Sumário: Introdução, Historial dos direitos difusos, Conceito de direitos e interesses difusos, tutela dos interesses colectivos ou difusos, o papel do Ministério Público na defesa dos interesses difusos, conclusão, principal bibliografia.
1. Introdução
O presente texto focaliza a acção do Ministério Público na defesa dos interesses difusos ou colectivos.
Não há dúvidas que um estudo neste sentido apresenta-se não só necessário, mas urgente numa altura em se verificam altos níveis de exploração desenfreada dos recursos naturais, muitas das vezes sem a observância dos requisitos mínimos de respeito pelo meio ambiente.
O presente texto não é um estudo acabado, limitando-se a fazer uma mera abordagem jurídica sobre o fenómeno e, avançando modestas opiniões pessoais, não isentas de erros.
Nos ocupamos dos aspectos processuais e da actuação do Ministério Público no âmbito da defesa dos direitos difusos, segundo a legislação vigente em Moçambique.
2. Historial dos Direitos Difusos
A concepção sobre direitos fundamentais da pessoa humana conhece uma evolução substancial, principalmente nas últimas décadas do século passado, altura em que se desenvolveu uma nova categoria de direitos ao lado dos direitos individuais, políticos, sociais, económicos e culturais. São os chamados direitos de fraternidade (ou de solidariedade), como os direitos de protecção da natureza e de defesa do sistema ecológico e do património cultural. É principalmente nesta categoria que encontramos os direitos difusos.
A doutrina refere que “são direitos (…) que não são (…) de defesa, nem direitos de participação, nem de prestação, principalmente dirigidos ao Estado, mas formam um complexo de todos eles, ‘direitos circulares’, com uma horizontalidade característica e uma dimensão objectiva fortíssima, já que protegem bens que, embora possam ser individualmente atribuídos e gozados, são ao mesmo tempo bens comunitários de que todos são titulares – e aliás, não só todos os vivos, mas ainda os elementos das gerações futuras, na medida em que esteja em causa a sobrevivência da sociedade”[1].
Foi em Junho de 1972 que a Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente, organizada em Estocolmo, sancionou a tomada de consciência internacional dos problemas do ambiente e reconheceu a necessidade de estabelecer políticas coerentes para proteger o meio natural.
Antes desta Conferência tinha havido outras iniciativas internacionais neste domínio. Em 15 de Setembro de 1968, por exemplo, a OUA adoptou a Convenção Africana sobre a conservação da natureza e dos recursos naturais. Nos Estados Unidos, em 1970, foi promulgado o National Environmental Policy Act.
A Conferência de Estocolmo marca, contudo, “o arranque jurídico-normativo das questões ambientais no plano internacional”[2]. A partir desse momento, muitos países dotaram-se de administrações especializadas e procuraram limitar a deterioração da qualidade do solo, do ar, da água e da biosfera.
Porém, algumas situações adversas[3] condicionaram um clima desfavorável ao prosseguimento desses esforços e assistiu-se mesmo a alguns retrocessos, a pretexto dos ‘excessos’ de regulamentação neste domínio, supostamente na origem das dificuldades financeiras das empresas.
Por outro lado, os países em vias de desenvolvimento argumentam que só agora, depois de desenvolvidas, as nações industrializadas colocam na agenda política internacional a protecção do ambiente, quando o seu actual bem-estar se fez, em grande medida, à custa de uma exploração desenfreada dos recursos naturais, que agora tão zelosamente pretendem preservar.
As ameaças sobre o ambiente continuaram a agravar-se e com elas o reforço da consciência da necessidade de o proteger.
Como resultado desta consciência progressivamente generalizada e de que o ambiente é um bem essencial, “um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado” foi erigido, pelas constituições modernas, em objecto de um direito fundamental e o dever de o defender e valorizar em incumbência do Estado.[4]
A CRM coloca a preservação do ambiente no elenco das incumbências do Estado, dispondo no artigo 37 que “O Estado promove iniciativas para garantir o equilíbrio ecológico e a conservação e preservação do meio ambiente, visando a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos”.
