Resumo: O presente trabalho, sem a pretensão de esgotar a temática, trata de estudo mais detalhado sobre o incidente de deslocamento de competência, instituto criado com a Emenda Constitucional n. 45, que, tendo por escopo adequar o funcionamento do Poder Judiciário ao sistema de proteção internacional aos direitos humanos, permite ao Procurador-Geral da República, nos casos de graves violações a tais direitos, suscitar, perante o Superior Tribunal de Justiça, em qualquer fase do inquérito ou processo, o deslocamento para a Justiça Federal.
Palavras-chave: Incidente de Deslocamento de Competência. Emenda Constitucional n. 45. Poder Judiciário. Graves violações a Direitos Humanos. Justiça Federal.
Sumário: 1. Introdução. 2. O instituto do incidente de deslocamento de competência. 2.1. Conceito e natureza jurídica. 2.2. Finalidade. 2.3. Legitimação e processamento. 3. Outros “deslocamentos” no Direito brasileiro. 4. Conclusão.
1. Introdução:
Pode-se dizer que a Emenda Constitucional n. 45 aborda quatro grandes grupos de temas, quais sejam: a) a democratização do Poder Judiciário; b) a criação de mecanismos que concedam celeridade à prestação jurisdicional; c) o fortalecimento das carreiras jurídicas; e d) a solidificação da proteção aos direitos fundamentais[1].
No que concerne a este último, a emenda traz como inovações a recepção dos tratados internacionais sobre direitos humanos como emendas constitucionais, o reconhecimento da jurisdição do Tribunal Penal Internacional e a federalização dos crimes de grave violação aos direitos humanos.
Como tema do presente trabalho, cabe destacar a criação do incidente de deslocamento de competência, previsto no art. 109, § 5º, da atual Constituição.
Antes da Reforma do Judiciário, o governo federal, responsabilizado até mesmo frente à opinião pública internacional, dispunha apenas da medida drástica da intervenção nos estados, que nunca foi realizada em razão de violação aos direitos humanos, nos termos do artigo 34, inciso VII, alínea ‘b’ da Constituição.
Agora, em razão do acréscimo do novo parágrafo ao art. 109, da Constituição Federal, o Procurador-Geral da República, e exclusivamente ele, deverá demonstrar que no âmbito estadual ou distrital está havendo descumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, e, por conseqüência, grave violação de direitos humanos.
A reforma, é válido ressaltar, não efetuou uma federalização automática da jurisdição, com a mudança nas regras de competência, mas abriu uma possibilidade de deslocamento, através do incidente melhor tratado a seguir.
2. O incidente de deslocamento de competência
2.1. Conceito e natureza jurídica
O incidente de deslocamento de competência é instituto criado com a Emenda Constitucional n. 45, que, adequando o funcionamento do Judiciário brasileiro ao sistema de proteção internacional aos direitos humanos, permite ao Procurador-Geral da República, nos casos de grave violação a tais direitos, suscitar perante o Superior Tribunal de Justiça, a competência da Justiça Federal.
De acordo com o Procurador da República :
Pode-se conceituar o IDC – Incidente de Deslocamento de Competência como um instrumento político-jurídico, de natureza processual penal objetiva, destinado a assegurar a efetividade da prestação jurisdicional em casos de crimes contra os direitos humanos, previstos em tratados internacionais dos quais o Estado brasileiro seja parte. Cuida-se de ferramenta processual criada para assegurar um dos fundamentos da República: a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III, CF) e para preservar um dos princípios pelos quais se guia o País nas suas relações internacionais e obviamente também no plano interno: a prevalência dos direitos humanos (artigo 4º, II, CF). [2]
Ademais, sobre a natureza jurídica do instituto, prossegue o autor:
Sendo também, como me parece, uma garantia individual, o IDC tem aplicação imediata, por força do artigo 5º, §1º, da Constituição Republicana. Essa sua natureza decorre da sua própria finalidade, qual seja, a efetiva prestação da jurisdição nos casos de crimes contra os direitos humanos, servindo primordialmente aos interesses da vítima e da sociedade, no ideal de segurança jurídica e de reparação, mas também prestando-se a resguardar a posição jurídica de autores de delitos, no que diz respeito à duração razoável do processo e ao respeito aos seus direitos fundamentais por parte dos Estados-membros e do Distrito Federal.[3]
Assim, o incidente de deslocamento de competência tem natureza jurídica de garantia à efetividade da prestação jurisdicional e pode ser definido como um incidente processual penal para a modificação da competência nas causas relativas a direitos fundamentais. Ainda, com base na análise feita pelo autor supracitado, pode ser entendido como instrumento político destinado a resguardar a responsabilidade do Estado soberano perante a comunidade internacional, em função de tratados de proteção à pessoa humana firmados pela União.
