VINCULAÇÃO DA RECEITA:
Muito se discute acerca da necessidade de vinculação da receita distribuída com base no critério ambiental a programas específicos nessa área, entretanto tal não é possível e até mesmo indesejável.
Dispõe o artigo 167, IV da Constituição Federal:
Art. 167. São Vedados:
(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 1 159, a destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212 e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º, deste artigo.
Por sua vez, estabelece o § 4º do mesmo dispositivo:
§ 4º - É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos e que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
O texto constitucional não deixa margem a dúvidas. Afora os casos previstos, não se admite a vinculação de receitas tributárias decorrentes de impostos, com ressalvas unicamente para a prestação de garantia e contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta, além do investimento obrigatório previsto no artigo 212 da Constituição Federal na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Muito embora não seja possível a vinculação legal das receitas para financiamento de programas ambientais, dentro da proposta do ICMS Ecológico, isso não significa que inexistirão investimentos por parte dos Municípios, pois somente a partir de um programa sério de ações na área ambiental serão eles enquadrados dentro dos critérios legais estabelecidos para repasse dos recursos.
Penso que a receita do ICMS ecológico não deve mesmo ser vinculada ao financiamento de programas ambientais, pois o interesse dos municípios em manter a até aumentar sua participação será suficiente a que as respectivas administrações municipais passem a aplicar recursos nessa área, sob pena de ver reduzida ou até mesmo excluída a sua participação.
Fica o município livre para aplicar os recursos em quaisquer áreas, o que é mais uma forma de estimular sua adequação à lei, possibilitando o incremento de sua receita tributária para investimentos em obras, saúde, educação etc.
Por fim, com a inevitável redução do repasse com base no critério de distribuição igualitário, a única alternativa posta à disposição dos municípios será o seu enquadramento nas regras do ICMS ecológico.
PROCESSO LEGISLATIVO:
A Constituição do Estado do Paraná, em seu artigo 132, diferentemente de Minas Gerais e Santa Catarina, estabelece, formalmente, a obrigatoriedade de tratamento especial aos Municípios que tenham parte de seu território integrando unidades de conservação ambiental ou mananciais de abastecimento público, no que respeita ao repasse de ICMS previsto no artigo 158, parágrafo único, II da Constituição Federal.
Com indisfarçável impropriedade legislativa, o artigo da Constituição foi regulamentado através da Lei Ordinária nº 9.491/90 e esta através da Lei Complementar 59/91.
Entretanto não se observa vício de constitucionalidade, uma vez que a Constituição Federal não exigiu regulamentação mediante a edição de leis complementares, o mesmo ocorrendo com as Constituições Estaduais.
Por este motivo, a legislação sobre ICMS Ecológico do Estado de Minas Gerais, bem como os projetos de lei Catarinenses podem seguir o processo ordinário ou complementar, sendo este desejável em face do maior e mais amplo debate que proporciona.
A exigência de Lei Complementar cinge-se à regulamentação do disposto no artigo 161 da CF, no que concerne à definição de Valor Adicionado Fiscal e normas de acompanhamento por parte dos beneficiários acerca do cálculo das quotas de participação, bem como sobre a forma de liberação dos recursos. Trata-se aqui de Lei Complementar Federal, editada sob o nº 63, de 11 de janeiro de 1990.
Os percentuais de participação, os diversos fatores/coeficientes de conservação, saneamento, qualidade de água, órgãos gestores etc., e demais critérios a ser considerados no cálculo das quotas individuais devem constar da própria lei ordinária que altera a distribuição da receita, não sendo susceptíveis de regulamentação através de decretos, uma vez que dizem respeito ao próprio montante do repasse. A estes compete estabelecer conceitos, disciplinar o procedimento de cadastro dos municípios, estabelecer as fórmulas de cálculo, etc.
AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO – CONCEITOS:
Os contornos fundamentais das diversas unidades de conservação estão definidos em leis federais, notadamente no Código Florestal (Lei 4772/65).
A título de exemplo, objetivando esclarecer o significado de cada espécie de unidade de conservação, transcrevemos na íntegra os diversos conceitos estabelecidos na Resolução SEMAD Nº 003, de 29 de julho de 1996, do Estado de Minas Gerais, em anexo à legislação que versa sobre ICMS Ecológico:
1.ESTAÇÕES ECOLÓGICAS:
"São áreas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista". (Lei nº 6.902, de 27.4.81, Art. 1º).
