Na data de 1º de março de 2013 o Supremo Tribunal Federal proferiu mais um julgamento histórico. Há décadas estados e municípios litigam para a definição a respeito da titularidade dos serviços de saneamento básico. Com atenção aos serviços de coleta de resíduos sólidos e drenagem a beligerância é menor pois está razoavelmente sedimentada a competência municipal nestes setores. Inclusive, aí incide uma nova miopia, tendo em vista que os Municípios ao aderirem a contratos que acarretam o transbordo e o transporte para a disposição final em outros municípios descambam por aniquilar a noção de estrito interesse local. Mas isso é outra história.
O importante, hoje, é reconhecer que as Ações de Inconstitucionalidade 1842, 1843, 1826 e 1906, que versavam, direta ou indiretamente, sobre a titularidade do saneamento básico estão julgadas.
A tese central dos Estados, de tratar-se de competência estadual ou metropolitana, transferindo a titularidade diretamente aos estados, cai por terra. Decide o STF, em linhas gerais:
a) Os serviços de saneamento são, em regra, Municipais nos casos dos municípios isolados, melhor dizendo, aqueles não envolvidos em regiões metropolitanas ou aglomerações de municípios constitucionalmente previstas;
b) Nos ambientes de regiões metropolitanas tais serviços não se transformam em serviços Estaduais. Adiciona-se, isto sim, o dever de gestão compartilhada, sem implicar em qualquer perda aos Municípios. Consta o esclarecimento do Voto do Ministro GILMAR MENDES:
“A divergência, em resumo, sustenta que o estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o Estado.”
c) Importante: o STF imuniza de vez a dúvida sobre a “voluntariedade da adesão” dos municípios às regiões metropolitanas. Não há escolha. Também citamos o voto do Ministro GILMAR MENDES:
“Ressalte-se que o caráter compulsório da participação dos municípios em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno deste STF, ao julgar inconstitucional tanto a necessidade de aprovação prévia pelas Câmaras Municipais (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002) quanto a exigência de plebiscito nas comunidades interessadas (ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999).”
d) O voto do Ministro Lewandowski refere abertamente, e acertadamente, no tocante à necessidade de gestão democrática, mediante participação direta e ampla da sociedade civil;
16. DA NECESSIDADE DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PLANEJAMENTO REGIONAL
Quanto à participação popular na gestão desses novos entes constitucionais, Luís José Pedretti, outro conhecido estudioso do fenômeno regional, tratando do modelo paulista de gestão regional, afirma que
“(...) temos que dar muita importância à figura do Conselho de Desenvolvimento, que, na verdade, se transforma num fórum de debates, onde representantes do Estado, dos Municípios da Região Metropolitana e da sociedade civil debatem os assuntos de interesse da região. Este Conselho teria funções normativas e deliberativas e seria composto (paritária) pelo conjunto dos municípios que integram a Região Metropolitana e por representantes do Estado que estejam vinculados às funções públicas de interesse comum”.
Essa participação da sociedade civil no planejamento, regulação e execução de funções públicas de interesse comum, dentre as quais está o saneamento básico configura, como já assinalado, a concretização de alguns dos valores mais caros ao ordenamento constitucional vigente.
De fato, a participação popular atualmente não ocorre mais apenas a partir do indivíduo, do cidadão isolado, ente privilegiado e até endeusado pelas instituições político-jurídicas do liberalismo. O final do século XX e o século XXI certamente entrarão para a História com épocas em que o indivíduo se eclipsa, surgindo em seu lugar as associações, protegidas constitucionalmente, que se multiplicam nas chamadas “organizações não governamentais”.
Esse fenômeno, aliado às deficiências da representação política tradicional, deu origem a alguns institutos, que diminuem a distância entre os cidadãos e o poder, com destaque para o plebiscito, o referendo, a iniciativa legislativa, o veto popular e o recall, dos quais os três primeiros foram incorporados à nossa Constituição (art. 14, I, II e III).
