1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil em seu artigo 230 é bem clara ao aduzir que cabe a família, a sociedade e ao Estado o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando-lhes sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
Esta é mais uma concretização em dispositivos constitucionais da responsabilidade tripartite, ou seja, atribuir a três entes, para que sejam concretizados direitos fundamentais. Esta característica não é exclusiva apenas dos direitos dos idosos, é peculiar também aos direitos da Criança e do Adolescente, do Meio Ambiente e outros direitos sociais.
Neste contexto, a Política Nacional do Idoso, art. 4º, VIII, da Lei nº 8.842/94, visa assegurar a priorização do atendimento do idoso em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando em situação de abandono e sem família, devendo receber do Estado/Entidades uma assistência asilar condigna. No artigo 3°, inciso I, da Lei citada, temos como um de seus princípios o dever que têm a família, a sociedade e o Estado de assegurar ao idoso todos os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade, bem estar e o direito à vida.
Dentro desta ótica, é que encontramos em todo o Texto Constitucional, o denominado Controle Social de Políticas Públicas, cuja presença é condição para a concretização de todos os direitos fundamentais, pois atribuir esta responsabilidade apenas aos Poderes Estatais e ao Ministério Público, é uma falácia, vez que foge a dinâmica imposta pelo Constituinte de 1988. Técnicas do orçamento participativo, as Conferências Municipais, Estaduais e Nacionais de Políticas Públicas, bem como os conselhos deliberativos, demonstram a necessidade da participação popular.
Sendo assim, neste trabalho de cunho teórico-descritivo iremos analisar a aplicabilidade no nosso ordenamento jurídico do art. 35 da Lei nº 10.741/2003, Estatuto do Idoso.
2 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Lei de Organização da Assistência Social - LOAS, Lei nº 8.472, de 7 de dezembro de 1993, regulamenta os arts. 203 e 204 da Constituição Federal que tratam da Assistência Social. Merece destacarmos que com a LOAS, a assistência social passa a ser compreendida como política pública, pressupondo um conjunto de ações por parte do Estado, com o desiderato de garantir padrões de proteção social ou à garantia da satisfação das necessidades básicas da população.
Com efeito, há uma evolução conceitual da prática assistencialista para uma política social pública. Na realidade, observamos uma mudança de paradigma pois a política de assistência social supera o pensamento de que devia-se ajudar aos necessitados, exercer a caridade, prestar favores, para centrar-se na exigência de uma política pública de atendimento às necessidade básicas da população, na seara dos direitos sociais e cidadania.
No art. 16 da LOAS, encontra-se a descrição das instâncias deliberativas do sistema único de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, quais sejam: I - o Conselho Nacional de Assistência Social; II - os Conselhos Estaduais de Assistência Social; III - o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal; IV - os Conselhos Municipais de Assistência Social. Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados ao órgão gestor de assistência social, que deve prover a infraestrutura necessária ao seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e diárias de conselheiros representantes do governo ou da sociedade civil, quando estiverem no exercício de suas atribuições. O §4º, do art. 17, da Lei nº 8.472, de 7 de dezembro de 1993, assevera que os conselhos em comento, possuem competência para acompanhar a execução da política de assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica.
O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS foi criado por meio da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.472, de 07 de dezembro de 1993, art. 17, sendo um órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, hodiernamente, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma única recondução por igual período. A composição do CNAS é a seguinte: 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes são indicados ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social. Os critérios são os estabelecidos a seguir: I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos Estados e 1 (um) dos Municípios; II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio sob fiscalização do Ministério Público Federal. A presidência do CNAS é exercida por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida uma única recondução por igual período, e conta também com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo.
Os Conselhos Municipais Estaduais e Municipais, na sua organização e composição, seguem a lógica estabelecida para a formação dos conselhos nacionais. Merece destacarmos a necessidade da inscrição das entidade sociais que atuam no atendimento social de famílias e indivíduos, nos Conselhos Municipais, conforme preconiza a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei 8.742/1993, art.9º. Cabe ao CMAS informar e orientar as entidades sociais sobre a inscrição no Conselho. Esta inscrição também é obrigatória, caso a entidade atenda o público infantil, ou as pessoas idosas, junto ao Conselho Municipal das Crianças e Adolescente e ao Conselho Municipal do Idoso.
Merece relevo a Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, a qual trata no art. 1º, acerca da certificação das entidades beneficentes de assistência social e a isenção de contribuições para a seguridade social as quais são concedidas às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social com a finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação. Por expressa disposição do art. 2°, as entidades deverão obedecer ao princípio da universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional.
