6. Os Municípios como principais agentes do ordenamento territorial urbano
Segundo Édis Milaré, com a edição da Constituição de 1988, o Município foi elevado à categoria de ente federado, com competência específica para ordenação do espaço urbano (art. 30). Com esta nova reformulação política, as construções em áreas urbanas passaram a ser regidas, principalmente, pelas leis municipais de uso e ocupação do solo urbano, destacando-se o Plano Diretor do Município, leis de zoneamento e o tradicional Código de Obras e de Edificações e Posturas, que devem, contudo, guardar correspondência com os princípios e diretrizes gerais estabelecidas na legislação federal e na Constituição Federal. Em razão deste fato, nenhuma obra, demolição ou reforma de prédio pode ser feita sem prévia aprovação do Município, que verificará a conformidade do projeto com a legislação.24
O enfrentamento da problemática ambiental surgida no âmbito dos municípios pode ser combatido por este mesmo ente federativo, na medida em que a Constituição Federal de 1988, em diversos dispositivos, garante poderes para o exercício da polícia administrativa ambiental, tal como demonstraremos a seguir.
O art. 225 da Constituição Federal de 1988 define claramente que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito e todos, conferindo-lhe a natureza de bem comum do povo, de elevada importância à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Neste sentido, ensina Ioberto Tatsh Banunas, que essa imposição ao poder público e também à coletividade, de defender e preservar essa ordem sócio-ambiental, estabelecida constitucionalmente e de forma clara, impõe também ao poder municipal atitudes, providência e medidas capazes de preservar o meio ambiente25.
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 indica quais os princípios que devem reger a administração pública direta e indireta de todos os entes federativos. No aspecto ambiental, o princípio que guarda maior relação com sua tutela (tutela dos bens ambientais) certamente é o princípio da eficiência merecedor de análise mais aprofundada em linhas posteriores.
Vale ainda explicitar que o art. 37, em seu parágrafo sexto (§6º) prescreve que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Comentando o conteúdo do parágrafo anterior, Ioberto Tatsh Banunas explica que a inexistência de políticas municipais ambientais e a consequente lacuna legislativa ambiental dos municípios podem representar responsabilidades de toda ordem ao poder público municipal. Este autor cita trecho da obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro em que esta ensina:
Por último, cabe lembrar que a omissão do Poder Público no exercício do poder de polícia, além de ensejar a responsabilidade civil da pessoa jurídica (art. 37, parágrafo 6º, da Constituição), ainda pode acarretar responsabilidade civil, administrativa, e eventualmente, até a criminal, do agente público que deixou de adotar a medida cabível...26.
Vale lembrar ainda que o art. 29 da Constituição Federal de 1988, ao tratar da autonomia municipal, permite aos municípios a capacidade de auto-organização ambiental, no momento em que sua lei orgânica prescreve direitos e deveres em matéria ambiental. Para melhor exemplificar esta afirmativa, aborda-se a questão da competência ambiental comum do município para com a União e os Estados, nos termos do art. 23, também da Constituição Federal de 198827.
O art. 30 da Constituição Federal garante aos municípios competências exclusivas, entre elas, competências para: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; (...); VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Neste sentido, Ioberto Tatsh Banunas chama a atenção para a capacidade de auto-organização e, assim, para a autonomia do município, no conteúdo do inciso I: “Legislar sobre assuntos de interesse local”. Dessa forma, segundo este autor, é inconteste a autonomia do Poder Municipal Ambiental em legislar sobre questões ambientais, regulando, inclusive, de forma suplementar a legislação federal e estadual28.
Diante destas observações, percebe-se que os municípios dispõem de diversas garantias para o exercício de sua polícia ambiental. No momento em que estão autorizados a legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I da CF/88), os municípios, uma vez identificando os fatos que causam lesões ambientais locais, pode, através de lei, determinar o que deve ser feito ou não deve ser feito. A imposição destes condicionamentos gera, automaticamente, para dos municípios poderes para exigir a realização de tais comandos. Este poder é conhecido como polícia administrativa ou Poder de Polícia.
7. Poder de polícia ambiental
Nesta ocasião, vale lembrar que existe um conceito legal para Poder de Polícia, previsto no artigo 78 da Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional), que o define como:
“... atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Sobre esta matéria, Carlos Ari Sundfeld assevera que na relação jurídico-administrativa decorrente dos condicionamentos administrativos, o Poder Público desfruta dos seguintes poderes, inexistentes nas relações privadas: 1) poder de impor os condicionamentos; 2) poder de fiscalizar; 3) poder de reprimir a inobservância dos condicionamentos, em especial sancionando as infrações; 4) executar29.
Este mesmo autor observa que o poder de fiscalizar constitui um poder, atribuído pela lei à Administração, de modo que possa verificar, permanentemente, a regularidade do exercício dos direitos pelos administrados. O autor dá como exemplos: a verificação dos preços cobrados no comércio; a vistoria periódica em estabelecimentos hospitalares e a pesagem dos caminhões nas estradas. Trata-se de exercício do Poder de Polícia Administrativo30.