3. Conceito de direitos e interesses difusos
Os interesses difusos correspondem àqueles interesses cuja titularidade pertence a todos e a cada um dos membros da comunidade, de um grupo ou de uma classe, sem que, todavia, sejam susceptíveis de apropriação individual por qualquer um desses sujeitos. Quer dizer: os interesses difusos não são interesses individuais, porque o bem jurídico a que se referem – como, por exemplo, o meio ambiente ou a qualidade de vida – é inapropriável individualmente e não pode ser atribuído em exclusividade a qualquer sujeito.[5]
Segundo Mazzei[6], os interesses dignos de tutela legal podem ser individuais ou colectivos. Segundo o autor, os bens divisíveis estão sujeitos à possibilidade de apropriação individual e, por isso, os interesses relativos a ele podem ser caracterizados como tal; e os interesses colectivos em geral se relacionam com bens indivisíveis, ou seja, aqueles com que, quando se satisfaz uma necessidade, há de se satisfazerem todas as outras vinculadas a ele.
Os interesses colectivos podem ser difusos: quando, além da indivisibilidade, acresce-se a indeterminação do sujeito; e colectivos em sentido estrito: quando, ao contrário do que ocorre com os interesses difusos, além da indivisibilidade do bem, é possível determinar os titulares do interesse.
4. Tutela dos Interesses Colectivos ou Difusos
Segundo Ada Pellegrini Grinover[7] o reconhecimento e a necessidade de tutela dos interesses difusos puseram em relevo a configuração política dos Estados contemporâneos, surgindo novas formas de gestão da coisa pública, baseadas em gestão participativa como instrumento de racionalização do poder. Portanto, trata-se de novas formas de gestão virada para a participação do povo, como titular da soberania, na gestão da coisa de todos.
Com o passar do tempo, interesses colectivos passaram a ser protegidos juridicamente por normas de direito material, restando por determinar como se efectivariam tais direitos e que vias processuais seriam adequadas a defender esse tipo de interesses.
Como fundamenta Mazzei[8], é uma questão de acesso à justiça e importa a justa adequação das vias prescritas à defesa de direitos em juízo e, especificamente, a adequação dessas vias processuais à defesa de direitos colectivos e continua que
“há hipóteses em que as lesões individualmente consideradas são de pequena monta e a relação custo-benefício desestimula o ajuizamento de acções reparatórias; entretanto, essas lesões, quando observadas sob um amplo espectro, possuem relevante importância socioeconómica, uma vez que a não repressão desses actos deixa impunes aqueles que se aproveitam de brechas no direito processual para abusar da situação de vantagem, ignorando as prescrições contidas nas regras de direito material”.
Assim, a tutela dos interesses difusos passa por um conjunto de meios, desde os tradicionais instrumentos repressivos, de natureza penal ou administrativa, aos novos instrumentos de tutela, de que se destacam, na realidade nacional:
- a auditoria ambiental, que é um instrumento de gestão e avaliação sistemática documentada e objectiva do funcionamento e organização do sistema de gestão e os processos de controlo de protecção do ambiente;
- a avaliação do impacto ambiental, constituído em instrumento de avaliação preventiva que consiste na identificação e análise prévia qualitativa e quantitativa dos efeitos ambientais benéficos e perniciosos de uma actividade, entre outros.
Porém, nos interessa nesta abordagem falar sobre a tutela judicial dos interesses difusos, onde, logo à partida, nos deparamos com a dificuldade de, havendo lesão dos interesses difusos, quem teria a legitimidade de exigi-los em juízo.
O problema não se mostra tão simples, pois, em processo, é necessário que o direito seja invocado por quem se mostrar lesado e, no casos dos direitos difusos, há a dificuldade de todos os lesados, em litisconsórcio, se apresentem em juízo.
Assim, dada a impossibilidade ou inconveniência de um litisconsórcio formado por todas as pessoas interessadas na causa, há necessidade de predilecção de uma ou poucas pessoas como legitimadas activamente para a defesa daqueles interesses colectivos.
Ou então, como defendem outros, a melhor forma de seleccionar o defensor ideal para a categoria foge dos esquemas tradicionais de legitimação, afirmando que a adopção de um critério ope judicis, é a melhor opção (o magistrado deve ter uma ampla margem de discricionariedade para identificar o representante mais adequado a cada caso concreto).
A tutela dos interesses difusos ou colectivos pode dirigir à reparação dos danos causados, bem como à prevenção e cessação das situações de agressão, tanto no domínio das relações entre particulares assim como entre particulares e entidades públicas.
De entre as vias de tutela jurisdicionais do ambiente podem distinguir-se os meios principais e os meios cautelares.