Conforme previsto no art. 19, da Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, os requisitos para a certificação de uma entidade de assistência social são: I - estar inscrita no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso, nos termos do art. 9º da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993; e II - integrar o cadastro nacional de entidades e organizações de assistência social de que trata o inciso XI do art. 19 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Na hipótese da entidade de assistência social atuar em mais de um Município ou Estado ou em quaisquer destes e no Distrito Federal, deverá inscrever suas atividades no Conselho de Assistência Social do respectivo Município de atuação ou do Distrito Federal, mediante a apresentação de seu plano ou relatório de atividades e do comprovante de inscrição no Conselho de sua sede ou de onde desenvolva suas principais atividades, é o que dispõe o §1° do artigo citado. Por fim, grande destaque deve ser dado ao §2º, o qual assevera que quando não houver Conselho de Assistência Social no Município, as entidades de assistência social dever-se-ão inscrever nos respectivos Conselhos Estaduais
3 A POLÍTICA NACIONAL DO IDOSO E O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO
A Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994, trata da Política Nacional do Idoso, assim como cria o Conselho Nacional do Idoso. Esta lei é regulamentada pelo Decreto nº 1.948, de 3 de julho de 1996. Conforme previsto no art. 1º da referida Lei, a política nacional do idoso tem por objetivo assegurar os direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. São consideradas pessoas idosas as maiores de sessenta anos de idade. Os princípios da Política Nacional do Idoso são os seguintes, conforme dispõe o art. 3º, I - a família, a sociedade e o estado têm o dever de assegurar ao idoso todos os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade, bem-estar e o direito à vida; II - o processo de envelhecimento diz respeito à sociedade em geral, devendo ser objeto de conhecimento e informação para todos; III - o idoso não deve sofrer discriminação de qualquer natureza; IV - o idoso deve ser o principal agente e o destinatário das transformações a serem efetivadas através desta política; V - as diferenças econômicas, sociais, regionais e, particularmente, as contradições entre o meio rural e o urbano do Brasil deverão ser observadas pelos poderes públicos e pela sociedade em geral, na aplicação desta lei.
Os artigos 6º e 7º da Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994, menciona que os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos, compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e de organizações representativas da sociedade civil ligadas à área. Por fim, cabe aos Conselhos a supervisão, o acompanhamento, a fiscalização e a avaliação da política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias político-administrativas.
Os Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais do Idoso, na sua composição e organização, seguem a lógica do Conselho Municipal de Assistência Social, no que diz respeito a representatividade, variando de acordo com a realidade local a quantidade de membros.
4 O ARTIGO 35 DA LEI Nº 10.741/2003, ESTATUTO DO IDOSO
Não obstante existirem diversas teorias acerca da origem da solidariedade como princípio jurídico, adotamos como marco para nosso estudo o Lema da Revolução Francesa, a qual assevera “Liberdade, Igualdade e Fraternidade”, este último como sinônimo de solidariedade. Merece destacarmos que na moderna teoria constitucional muito se compara a concretização dos direitos fundamentais, em primeira, segunda e terceira geração, associando-se a seqüência contida no lema francês.
No ordenamento jurídico pátrio, o valor solidariedade foi insculpido expressamente no Título I – Dos Princípios Fundamentais – da Constituição Federal de 1988, de maneira mais expressa, no inc. I do seu art. 3º, a saber: “art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária”.
Segundo (FREITAS JÚNIOR, 2008, p. 10-11), o Princípio da Solidariedade Social ou simplesmente da Solidariedade impõe como norma de conduta a todo cidadão, o dever de observar os direitos da pessoa idosa, e acolher o ancião que se encontrar em risco social, ou seja, desamparado, sem família, ou sem condições mínimas de subsistência. Este princípio é consagrado no artigo 36 do Estatuto do Idoso, ao prevê que o acolhimento de idosos em situação de risco social, por adulto ou núcleo familiar, caracteriza a dependência econômica, para os efeitos legais.
O artigo 35 da Lei nº. 10.741/2003 dispõe que todas as entidades de longa permanência, ou casa-lar, são obrigadas a firmar contrato de prestação de serviços com a pessoa idosa abrigada.