Carlos Ari Sundfeld ensina também que pode haver poder para fiscalização ambiental, mesmo que não haja previsão expressa em lei. Neste caso, deve decorrer logicamente da competência administrativa para impor condicionamentos ou reprimir sua infração31.
Por fim, sempre que for necessária uma intervenção do Estado na propriedade, de modo que se possa garantir um direito maior, o direito da coletividade (o bem-estar da população em geral) esta será realizada na estreita medida para estancar ou sanar as condutas danosas visadas.
Este limite de intervenção do Estado é balizado pelo princípio da mínima intervenção estatal na vida privada, que José Joaquim Gomes Canotilho denomina princípio da proibição do excesso. Este princípio exige que todo condicionamento esteja ligado a uma finalidade pública, que a finalidade da limitação seja real, concreta e poderosa, que a interferência estatal guarde relação de equilíbrio com a inalienabilidade dos direitos individuais, e que não seja atingido o conteúdo essencial de algum direito fundamental32.
8. Considerações finais
Como se percebe, o Brasil tem todo o instrumental legislativo e jurídico para implantar um ordenamento territorial urbano que possa assegurar à população brasileira uma maior qualidade de vida, em termos de igualdade de acesso aos bens, serviços e equipamentos públicos e privados imprescindíveis ao desenvolvimento humano do maior número de pessoas.
Para que toda uma gama de prestações materiais sejam realizadas no mundo dos fatos, convém que haja uma concertação de interesses entre a vontade estatal e a vontade da população residente no espaço urbano planejado.
Toda as disposições presentes na Constituição brasileira e da Lei 10.257/2001 referentes ao planejamento, ordenamento e gestão dos espaços urbanos visam tornar concreto o valor constitucional da dignidade da pessoa humana, base não só dos direitos fundamentais pátrios, mas dos direitos humanos universais.
Conclui-se este breve ensaio afirmando que a política brasileira precisa “sair do papel” para que se possa, com isso, romper o paradigma atual de ordenamento dos espaços urbanos, que privilegia apenas a mobilidade de automóveis individuais ou modais semelhantes, para incluir o uso de bicicletas, transportes públicos ou outros meios de deslocamentos que proporcionem aos moradores destas cidades uma vida mais digna e saudável, em seus mais amplos aspectos: tanto, físicos, como mentais e espirituais.
Ademais, cidades sustentáveis constituem o único destino viável para as populações humanas ao se adentrar em um novo estágio de Estado Social denominado Estado de Direito Ambiental, próxima etapa da evolução democrática estatal, onde os valores ambientais incorporam-se na lógica econômica que produz a riqueza nacional, matéria que consiste a mais recente doutrina do constitucionalista português José Joaquim Gomes Canotilho.
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Notas
2 Vale destacar que desenvolvimento urbano é diferente de crescimento urbano. A questão do desenvolvimento leva em conta fatores qualitativos, relacionados com a dignidade da pessoa humana e à qualidade de vida, manifestado através de índices como o IDH. Este índice revela o nível de desenvolvimento observado em determinado Estado, levando em consideração não só fatores econômicos, como também sociais, tais como saúde, educação, moradia, lazer, bem-estar, etc. Já o crescimento urbano é a mera constatação da expansão da malha urbana, sem que haja a preocupação com os aspectos sócio-econômicos decorrentes desta expansão.
3 Ensina Toshio Mukai que a disciplina do uso do solo urbano, objeto precípuo do denominado direito urbanístico, visa, atualmente o desenvolvimento integrado das comunidades. Não mais, como antigamente deixou de se consubstanciar no arranjo físico-territorial das cidades. Passou, como vimos, de um lado, a ser componente essencial da proteção do meio ambiente, e de outro, do desenvolvimento econômico-social, nacional, regional e, especialmente, local. (MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2. ed. São Paulo: Dialética, 2002. pag. 94.)
4 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, pág. 624
5 Eduardo Biacchi Gomes e Bettina Augusta Amorim Bulzico, sobre este termo, ensinam que a antinomia entre desenvolvimento humano e preservação do meio ambiente prevaleceu por muitos anos, sendo necessária para o desenvolvimento industrial e tecnológico a devastação de amplas áreas naturais e o uso descontrolado dos recursos naturais disponíveis. Entretanto, a fim de reverter a previsão de um planeta com escassez de recursos naturais, foi preciso mudar a maneira de pensar e agir. Após a Conferência de Estocolmo, em 1972, estabeleceram-se princípios comuns entre todas as nações, na preservação e melhoria do meio ambiente. O princípio do desenvolvimento sustentável é um deles e visa harmonizar a durabilidade do modelo de desenvolvimento adotado com a preservação dos recursos naturais e da qualidade do meio ambiente. Visa a garantir o progresso, sem prejudicar o acesso das futuras gerações aos recursos naturais. (GOMES, Eduardo Biacchi; BULZICO, Bettina Augusta Amorim. A efetividade dos direitos dos cidadãos na proteção ao meio ambiente. In: Revista de informação legislativa. ano 46, nº 181, janeiro-março/2009. Brasília: Senado Federal, 2009. pág. 144.
