Resumo: A passagem do general Castello Branco pela presidência da República entre 1964 e 1967 foi exageradamente ambígua, ora se comportando como um governante de um regime e governo temporário, ora cedendo às pressões internas da elite dirigente para usar os poderes discricionários disponíveis a fim de aprofundar o autoritarismo no país. Argumentamos, nesse sentido, que há duas fases distintas do governo do general Castello Branco: a primeira caracterizada pelo esforço do presidente em devolver a normalidade democrática ao país e a segunda marcada pela derrota dos ideais do grupo de Castello e dos sorbonistas e a vitória da chamada linha dura dos militares que advogavam uma ditadura desprovida de qualquer prazo de validade.
Palavras-chave: ditadura militar brasileira, estado de exceção, general Castello Branco.
Introdução
A passagem do general Castello Branco pela presidência da República foi exageradamente ambígua, ora se comportando como um governante de um regime e governo temporário, ora cedendo às pressões internas da elite dirigente para usar os poderes discricionários disponíveis a fim de ampliar a revolução e, a partir disso, tornar a volta à democracia um sonho distante. A partir disso, nosso propósito nesse artigo é abordar questões relativas ao governo de Castello Branco (abril de 1964 a março de 1967), argumentando que sua gestão, politicamente, pode ser dividida em duas fases distintas.
A primeira delas se estende até outubro de 1965, um ano e seis meses após a decretação, pelo Comando Supremo Revolucionário, do Ato Institucional sem número, típica legislação de exceção. Quando Castello assume, parecia claro seu objetivo legalista de fazer cessar o alegado caos social em função da ameaça comunista no governo e entregar o país a um governo ordinário legitimado pelas urnas.
A outra fase começa a partir da edição do Ato Institucional número 2 (AI-2), em outubro de 1965, e se prolonga até o final do governo com o triunfo de Costa e Silva como próximo presidente eleito indiretamente pelo Congresso Nacional. O AI-2 representa o caminho inexorável de endurecimento do regime, fortalecimento do Executivo e dos poderes legislativos do presidente, do avanço da chamada linha dura no governo e da expansão da comunidade de segurança como um “poder paralelo” ao do presidente. A partir do AI-2, portanto, Castello, com sua própria caneta, começa a destroçar o edifício constitucional que prometera manter. Contra ou não sua vontade, o país marcharia para um regime autoritário sem visíveis pretensões temporárias de poder.
Fase um: “Serei escravo das leis do país”
Gaspari (2002, p. 129) divide o “ciclo militar” iniciado com a deposição do presidente João Goulart em quatro fases, sendo a primeira marcada pelo governo do general Humberto de Alencar Castello Branco, com o presidente procurando governar através de uma “ditadura temporária” de 1964 a 1967. Defendemos, complementarmente, que o governo Castello pode ser recortado antes e depois do AI-2.
“Ditadura temporária” talvez seja uma das melhores definições para a presidência de Castello, particularmente em sua primeira fase. Contudo, não parece ser a mais precisa; isso porque a especificidade da engenharia do golpe desencadeado em abril de 1964 ora se aproxima de uma ditadura em seu sentido clássico, ora em sua vertente moderna.
Um retorno à ditadura romana é especialmente necessário nesse ponto. Como destaca Rossiter (1948), em Roma a ditadura era tratada como um instrumento normal de governo, sendo prevista em seu ordenamento jurídico. Cabia ao Senado decidir se a República estava em perigo e, portanto, se uma ditadura deveria ser instituída. As crises da República eram, assim, gerenciadas por um ditador com a devida indicação dos cônsules e ratificação pelo Senado. Assim, como se vê, o processo de instituição de um governo extra-legal não partia de uma decisão unilateral, mas do corpo “legislativo”. Nenhum cidadão romano tinha autoridade para se auto-intitular ditador; proceder dessa forma seria totalmente ilegal. A ditadura romana, portanto, possuía um caráter “constitucional”, visto ser prevista no costume da República (ROSSITER, 1948). Não era, portanto, um ato de força de um grupo que toma o poder de assalto. Pelo contrário, os cidadãos da República delegavam poderes a um cidadão benquisto pela sociedade e comprometido com os ideais republicanos.
O ditador, uma vez empossado, como mostra Gross (2005), não possuía poderes ilimitados. Entre seus impedimentos legais estavam a expressa proibição de promulgar novas leis (pois isso usurparia o poder do Senado) e em hipótese alguma realizar modificações no desenho institucional do Estado.
Tais limites eram coerentes com a principal característica da ditadura romana: sua limitação temporal. Uma ditadura deveria durar seis meses ou até que se findasse o mandato dos cônsules, não podendo ser o período renovado (GROSS, 2005). A ditadura, nesse sentido, era estritamente temporária e um instrumento defensivo da República, com a suspensão de alguns direitos por período limitado.
