado período de graça. Nesse período, continua amparado pelo Regime – bem como seus dependentes – em caso de infortúnios, mesmo não estando a exercer atividade que o enquadre como segurado obrigatório, nem contribuir mensalmente, como facultativo; trata-se de exceção em face do sistema do RGPS, de caráter eminentemente contributivo (Constituição, art. 201, caput).[14]
Ainda sobre o caráter excepcional das hipóteses legais de ampliação do período de graça, preleciona Miguel Horvath Júnior:
O período de graça previsto no art. 15 da Lei de benefícios contém norma de projeção da qualidade de segurado para um período posterior ao do exercício de atividade laboral, independentemente do pagamento de contribuições, consistindo numa exceção temporária e material da regra geral de que se mantém a qualidade de segurado com o pagamento de contribuições.[15]
A par disso, calha lembrar a máxima proveniente do Direito Romano segundo a qual “não se presumem na lei palavras inúteis” (verba cum effectu, sunt accipienda), o que significa dizer que todas as palavras escritas na norma legal são dotadas de um sentido próprio e adequado. Veja-se, a propósito, a clássica lição de Carlos Maximiliano:
Verba cum effectu, sunt accipienda: ‘Não se presumem, na lei, palavras inúteis’. Literalmente: ‘Devem-se compreender as palavras como tendo alguma eficácia’.
As expressões do Direito interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real, vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis.
Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptável à espécie, por meio do exame do contexto ou por outro processo; porém a verdade é que sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao Direito escrito, como aos atos jurídicos em geral, sobretudo aos contratos, que são leis entre as partes.
Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou sem significação alguma.[16]
Desse modo, entende-se que as hipóteses legais de manutenção estendida da qualidade de segurado devem ser compreendidas tomando por base a regra basilar de hermenêutica de que as exceções devem ser interpretadas restritivamente, bem como o brocardo jurídico de que todas as palavras escritas na lei possuem um significado útil e efetivo, sob pena, inclusive, de ofensa aos princípios da contributividade e da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, que, dentre outros, regem o Direito Previdenciário.
Referências bibliográficas:
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Notas
[1] Na legislação atual, a qualidade de segurado somente é dispensada para a concessão dos benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição e especial, bem como para a concessão de aposentadoria por idade, desde que, neste último caso, o beneficiário conte com, no mínimo, o número de contribuições mensais exigido para efeito de carência na data do requerimento do benefício. Tal é a previsão contida nos §§ 5º e 6º do artigo 13 do Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999, incluídos pelo Decreto nº 4.729, de 09 de junho de 2003.
[2] DIAS, Eduardo Rocha; MACÊDO, José Leandro Monteiro de. Curso de direito previdenciário. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2010, pp. 156-157.
[3] SANFELICE, Patrícia de Mello. Direito previdenciário. São Paulo: MP Editora, 2007, p. 76.
[4] FORTES, Simone Barbisan; PAULSEN, Leandro. Direito da seguridade social: prestações e custeio da previdência, assistência e saúde. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2005, p. 74.
[5] COIMBRA, Feijó. Direito previdenciário brasileiro. 7ª ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1997, p. 112.
[6] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 10ª ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008, pp. 103-104.
[7] LOPES JÚNIOR, Nilson Martins. Direito previdenciário: custeio e benefícios. 4ª ed. São Paulo: Rideel, 2011, pp.61-62.
[8] FORTES, Simone Barbisan; PAULSEN, Leandro. Direito da seguridade social: prestações e custeio da previdência, assistência e saúde. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2005, p. 28.
[9] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. 8ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 78.
[10] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 10ª ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008, p. 104.
[11] FORTES, Simone Barbisan; PAULSEN, Leandro. Direito da seguridade social: prestações e custeio da previdência, assistência e saúde. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2005, pp. 47-48.
[12] FERRARO, Suzani Andrade. O equilíbrio financeiro e atuarial nos regimes de previdência social. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 170.
[13] FERRARO, Suzani Andrade. O equilíbrio financeiro e atuarial nos regimes de previdência social. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 172.
[14] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 10ª ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008, p. 199.
[15] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. 8ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 193.
[16] MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito, 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, pp. 250-251.