A Lei nº. 10.741/03, por meio do § 2º do artigo 35, confere ao Conselho Municipal do Idoso ou ao Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS - a competência para regular a forma de participação prevista no § 1o, do mesmo artigo, que diz: "No caso de entidades filantrópicas, ou casa-lar, é facultada a cobrança de participação do idoso no custeio da entidade.";
Opina (TAVARES, 2006, p. 62) que no §2º está o limite de desembolso previsto no parágrafo anterior, que não ultrapassará de 70% (setenta por cento) do valor líquido do beneficiário previdenciário ou assistencial recebido pelo idoso acolhido, pagamento que ficará sob a vigilância do Conselho Municipal dos Direitos do Idoso, ou, do Conselho Municipal da Assistência Social no caso de inexistência daquele. Já (VEIGA JÚNIOR, 2005. p. 62), assevera que o teto estabelecido pelo Estatuto pode ser minorado pelas normas legais municipais. Entende-se, em complemento, que os 30 % (trinta por cento) restantes possam ser empregados pelo idoso (ou seus familiares responsáveis) na satisfação de necessidades outras, que não aquelas atendidas pelo estabelecimento onde o idoso estiver albergado.
Por sua vez, (BOAS, 2009, p. 79), as entidades filantrópicas assumem as mais variadas denominações. A casa-lar, que não deixa de ser uma entidade filantrópica, fica autorizada à cobrança de seus serviços para custear os seus encargos. Porém, tal custo para o idoso não poderá exceder a 70 % (setenta por cento) de qualquer benefício previdenciário ou de assistência social por ele percebido. A fixação do percentual é de suma importância para os idosos por entregar-lhes a parcela de vencimentos para sua própria administração. Pode ser, para o idoso, até pequeno valor, mas tem uma enorme representatividade psicológica em sua auto-estima. Talvez por isso a Política Nacional do Idoso tenha direcionado um parágrafo com argumentos relativos à prática administrativa de abrigados em instituições. Note-se o art. 10, §1º, inciso VII, da citada política, que assegura ao idoso o direito de dispor de seus bens, proventos, pensões e benefícios, salvo nos casos de incapacidade judicialmente comprovada.
Na opinião de (PAIVA, 2008, p. 258/259), deveras salutar mostra-se esse dispositivo, afinal, o direito à previdência social, ao lado do benefício de assistência social, é um direito fundamental do idoso, que não pode ser totalmente transferido às mãos das entidades de atendimento, pois há de ser assegurado aos idosos um mínimo essencial a uma vida digna. Assim sendo, porque a função da previdência e da assistência social é justamente assegurar ao idoso dignidade nos momentos de maior fragilidade da vida. Trata-se, pois, da aplicação do princípio constitucional da Dignidade da Pessoa Humana (artigos 1º, inciso III, Constituição Federal). O dispositivo em tela intenta coibir uma situação alarmante na sociedade brasileira, em que algumas entidades de atendimento, nada profissionais e de origem, no mínimo duvidosa, acabam se apropriando da renda dos idosos junto a elas abrigados. Tal conduta odiosa foi taxada como crime pelo estatuto, conforme se verifica em seus artigos 102 e 104.
A 1ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa realizada entre os dias 23 e 26 de maio de 2006, Brasília/DF, teve o seguinte tema norteador: "Construindo a Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa – RENADI". A conferência possuiu o caráter deliberativo, sem dúvidas a realização da Conferência enseja novos rumos na luta pela realização dos direitos humanos da pessoa idosa em nosso país. O propósito principal foi o acolhimento do conjunto da diversidade das perspectivas e das lutas de direitos da pessoa idosa, congregando ao máximo os agentes que as conduzem em vista de produzir novos caminhos e novas possibilidades.
Bastante elucidativas as deliberações da I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, notadamente nos eixos temáticos 1 (ações para efetivação dos direitos das pessoas idosas quanto à promoção, proteção e defesa) e 3 (atenção à saúde da pessoa idosa), no sentido da melhoria, em todo território nacional, do atendimento a população idosa independente, dependente e em situação de vulnerabilidade social residente em Instituições de Longa Permanência e casas-lares. 1
Por outro lado o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI tem por finalidade elaborar as diretrizes para a formulação e implementação da política nacional do idoso, observadas as linhas de ação e as diretrizes conforme dispõe a Lei nº. 10.741/2003, bem como acompanhar e avaliar a sua execução. O referido conselho estabeleceu mediante a Resolução nº 12, de 11 de abril de 2008, diretrizes e parâmetros orientadores para a regulação pelos Conselhos Municipais, conforme o disposto no § 2º do artigo 35 da Lei nº. 10.741/2003, evitando-se regulamentações desordenadas e não referenciadas em orientações nacionais sobre o tema,
O artigo 1º, da Resolução nº 12-CNDI, de 11 de abril de 2008, assim dispõe, nos seguintes termos:
“Art. 1º Todas as entidades de longa permanência ou casa-lar são obrigadas a firmar contrato de prestação de serviços com a pessoa idosa abrigada, nos termos do artigo 35 da Lei 10.741/2003, garantindo o cumprimento das condições previstas nos artigos 48, 49, 50 e §3º no artigo 37 da Lei nº. 10.741/2003, além de normas específicas. Parágrafo único. São consideradas entidades de longa permanência, para fins desta resolução, todas as entidades governamentais ou não governamentais, com ou sem fins lucrativos, de caráter residencial, destinadas a domicílio coletivo de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, com ou sem suporte familiar, em condição de liberdade, dignidade e cidadania, conforme explicitado na RDC nº. 283/2005 (Resolução da Diretoria Colegiada) - ANVISA.”