Também se diferencia entre a via judiciária, ou seja a dos tribunais judiciais ou comuns, instrumental da actuação de uma norma primária de direito civil, e a via dos tribunais administrativos, domínio de intervenção do direito administrativo.
Um dos meios administrativos resulta do disposto no artigo 79 da CRM ao indicar que “todos os cidadãos têm direito de apresentar petições, queixas e reclamações perante autoridade competente para exigir o restabelecimento dos seus direitos violados ou em defesa do interesse geral” e esse direito pode ser exercido individual ou colectivamente.[9]
Quanto aos meios principais de prevenção e cessação do ilícito ambiental, cabe chamar desde logo à colação o artigo 70.º do CC. Refere aquele dispositivo legal que
“a lei protege os indivíduos contra qualquer ofensa ilícita ou ameaça de ofensa à sua personalidade física ou moral” continuando que “independentemente da responsabilidade civil a que haja lugar, a pessoa ameaçada ou ofendida pode requerer as providências adequadas às circunstâncias do caso, com o fim de evitar a consumação da ameaça ou atenuar os efeitos da ofensa já cometida”.
Efectivamente, alguma doutrina civilista tem considerado o direito ao ambiente, por exemplo, como um direito de personalidade ou como uma dimensão de um direito geral de personalidade, para efeitos de enquadramento na tutela prevista nas formulações normativas conjugadas dos artigos 70.º, n.º 2, do CC e 1474.º e 1475.º CPC.
No que se refere aos meios principais de reparação de danos, julgamos que os mesmos esgotam-se nas acções de responsabilidade civil por danos a instaurar perante os tribunais.
Nestes casos, é necessário que estejam determinados todos os pressupostos da responsabilidade civil, como o facto voluntário, a licitude, a culpa (com dolo ou mera culpa), dano e o nexo de causalidade entre facto e dano.
Todavia, o Código Civil oferece outras vias de responsabilização do poluidor, quer ao consagrar uma presunção de culpa “para quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar” ou “causar danos a outrem no exercício de uma actividade, perigosa por sua própria natureza ou pela natureza dos meios utilizados” (artigos 493.º e 344.º, n.º 1 CC), quer ao contemplar situações de responsabilidade objectiva, no artigo 509.º, n.º1 CC, por parte de quem “tiver a direcção efectiva de instalação destinada à condução ou entrega da energia eléctrica ou do gás, e utilizar essa instalação no seu próprio interesse”, salvo “se ao tempo do acidente esta (instalação) estiver de acordo com as regras técnicas em vigor e em perfeito estado de conservação”, e, no artigo 1347.º CC, quanto a danos provocados por instalações ou depósitos de substâncias corrosivas ou perigosas
O artigo 26 da Lei do Ambiente estatui mesmo que “constitui-se na obrigação de pagar uma indemnização aos lesados todos aqueles que, independentemente de culpa e de observância dos preceitos legais, causem danos significativos ao ambiente ou provoquem a paralisação temporária ou definitiva de actividades económicas, como resultado da prática de actividades especialmente perigosas” (sublinhado nosso).
Fixa, o seu número 2 que compete ao Governo supervisar a avaliação da gravidade dos danos e a fixação do seu valor, através de uma peritagem ambiental.
Nos termos do artigo 23 da Lei nº 20/97, de 1 de Outubro, qualquer pessoa pode participar às autoridades competentes condutas que agridem o ambiente.
Porém, um dos principais obstáculos do lesado consiste em provar o nexo de causalidade entre a conduta do lesante e o dano, quer porque este se apresenta anónimo, quer porque é o somatório da várias condutas reiteradas espaçadas no tempo, quer ainda porque se trata de dano futuro não previsível. O recurso à teoria da causalidade adequada mostra-se quase sempre imprestável para satisfazer as exigências probatórias legais.
No respeitante aos meios cautelares, sobressaem os procedimentos cautelares não especificados (artigo 399.º e segs. CPC), através dos quais se pode intimar o agressor a abster-se de qualquer conduta lesiva ao meio ambiente, e o embargo de obra nova (artigo 412.º segs. CPC).
Nesta matéria ainda refira-se que o artigo 22 da Lei do Ambiente estatui que “aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente ecologicamente equilibrado, podem requerer a suspensão imediata da actividade causadora da ofensa seguindo-se, para tal efeito, o processo do embargo administrativo ou outros meios processuais adequados”.