2.2. Finalidade
A luta de organizações de defesa da pessoa humana para federalizar crimes contra os direitos humanos é antiga. Encontram substrato, sobretudo, em alguns casos famosos, ocorridos em várias regiões do país, que causaram uma situação injusta para as vítimas e uma sensação de impunidade constrangedora no cenário internacional. Citam-se como exemplos as chacinas e crimes em Eldorado dos Carajás (1996), em Vigário Geral (1993), na Candelária (1993), no Carandiru (1992) e ainda, o assassinato do ambientalista e seringueiro Chico Mendes (1988).
Este último caso, à semelhança do assassinato da missionária Dorothy Stang, que deu ensejo ao IDC n. 1, ocorreu no norte do país em virtude da luta intensa para modificar as condições em que viviam os seringueiros e para a preservação do ambiente da Floresta Amazônica, propagando um desenvolvimento sustentável. Chico Mendes tinha conhecimento do risco à sua vida, em virtude das ameaças que vinha sofrendo, e, embora as tivesse denunciado, as autoridades competentes quedaram-se inertes.
Como bem observa :
Atualmente, há, em média, 100 casos contra o Brasil pendentes na Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Na Corte Interamericana, há apenas dois casos contra o Brasil – um deles é o caso do Presídio de Urso Branco em Rondônia (em que houve a concessão de medidas provisionais pela Corte) e o outro é concernente à morte da vítima em clínica psiquiátrica no Rio de Janeiro.[4]
E continua a autora:
O balanço desses casos reflete o desafio da universalização de direitos humanos no Brasil. Basta atentar que a maioria significativa deles envolve a violação de direitos civis – especialmente aos direitos à vida e à integridade física. Destacam-se, nesse sentido, casos denunciando execuções sumárias; detenções ilegais e arbitrárias; julgamentos injustos; tortura; impunidade em face da incapacidade do Estado em investigar, processar e punir; bem como o grave padrão de violação aos direitos de grupo socialmente vulneráveis, como os povos indígenas, as mulheres, as crianças e adolescentes, as populações afro-descendentes, dentre outras.
Cabe atentar que, deste universo de cem casos, apenas dois (concernentes a trabalho escravo) apontam a responsabilidade direta da União em face da violação de direitos humanos. Nos demais casos – 98% deles – a responsabilidade é o Estado. Observe-se que boa parte destes casos pendentes na Comissão poderá ser submetida à Corte Interamericana, cuja jurisdição foi reconhecida pelo Brasil em dezembro de 1998. [5]
Nesse contexto, a finalidade do incidente de deslocamento de competência é, principalmente, a redução da impunidade e a concreta proteção aos direitos humanos, proporcionando mais um mecanismo de solução interna, reforçando as instituições nacionais.
Em outro artigo de autoria conjunta com Renato Vieira, defende Flávia Piovesan:
Ao contrário do que sustenta a Conamp, com a federalização dos crimes contra os direitos humanos passa a existir uma salutar concorrência institucional para o combate à impunidade e para a garantia de justiça, expondo-se à sociedade civil os poderes e os limites estatais no cumprimento de seus compromissos internacionais e domésticos. De um lado, encoraja-se a atuação estatal sob o risco do deslocamento de competência em razão da matéria, e do outro se aumenta a responsabilidade das instâncias federais para o efetivo combate à impunidade das violações aos direitos humanos.[6]
Para Vladimir Aras, o incidente de deslocamento de competência serve também para assegurar a célere tramitação dos feitos criminais, em cumprimento ao princípio incluído no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal pela EC n. 45/04, e para garantir a efetividade do princípio da obrigatoriedade da ação penal, porquanto caberá quando se revelar a inoperância, deliberada ou não, dos órgãos estaduais de persecução criminal e de prestação jurisdicional. Neste sentido:
O deslocamento de causas de competência da Justiça estadual para a Justiça federal é justamente mais um desses meios que garantem a celeridade da tramitação de processos. Trata-se de uma garantia individual posta à disposição tanto de acusados quanto de vítimas de delitos. Em caso de arquivamentos indevidos, omissão ou demora injustificável na prestação jurisdicional em causas de direitos humanos, podem os interessados provocar a federalização, dirigindo-se ao Procurador Geral da República, que, então, decidirá sobre a instauração do incidente, não sem antes realizar uma apuração preliminar.[7]
Incumbe ressaltar, em observação feita pelo supramencionado autor, que tal instrumento serve também à proteção de autores de delitos, já condenados ou não, que venham a ter seus direitos individuais gravemente violados pelo Estado.