Noventa por cento ou mais da área da Estação Ecológica devem ser destinados, em caráter permanente, à preservação integral da biota. Nas áreas restantes poderá ser realizadas pesquisas ecológicas que impliquem modificações no ambiente natural, desde que previsto em zoneamento e conforme regulamento interno. São criadas pela União, Estados e Municípios, em terras de seu domínio. Deverão ser implantadas e estruturadas de modo a permitir estudos comparativos com as áreas da mesma região ocupadas e modificadas pelo homem, a fim de subsidiar o planejamento regional e o uso racional dos recursos naturais. (Lei nº6.902, de 27.4.81, Art. 1º ao 7º).
2. RESERVAS BIOLÓGICAS:
Áreas de domínio público, criadas com a finalidade de preservar ecossistemas naturais que abriguem exemplares da flora e fauna nativas.(Decreto Estadual nº 33.944/92, de 1.9.92, artigo 4º, § 4º, item I; Código Florestal - Lei nº 4.771, de 15.9.65, Art. 5º, alínea " a").
As atividades de utilização, perseguição, caça, apanha ou introdução de espécimes da fauna e flora silvestres e domésticas, bem como modificações do meio ambiente a qualquer título são proibidas, ressalvadas a atividades científicas devidamente autorizadas. (Lei nº 5.197, de 3.1.67; Lei de Proteção à Fauna, Art. 5º, alínea "a").
3. PARQUES:
Têm por finalidade resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora, da fauna e das belezas naturais, com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos. (Lei nº 4.771, de 15.9.65 - Código Florestal, Art. 5º, alínea "a").
Os Parques são criados pelo Poder Público, federal, estadual ou municipal, em terras de seu domínio. Neles é proibida qualquer forma de exploração de recursos naturais, ressalvada a cobrança de ingressos a visitantes ou outras fontes de recursos resultantes de uso indireto. O uso e a destinação das áreas dos Parques deve respeitar a integridade dos ecossistemas naturais envolvidos, condicionada a visitação pública a restrições específicas, mesmo para propósitos científicos, culturais, educativos ou recreativos. (Decreto nº 84.017, de 21.9.79).
4. FLORESTAS NACIONAIS, ESTADUAIS OU MUNICIPAIS:
São áreas de domínio público, criadas para fins econômicos, técnicos e sociais. Podem compreender áreas ainda não florestadas, mas reservadas para atingir aquele fim. Destinam-se a atividades de pesquisa e experimentação florestal, extração sustentável de madeira e outros produtos florestais. (Lei nº 4771, de 15.9.65 - Código Florestal -, Art. 5º, alínea "b").
5.ÁREAS INDÍGENAS
São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, por eles habitadas em caráter permanente, utilizadas para suas atividades produtivas, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem estar e à sua reprodução física e cultural. (Constituição Federal, Art. 231, § 1º).
6 RESERVAS PARTICULARES DO PATRIMÔNIO NATURAL:
Áreas de domínio privado consideradas de relevante importância pela sua biodiversidade, ou pelo seu aspecto paisagístico ou por outras características ambientais que justifiquem ações de recuperação. Têm por objetivo a proteção dos recursos ambientais representativos da região e, mediante zoneamento, podem ser utilizadas para atividades científicas, culturais, educacionais, recreativas e de lazer.
As Reservas são constituídas por destinação do seu proprietário, em caráter perpétuo, desde que reconhecidas e registradas pelo IBAMA. (Lei nº 4.771, de 15.9.65 - Código Florestal - Art. 6º; Decreto nº 1.922, de 5.6.96).
7.ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
São áreas de relevante interesse público, declaradas pelo Poder Executivo como de proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais. Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas de uso de acordo com as condições locais bióticas, geológicas, urbanísticas, agro-pastoris, extrativistas, culturais e outras. (Lei nº 6.902, de 27.4.81, Art. 9º, inciso VI, alterado pela Lei nº 7.804, de 18.7.89; Lei nº 6.938, de 31.8.81; Resolução CONAMA nº 10 de 14.12.88).
8.ÁREAS DE PROTEÇÃO ESPECIAL
Áreas de interesse especial, destinadas à proteção dos mananciais ou do patrimônio paisagístico e arqueológico, definidas por decreto estadual.(Lei nº 6.766, de 19.12.79, Art. 13 e 14). (g.n.)