Aliás, soaria estranho que a Constituição houvesse garantido, às associações representativas de munícipes, a faculdade de intervir no planejamento local, no art. 29, XII, para retirar-lhes tal direito, caso as comunas venham a integrar um ente regional, nos termos do art. 25, § 3º, do mesmo Texto Magno.
e) Por fim, o STF modula os efeitos do julgamento e fixa o prazo de 24 meses para Estados e Municípios envolvidos em Regiões Metropolitanas regulamentarem a noção de gestão compartilhada, nesse federalismo por cooperação que se apresenta nas Regiões Metropolitas e demais agrupamentos de municípios. A proposta parte do Voto do Ministro GILMAR MENDES, como bem refere o Voto do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI:
“O Ministro Gilmar Mendes propôs, ainda, uma modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade para que a legislação impugnada continue vigorando por mais 24 (vinte e quatro) meses.
[...]
Tendo em conta, destarte, a segurança jurídica e o excepcional interesse social envolvidos na questão, entendo ser cabível a limitação dos efeitos da inconstitucionalidade a ser eventualmente declarada por esta Corte, para que o Estado do Rio de Janeiro tenha, tal como sugerido pelo Ministro Gilmar Mendes, 24 (vinte e quatro) meses, a contar da data de conclusão deste julgamento, para elaborar um novo modelo de planejamento e execução das funções públicas de interesse comum nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões em seu território, estabelecendo uma gestão compartilhada entre os Municípios e o Estado, sem que se tenha a concentração do poder decisório em qualquer um dos entes federados, garantida, ainda, a participação popular no processo decisório.”
O STF delineia a titularidade de forma sóbria, não partindo de ilações ou de pré-suposições econômicas (v.g. a ideia decantada de “economia de escala”), nem de falsas premissas (v.g., a alegação de titularidade dos recursos hídricos). Delibera, em tom objetivo, sobre a titularidade, situação pendente de definição segura, para dizermos o menos, desde a Constituição de 1988. A Lei 11.445/2007 (Lei de Diretrizes do Saneamento Básico) tampouco definiu; apenas deixou um tênue norte.
Coube à jurisdição constitucional apaziguar as dúvidas. Criou, todavia, uma complexa necessidade de cooperação entre Estados e Municípios, com o prazo fixo para ser organizada: 24 meses. A complexidade desse Federalismo por Cooperação não retira a grandeza da decisão do STF. Ao contrário, deve marcar a extrema significância do julgado pois deflagra o que parece o início de uma nova relação federativa. Se bem desempenhados os papeis de estados e municípios a experiência tem tudo para render bons frutos.
Particularmente no tocante à dúvida sobre a titularidade dos serviços é inegável que se afugentavam possíveis investidores. Falar de investimentos em saneamento não significa nada menos que milhões ou bilhões de dólares. Muitos possíveis investidores acabaram sendo afastados, pois ninguém investiria uma quantia astronômica em determinada concessão ou parceria público-privada se sequer podia reconhecer o correto titular dos serviços? Qual investidor firmaria tranquilo um contrato com um município se estava presente o risco do Supremo Tribunal dizer: o serviço não é da municipalidade mas do Governo do Estado? O mesmo se diga na vertente estadual. Quem teria interesse num aporte de investimentos junto às companhias estaduais de saneamento, pois o STF poderia julgar em favor dos Municípios?
A decisão acabaria maculando o contrato e o retorno do investimento. Investidores não gostam de se expor a tamanhos riscos. Ainda mais quando estão presentes incertezas gigantes.
Por esta e outras razões, muitas vezes, não era possível um ambiente propício aos investimentos necessários ao setor. Com isso, a rede de água e esgoto não era modernizada, muito menos ampliada, às vezes nem mesmo instalada! Ficava a população carecedora de bons ou de melhores serviços. Isso quando não ocorria a ausência total dos serviços.
Calha aguardar para ver se a jurisprudência espraia seus efeitos Brasil afora. O STF, nos casos acima – todos do Estado do Rio de Janeiro – deferiu 24 meses para Estado e Municípios se organizarem, criando o novo e necessário ambiente de gestão cooperada. Oxalá consigam cumprir o prazo. Haverá a atração de investimentos, agora que a dúvida está aplacada.
O grande ganhador será o usuário. Com toda certeza.