Ainda há previsão no nosso ordenamento jurídico, através dos tribunais administrativos, das providenciais cautelares de suspensão da execução dos actos administrativos (vide artigos 108 e seguintes da Lei 9/2001, de 7 de Julho).
E uma última referência vai para a acção popular. O artigo 81 da nossa CRM refere que “todos os cidadãos têm, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos termos da lei”. No seu número 2 alude que o direito de acção popular compreende, nomeadamente, o direito de requerer para o lesado ou lesados as indemnizações a que tenham direito; o direito de promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a preservação do ambiente e o património cultural; e o direito de defender os bens do Estado e das autarquias locais.
5. Intervenção do Ministério Público na Defesa dos Interesses Difusos ou Colectivos
Existe um conjunto de práticas contra o meio ambiente que são consideradas crimes pela legislação penal extravagante, sendo importante mencionar que houve uma tendência, nos últimos tempos, de retiradas do CP de muitas dessas condutas.
Assim o artigo 464, nº 2 CP punia com pena de prisão maior de oito a doze anos o crime de fogo posto em seara, floresta, mata ou arvoredo.
Já a lei nº 10/99, de 7 de Julho, no seu artigo 40 estabelece que “é condenado à pena de prisão até um ano e multa correspondente, aquele que, voluntariamente, puser fogo e por este meio destruir em todo ou em parte seara, floresta, mata ou arvoredo”.
Por seu turno, a caça e a pesca proibidas eram criminalizados pelos artigos 254 e 255 CP, actualizados pela Lei nº 10/87, de 19 de Setembro, punidos com pena de prisão de três dias. Porém, o artigo 41 da lei nº 10/99, de 7 de Julho trata das mesmas condutas, sendo-lhes aplicáveis penas de multa.
Em relação a estas situações julgamos não subsistirem dúvidas que o Ministério Público como detentor da acção penal, possa de forma oficiosa ou por participação, proceder criminalmente contra os infractores.
No que se refere outras formas de actuação (mormente no âmbito civil e no âmbito administrativo), há que analisar a legitimidade e competência do Ministério Público para intervir na defesa do meio ambiente.
Na verdade, constitui passado já a visão segundo a qual o Ministério Público apenas se vincula às funções penais. A tendência hoje é que há pluralidade de atribuições do Ministério Público, como órgão do poder judicial, tais como representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade e defender outros interesses definidos em lei.
Hoje são atribuídas ao Ministério Público moçambicano importantes competências na defesa dos interesses difusos e colectivos, bastando para o efeito, olharmos para o que dispõe o artigo 4 da lei n.º 22/2007, onde se elencam as funções do Ministério Público, sendo de destacar a de fiscalizar o cumprimento das leis e demais normas legais, representar e defender junto dos tribunais os bens e interesses do Estado e das autarquias locais, os interesses colectivos e difusos (...).
Não menos importante é o que dispõe o artigo 6 da mesma lei ao dispor que o Ministério Público tem intervenção principal nos processos quando representa interesses colectivos ou difusos.
O artigo 90 da CRM consagra, no seu n.º 1, que “todo o cidadão tem o direito de viver num ambiente equilibrado e o dever de o defender”.
Portanto, viver num ambiente sadio e adequado para a condição humana é um direito fundamentalmente consagrado pela Constituição e, a sua violação é uma afronta às leis (a CRM, Lei do Ambiente, Lei de Minas, Lei de Águas, etc), as quais prevêem importantes medidas de protecção ao meio ambiente.
É tarefa, então, do Ministério Público, órgão encarregue para fiscalizar a lei, agir, servindo-se dos meios à sua disposição para reposição do direito violado ou evitar a lesão dos direitos.
Mesmo as leis administrativas reconhecem ao Ministério Público legitimidade para interpor recursos contra actos, regulamentos ou operações materiais que, pela sua natureza, podem lesar interesses difusos. Assim, o artigo 38 da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho refere que tem legitimidade para interpor recurso contencioso “os que se consideram titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que tivessem sido lesados pelo acto recorrido, quando tenham interesse directo, pessoal e legítimo na interposição do recurso” e, ainda o Ministério Público (…).
Julgamos assim que é o reconhecimento da legitimidade activa ao Ministério Público para propor todas as acções em defesa dos valores constitucionais.