CONCLUSÃO:
Não são poucos os Municípios que estão implementando ações objetivando o seu enquadramento com vistas a aumentar sua participação no repasse de ICMS, dentro dos critérios estabelecidos nas leis que regulamentam o chamado ICMS Ecológico. No Estado do Paraná um dos maiores exemplos é representado pelo Município de Guaraqueçaba, que aumentou sua arrecadação em aproximadamente 600%, num primeiro momento.
No Estado de Minas Gerais, por sua vez, os municípios de Betim, Contagem, Ipatinga, Uberlândia e Coimbra, após investirem em sistemas de disposição final de lixo, através de aterros sanitários e/ou unidades de compostagem, atendendo a mais de 3 milhões de habitantes, o que corresponde a 1/5 da população urbana do Estado, tiveram sensível incremento em sua receita tributária, decorrente do repasse de ICMS.
Inúmeros outros Municípios já estão sendo beneficiados e outros tantos buscam seu enquadramento, com projetos ambientais em fase de licenciamento.
Saliente-se, ainda, a união de esforços que se observa entre Municípios de pequeno porte, na elaboração de projetos conjuntos de disposição final de lixo e tratamento de esgotos, o que é possível e até mesmo desejável, beneficiando todos os entes envolvidos quanto ao repasse de recursos. Assim como os problemas ambientais não se circunscrevem a determinada região, também as ações devem desconhecer os limites geográficos.
De falar-se ainda sobre o importante papel de conscientização observado nos Estados onde o ICMS Ecológico foi implantado, especialmente nos municípios diretamente interessados, com investimentos maciços em educação ambiental. A partir desse passo, aliada à ainda indispensável ação estatal, evidencia-se a mobilização social em prol da melhoria da qualidade de vida, com mudança de concepção acerca da valoração de espaços anteriormente tidos como empecilhos ao desenvolvimento.
Afastando, pois, o sentimentalismo que ao longo dos tempos ampara os movimentos ambientalistas e que, não se pode negar, teve sua parcela de responsabilidade na evolução do pensamento voltado ao desenvolvimento sustentável, revela-se o ICMS ecológico uma ação administrativa, política e comunitária, com tendência a tangenciar futuramente o modelo estatal de intervenção na política ambiental, pois não restam dúvidas de que os olhos da economia voltam-se para o meio ambiente, não sendo raros os exemplos de investimentos privados em unidades de conservação e de mananciais, com vistas à garantir a manutenção de outras atividades industriais.
A preservação ambiental será, sem sobra de dúvidas, a responsável pela riqueza dos municípios em futuro próximo.
Joinville, 23 de agosto de 2001.
Éderson Pires[3]
NOTAS
1.Trata-se de decisão consensual extraída de documento de quarenta capítulos, para o qual contribuíram governos e instituições da sociedade civil de 179 países, envolvidos, por dois anos, em um processo preparatório que culminou com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, em 1992, no Rio de Janeiro, conhecida por ECO-92.
2.Projetos de Lei Ordinária nº 82/1995 e 226/1999 e de Lei Complementar 04/2001.
3.Advogado, Procurador do Estado de Santa Catarina, Formado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina, cursando especialização em Direito Tributário pela Universidade da Região de Joinville.
Rua Princesa Isabel, 238, Edifício Príncipe, Sala 508, Centro de Joinville/SC – CEP 89.201.270.
BIBLIOGRAFIA:
SPINELLI, Edilson. Pesquisa e biodiversidade. In www.atribunaonline.com.br;
MAGElA, Geraldo. ICMS ecológico e desenvolvimento turístico. In www.atribunaonline.com.br
RIBEIRO, Maurício Andrés. Ana Lúcia Bahia Lopes e Ludmila Alves Rodrigues. Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais. ICMS ecológico. O ICMS e o Sanemento, in www.unilivre.org.br - Diário do Comércio de 22/01/98.
BERALDIN, Neivo. ICMS ecológico, in www.neivoberaldin.com.br;
Legislação Consultada:
Constituição Federal de 1988;
Constituição do Estado de Santa Catarina;
Constituição do Estado do Paraná;
Constituição do Estado de Minas Gerais;
Lei Complementar Nacional nº: 63/90;
Lei Complementar do Estado do Paraná nº: 59/91;
Lei Ordinária do Estado do Paraná nº: 9.491/90;
Leis Ordinárias do Estado de Santa Catarina nº: 7.722/89, 7.816/89, 8.206/90;
Lei Ordinária do Estado de Minas Gerais nº: 12.040/95
Projetos de Lei nº: PL 82/95- SC, PL 226/99 – SC;
Projeto de Lei Complementar nº: 04/2001 – SC;