6 FRANCO, Maria de Assunção Ribeiro. Planejamento ambiental para a cidade sustentável. 2 ed. São Paulo: Annablume: FAPESP, 2001, Pág. 41.
7 FRANCO, Maria de Assunção Ribeiro. Planejamento ambiental para a cidade sustentável. 2 ed. São Paulo: Annablume: FAPESP, 2001, Pág. 41-42.
8 BEZERRA, Maria do Carmo; FERNANDES, Marlene Allan (coordenação-geral). Cidades Sustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21 brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Consórcio Parceria 21 IBAM-ISER-REDEH, 2000. pág. 29.
9 BEZERRA, Maria do Carmo; FERNANDES, Marlene Allan (coordenação-geral). Cidades Sustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21 brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Consórcio Parceria 21 IBAM-ISER-REDEH, 2000. pág. 29.
10 MEDAUAR, Odete. In: HORBACH, Carlos Bastideet. al.;MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. (coord.). Estatuto da cidade: lei 10.257, de 10.07.2001. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. Págs. 160-161.
11FARIAS,Talden. Direito Ambiental: tópicos especiais. João Pessoa: Editora Universitária, 2007, p. 64.
12 GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar; XAVIER, YankoMarcius de Alecar. Regulação e uso da água no Brasil: Participação popular, subsidiariedade e equilíbrio ambiental na proteção dos direitos humanos. In Regulação econômica e proteção dos direitos humanos: um enfoque sob a óptica do direito econômico. MENDOÇA, Fabiano André de Souza; FRANÇA, Vladimir da Rocha; XAVIER, YankoMarcius de Alencar. Fortaleza: Fundação Konrad Adenauer, 2008, 172-173.
13 HORBACH, Carlos Bastide (et al). MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. (coord). Estatuto da cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. pág. 13.
14art. 182, § 2º da CF/1988 – “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
15 PRESTES, VanêscaBuzelato. Plano diretor e estudo de impacto de vizinhança (EIV).Revista de Direito Ambiental nº 37 (janeiro-março de 2005). São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. pág. 80.
16 Sobre o termo cidades sustentáveis importa dizer que se trata de expressão nova no panorama legislativo pátrio. A locução inspira-se no direito ambiental, onde surgiu e de onde se expandiu a locução desenvolvimento sustentável. Por cidades sustentáveis pode-se entender aquelas em que o desenvolvimento urbano ocorre com ordenação, sem caos e destruição, sem degradação, possibilitando uma vida urbana digna para todos. (cf. HORBACH, Carlos Bastide (et al). MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. (coord). Estatuto da cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. pág. 17).
17 A 1ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde realizada em 1986 na cidade de Ottawa, Canadá, firmou a promoção da saúde como um paradigma de saúde pública. A saúde deixa de ser a ausência de doença e passa também a estar intimamente vinculada ao meio ambiente e à qualidade de vida (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 1996). As subseqüentes conferências internacionais de promoção da saúde identificam que ambientes e entornos saudáveis são condições determinantes da saúde dos habitantes de uma cidade (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 1996) (cf. KRINGS, Ana Luiza Silva Spínola. Aplicação prática do conceito de função social da propriedade urbana e proteção ambiental: estudo de caso na bacia hidrográfica do Guarapiranga – SP. Revista de Direito Ambiental nº 39 (julho-setembro 2005). São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. pág. 12.
18 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 3. Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, pág. 641.
19 LEAL, Rogério Gesta. Direito urbanístico: condições e possibilidades da constituição do espaço urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. pág. 168.
20 MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2. ed. São Paulo: Dialética, 2002. pág. 100.
21 MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2. ed. São Paulo: Dialética, 2002. Pág. 100-101
22 BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. pág. 1350.
23 I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
24 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009, pág. 242.
25 BANUNAS, Ioberto Tatsh. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico dos gestor municipal ambiental; orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Sulina, 2003. pág. 96.
26 BANUNAS, Ioberto Tatsh. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico dos gestor municipal ambiental; orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Sulina, 2003 Pág. 98-99.
27 BANUNAS, Ioberto Tatsh. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico dos gestor municipal ambiental; orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Sulina, 2003. Pág. 100.
28BANUNAS, Ioberto Tatsh. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico dos gestor municipal ambiental; orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Sulina, 2003. Pág. 101-102.
29 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1 ed. 3. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2009. Pág. 73.
30 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1 ed. 3. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2009, Pág. 74-75.
31 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1 ed. 3. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2009, Pág. 74-75.
32 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1 ed. 3. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2009, Pág. 76.