Ora, importa ainda referir que a proposta da reforma do CP introduz inovações no que concerne à punição de crimes ambientais. Assim, num dos seus dispositivos temos o crime de poluição, onde é punido
“aquele que, em medida inadmissível poluir águas ou solos ou, por qualquer forma, degradar as suas qualidades; ou poluir o ar mediante utilização de aparelhos técnicos ou de instalações; ou provocar poluição sonora através da utilização de aparelhos técnicos ou de instalações, em especial de máquinas ou de veículos terrestres, fluviais, marítimos ou aéreos de qualquer natureza”.
Naquele documento “considera-se poluição em medida inadmissível sempre que a natureza ou os valores da emissão ou imissão poluentes contrariarem prescrições ou limitações impostas pela autoridade competente em conformidade com disposições legais ou regulamentares e sob cominação de aplicação das penas” previstas naquele artigo.
Pune-se ainda o que por meios descritos anteriormente, “criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado”.
A ser aprovado este instrumento, a intervenção do Ministério Público na tutela de interesses difusos, no caso concreta, da poluição de qualquer natureza, degradação dos solos através de actividades de mineração sem observância dos mais elementares critérios de adequação e conformidade ambiental, encontrar-se-á seguramente legitimada nos termos gerais do direito processual penal.
6. Conclusão
Do que ficou exposto, uma chamada de atenção merece o facto de que, sendo criminosa uma conduta que lesa um direito difuso ou colectivo (como é o caso do fogo posto ou outras condutas legalmente tipificadas), o Ministério Público tem a sua intervenção legitimada nos termos gerais das leis processuais.
Uma vez que as acções agressoras dos direitos difusos (por exemplo, o meio ambiente) resultam de actos administrativos que autorizam a actividade, a actuação do Ministério Público deve ser privilegiada na área administrativa, consubstanciada em providências cautelares de suspensão dos actos administrativos ou interposição de acções competentes.
Já suficientemente nos referimos que, deve o Ministério Público igualmente interpor acções respectivas em tribunais competentes, como é o caso das providências cautelares de embarco de obra nova ou providências cautelares não especificadas, de acordo com o caso, segundo as regras processuais para acautelar a lesão dos direitos difusos ou acções de indemnização, nos termos que abordamos neste escrito.
7. Principal Bibliografia
MENDONÇA, Luís Correia, Sistemas judiciários, no âmbito do Projecto Apoio ao Desenvolvimento dos Sistemas Judiciários (Programa PIR PALOP II - VIII FED)
MAZZEI, Rodrigo Reis, Tutela colectiva em Portugal: uma breve resenha, disponível em www.verbojuridico.net.
Constituição da República de Moçambique
Código Civil
Código de Processo Civil
Código Penal
Lei nº 9/2001, de 7 de Julho – Lei do Processo Administrativo Contencioso
lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto – Lei Orgânica do Ministério Público e Estatuto dos Respectivos magistrados.
Lei nº 10/99, de 7 de Julho – Lei de Florestas e Fauna Bravia
Lei nº 20/97, de 1 de Outubro – Lei do Ambiente.
Lei n.º 2/96, de 4 de Janeiro – Lei do direito de petição
Projecto de Revisão do Código Penal
Notas
[1] ANDRADE, José Carlos Viera de, Os Direitos Fundamentais, citado por MENDONÇA, Luís Correia, no seu texto sobre sistemas judiciários, no âmbito do Projecto Apoio ao Desenvolvimento dos Sistemas Judiciários (Programa PIR PALOP II - VIII FED)
[2] MENDONÇA, Luís Correia, no seu texto sobre sistemas judiciários, no âmbito do Projecto Apoio ao Desenvolvimento dos Sistemas Judiciários (Programa PIR PALOP II - VIII FED).
[3] Como é o caso da crise económica que se seguiu.
[4] Tudo isto, com base no texto de MENDONÇA, Luís Correia, já citado.
[5] Mendonça, op. Cit.
[6] MAZZEI, Rodrigo Reis, Tutela colectiva em Portugal: uma breve resenha, disponível em www.verbojuridico.net, acesso em 9 de Set. 2012.
[7] Citada por MAZZEI, Rodrigo Reis, op. cit.
[8] Op. Cit.
[9] Vide artigo 4, n.º 2 da Lei n.º 2/96, de 4 de Janeiro – Lei do direito de petição.