Sintetizando as finalidades do instituto, Flávia Piovesan:
Para os Estados cujas instituições responderem de forma eficaz às violações, a federalização não terá qualquer incidência maior – tão somente encorajará a importância da eficácia destas respostas.
Para os Estados, ao revés, cujas instituições se mostrarem falhas ou omissas, restará configurada a hipótese de deslocamento de competência para a esfera federal, o que: a) assegurará maior proteção à vítima; b) estimulará melhor funcionamento das instituições locais em casos futuros; c) gerará a expectativa de resposta efetiva das instituições federais; e d) se ambas as instituições – estadual/federal – se mostrarem falhas ou omissas, daí, sim, será acionável a esfera internacional – contudo, com a possibilidade de, ao menos, dar-se chance à União de responder ao conflito, esgotando-se a responsabilidade primária do Estado (o que ensejaria a responsabilidade subsidiária da comunidade internacional). Isto equacionará, ademais, a posição da União no contexto de responsabilidade internacional em matéria de direitos humanos.[8]
Assim, como foi bem delineado no julgamento do IDC n. 1/PA pelo Superior Tribunal de Justiça, é requisito essencial do deslocamento de competência a incapacidade do Estado em cuidar do crime, sob pena de se caracterizar uma ingerência indevida nos assuntos da entidade federativa.
Conforme se observa, no IDC n. 1/PA o Superior Tribunal de Justiça afastou a possibilidade do deslocamento em virtude de faltar requisito essencial, qual seja, a omissão da entidade federativa na investigação, julgamento e punição dos culpados. Entendeu-se que a instituições do Estado do Pará foram eficientes e céleres no cumprimento de suas funções, rejeitando-se o pedido feito pelo Procurador-Geral da República.
O contrário ocorreu no IDC n. 2/DF. Este foi julgado procedente, o caso do homicídio do ex-vereador Manoel Mattos foi federalizado e passou a tramitar perante a Justiça Federal da Paraíba.
2.3. Legitimação e processamento
De acordo com o art. 109, § 5º, da Constituição Federal, o único legitimado para promover o incidente de deslocamento de competência é o Procurador-Geral da República.
Na opinião de Vladimir Aras, embora seja desejável que outros sujeitos possam provocar o incidente, até mesmo para garantir a efetividade contra eventuais descasos do legitimado, é acertada a escolha do Procurador-Geral da República, pois:
Além de ser o chefe do Ministério Público da União, esta autoridade republicana também dirige o Ministério Público Federal e é o promotor natural perante o Supremo Tribunal Federal, o que vale dizer que ali atua como representante máximo do Ministério Público Nacional, falando em último grau em nome do MPF, do MPM, do MPDFT e do Ministério Público dos Estados. Ou seja, no STF e também no STJ, o Procurador-Geral é o dominus litis por excelência (art. 129, I, da CF). [9]
Igualmente, para o autor:
A legitimação do PGR também se justifica na medida em que, por meio do incidente, o Chefe do Ministério Público Federal age como ombudsman nacional, zelando “[...] pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia”. Assim, propondo o incidente o Procurador-Geral da República nada mais faz do que promover medidas para a garantia de direitos fundamentais violados pelos poderes públicos.[10]
Portanto, cabe ao Procurador-Geral da República, na condição de promotor natural, em qualquer fase da investigação ou do processo, suscitar, perante o Superior Tribunal de Justiça, o incidente de deslocamento de competência.
Aos demais interessados, cabe provocá-lo para que ele promova o deslocamento, em virtude do direito de petição, assegurado constitucionalmente no art. 5º, inciso XXXIV. O Procurador-Geral da República, então, deverá averiguar se estão presentes os pressupostos do incidente, ouvidas as autoridades envolvidas, sem prejuízo de outras diligências.