Os princípios previstos na Resolução nº 12-CNDI, de 11 de abril de 2008, estão contidos no art. 2º, in verbis:
“Art. 2º As situações em que houver a participação financeira da pessoa idosa devem ser normatizadas pelo Conselho Municipal do Idoso, e na sua falta pelo Conselho Municipal de Assistência Social, prevista no § 2º do artigo 35 da Lei nº. 10.741/2003, observados os seguintes princípios: I - O respeito à autonomia de adesão do idoso ao contrato de prestação de serviço, assegurando absoluta ausência de coação ou quaisquer tipos de constrangimento, bem como a garantia de acesso do idoso e/ou de seu representante legal às informações necessárias para uma adesão consciente e segura; II - A cobrança de participação do idoso no custeio da entidade não governamental, sem fins lucrativos, quando houver, não poderá, nos termos § 2? do artigo 35 da Lei nº. 10.741/2003, exceder a 70% de qualquer benefício previdenciário ou de assistência social, incluindo-se o benefício da prestação continuada - BPC, percebido pelo idoso, devendo constar a sua anuência no contrato de prestação de serviço; III - A garantia de que o percentual restante, de no mínimo 30%, será destinado à própria pessoa idosa que fará, a seu critério, o destino que bem lhe aprouver, garantindo-lhe o direito de liberdade, dignidade e cidadania; IV - O registro, em relatórios de atividades e financeiros da entidade, do número de idosos que participam com parcela de benefícios nos termos do artigo 35 da Lei nº. 10.741/03, bem como o valor de cada participação e as despesas subsidiadas com estes recursos, conforme preceitua o artigo 54 da mesma Lei.”
5 CONCLUSÃO.
Por todo o exposto, podemos perceber que ainda no nosso país engatinha a devida regulamentação da previsão contida no art. 35, da Lei nº 10.741/2003, quer seja em consonância ou dissonância com a Resolução nº 12, de 11 de abril de 2008, do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI.
Entendemos que a participação dos Poderes Executivos Municipais, Estaduais e Federais, com a celebração de convênios com as entidades de Longa Permanência de Idosos e casas-lares, é condição para que realmente estas entidades possam de alguma forma suprir os deficits orçamentários decorrentes da regulamentação do art. 35 do Estatuto do Idoso, Lei nº 10.741/2003.
Contudo, a regularização jurídica-contábil destas entidades é condição de procedibilidade para que ocorra a possibilidade de celebração dos convênios.
Enxergamos que o repasse de recursos dos governos federais, estaduais e municipais para suprir eventual déficit financeiro decorrente da regulamentação do art. 35, da Lei nº 10.741/2003, é perfeitamente possível e poderá ser uma das formas de se garantir os direitos fundamentais da pessoa idosa a ter uma melhora da sua auto-estima, conforme preconiza o art. 10, inciso VII, do Estatuto do Idoso, que enumera diversas ações na área de cultura, esporte e lazer.
Por fim, destacamos a importância da efetiva implantação dos Conselhos Municipais do Idoso, para que ocorra a devida regulamentação do art. 35, da Lei nº 10.741/2003, em consonância com a Resolução nº 12, de 11 de abril de 2008, do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI, pois nem sempre o Conselho Municipal de Assistência Social encontra-se devidamente habilitado para regulamentar todas os casos concretos na seara da pessoa idosa.
REFERÊNCIAS
BOAS, Marco Antônio Vilas. Estatuto do Idoso Comentado. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
FREITAS JÚNIOR, Roberto Mendes de. Direitos e Garantias do Idoso. Doutrina, jurisprudência e legislação. Belo Horizonte: DEY REY, 2008.
PAIVA, Uliana Lemos de. In: PINHEIRO, Naide Maria (coord.). Estatuto do Idoso Comentado. Editora Servanda, 2ª edição, 2008, Campinas/SP.
TAVARES, José de Farias. Estatuto do Idoso. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
VEIGA JÚNIOR, Celso Leal, PEREIRA, Marcelo Henrique. Comentários ao Estatuto do Idoso. São Paulo: LTR, 2005.
Notas
1http://portal.mj.gov.br/sedh/Anais_da_I_conf_nac_dos_direitos_da_p_idosa.pdf