Mais uma vez, acertada foi a opção do legislador pelo Superior Tribunal de Justiça, já que este detém a competência constitucional para a solução conflitos de competência envolvendo a juízes federais e juízes estaduais. Neste sentido, também se manifestou o autor supracitado:
A opção do legislador constituinte derivado pelo STJ (e não pelo STF) no julgamento do IDC deve-se ao próprio regime de distribuição de competências dos tribunais superiores na Constituição de 1988, pois o STJ, tribunal encarregado da uniformização da interpretação da lei federal em todo o País, é a corte competente para decidir conflitos de competência entre juízes vinculados a tribunais diversos (art. 105, inciso I, alínea ‘d’, da CF). E é exatamente uma espécie de “conflito” de competência que o STJ decide quando julga o incidente de deslocamento, pois, nos casos de grave violação a direitos humanos previstos em tratados internacionais, há uma competência virtual ou potencial da Justiça Federal que se pospõe à competência tradicional da Justiça Estadual, para esses mesmos delitos, caso esta se revele ineficiente. [11]
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça não existe, ainda, norma regimental regulamentando o procedimento do Incidente de Deslocamento de Competência. Contudo, em 18 de fevereiro de 2005, foi editada a Resolução n. 06, dando início às mudanças introduzidas pela Reforma do Judiciário. Tal resolução atribui à Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça o julgamento do incidente.
Entretanto, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 6647/2006, regulamentando o § 5º do art. 109 da Constituição Federal, para disciplinar o incidente de deslocamento de competência para a Justiça Federal nas hipóteses de graves violações aos direitos humanos.
O referido projeto foi apresentado em 21 de fevereiro de 2006, pelo Senado Federal (Comissão Mista Especial/Reforma do Judiciário), e no dia 1º de fevereiro de 2007 foi encaminhado à Coordenação de Comissões Permanentes (CCP) para a publicação do parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), da relatora Iriny Lopes (PT-ES), pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e, no mérito, pela aprovação, com emendas, sendo esta a última movimentação.[12]
As emendas apresentadas pela relatora não alteraram o teor da proposta. Consistem na inclusão do artigo 1º, renumerando-se os seguintes, e alteração no art. 5º (art. 4º com a numeração anterior). De acordo com a primeira emenda, o art. 1º teria a seguinte redação:
Art. 1º Esta Lei regulamenta o § 5º do art. 109 da Constituição Federal para disciplinar o incidente de deslocamento de competência para a Justiça Federal nas hipóteses de graves violações aos direitos humanos.
Destarte, consoante o projeto, para que o deslocamento seja feito, a petição inicial deve conter a exposição do fato ou da situação que constitua grave violação de direitos humanos, a indicação do tratado internacional cujas obrigações se pretende assegurar e as razões que justifiquem o deslocamento de competência para a Justiça Federal (art. 3º). A petição inicial inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente será liminarmente indeferida pelo relator (art. 4º). Dessa decisão, caberá o recurso de agravo, no prazo de cinco dias, ao órgão competente para o julgamento do incidente (art. 4º, parágrafo único).
Admitido o incidente, o relator deverá requisitar informações por escrito ao Tribunal de Justiça, à Procuradoria-Geral de Justiça e à Secretaria de Segurança do Estado onde ocorreu a grave violação dos direitos humanos, sendo tais informações prestadas no prazo de 30 dias (art. 5º). Observe-se que a emenda da relatora na CCJ modificou o termo para “Secretaria Estadual responsável”.
Ademais, admitiu-se expressamente a figura do amicus curiae no procedimento, pois o relator, considerando a representatividade dos postulantes, poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de outras entidades, mesmo que não tenham interesse estritamente jurídico no processo, dentro do prazo previsto para a apresentação das informações (art. 5º, § 3º). Terminado esse prazo, os autos serão conclusos ao relator que, em 15 dias, pedirá a marcação do julgamento (art. 6º).
A proposta esclarece, ainda, que enquanto o pedido de deslocamento de competência não for julgado, o inquérito ou o processo terá prosseguimento regular perante as autoridades estaduais (art. 5º, § 2º).
Por fim, caso o pedido seja julgado procedente, o Superior Tribunal de Justiça determinará o imediato envio do inquérito ou do processo ao juiz ou tribunal federal, que decidirá sobre o aproveitamento dos atos já praticados perante a justiça estadual, observando o princípio da economia processual (art. 7º). No caso de improcedência, não será admitido outro pedido sem a descrição de fatos novos que, por sua relevância, justifiquem o deslocamento de competência (art. 7º, parágrafo único).