Segundo Rossiter (1948), em 300 anos de história da instituição ditadura foram contabilizados 90 ditadores, nunca sendo usada para destruir a ordem constitucional. Contudo, cada vez mais o instrumento foi invocado sem motivos de crise emergencial, situação que auxiliou para sua perversão e ruína. Júlio César, por exemplo, não foi um ditador constitucional e temporário, mas sim “perpétuo”, um ditador como entendemos modernamente, ou seja, com poderes ilimitados cujo exercício é igualmente perdido no tempo, ou, dito de outra forma, apenas limitado por sua morte ou por algum golpe de Estado (GROSS, 2005; ROSSITER, 1948).
No caso do golpe de 1964 no Brasil, sua primeira fase estaria mais próxima da ditadura clássica do que da moderna, mesmo que ela não se encaixe em todos os pré-requisitos romanos. Devido à especificidade e caráter híbrido do movimento revolucionário brasileiro, não se consegue transpor com precisão o conceito de ditadura romana para o caso analisado. Podemos, quando muito, indicar os pontos de similitude e diferenças entre os dois casos.
Se ocorreu, como defende Gaspari (2002), uma “ditadura temporária”, os revolucionários ou golpistas de março ou abril de 1964 não primaram, num primeiro momento, por sua constitucionalidade. A deposição de João Goulart fora feita totalmente fora dos preceitos legais, ao arrepio da Constituição. O processo de assumir as rédeas do país diante da “fuga” do presidente foi igualmente feito de forma não legitimada pela legalidade vigente. A implantação de uma “ditadura temporária”, baseada no caso romano, deveria estar sustentada em alguma base legal anteriormente vigente ao novo regime a ser implantado.
Mas, o que ocorreu no caso brasileiro? Em primeiro lugar, o presidente do Senado Auro de Moura Andrade declarou vaga a presidência da República e, na calada da noite, empossou no cargo o presidente da Câmara dos Deputados Ranieri Mazzilli (GASPARI, 2002). A posse de Mazzilli, no entanto, fora totalmente inconstitucional, posto que João Goulart ainda encontrava-se em solo brasileiro no momento da posse. Segundo a Constituição, a vacância do cargo apenas poderia ser decretada com a ida do presidente, sem autorização, para o exterior. “Enquanto Mazzilli tomava posse no Planalto, o Avro AC2501 pousava em Porto Alegre com o presidente”, narra Gaspari (2002, p. 113).
A questão fundamental a ser notada nesse ponto é que a posse de Mazzilli conferiu um verniz legal ao golpe militar. Ao mesmo tempo, movimentação mais importante ocorria. O deflagrador do golpe, General Olympio Mourão Filho foi, pode-se mesmo dizer, ‘passado para trás’ por outro General, Arthur da Costa e Silva. Este, de forma soberana, se auto-intitulou o Comandante-em-Chefe do Exército Nacional. Sua nota informativa não deixa dúvidas de que ele havia assumido a chefia do golpe:
O Exmo. Sr. General Armando de Moraes Âncora, nomeado hoje ministro da Guerra interino, deixou este cargo em cerimônia que contou com a presença de todos os generais. Dada a situação de fato criada com os últimos acontecimentos, comunico que, em virtude de ser o membro do Alto Comando mais antigo, assumi na mesma cerimônia o comando do Exército Nacional.
General-de-Exército Arthur da Costa e Silva Comandante do Exército Nacional. (GASPARI, 2002, pp. 116-117)
As informações, conforme destaca Gaspari (2002, p. 117), eram de todo inverídicas, sendo que “a mentira destinava-se a sugerir aos quarteis que a mudança tinha sido feita de acordo com o protocolo, a disciplina e a norma administrativa”. O autor refere-se, entre outras coisas, ao fato de que o general Âncora não havia sido nomeado ministro interino do novo governo, pois isso apenas poderia ser feito pelo presidente, justamente o ator que estava sendo deposto pelos militares. Sua nomeação, portanto, era uma “fantasia”. No saldo, saia o ministro interino e chegava o general Costa e Silva, cuja nomeação deu-se unilateralmente.
Sob o argumento de ser o “general da ativa mais antigo no Rio em 1º de abril” (SKIDMORE, 1988, p. 47), Costa e Silva tratou de organizar o chamado Comando Supremo Revolucionário formado por ele, pelo auto-intitulado Ministro da Marinha vice-almirante Augusto Rademaker e pelo tenente-brigadeiro Francisco de Assis Correia de Melo. Esse triunvirato, com proeminência de Costa e Silva, acabou administrando a nação até que um novo presidente fosse eleito. O governo de Ranieri Mazzilli, nesse sentido, fora apenas uma fachada.
Para Skidmore (1988, p. 48), “este Comando extralegal foi a defesa que imaginaram contra um possível contragolpe de militares de alta patente ainda leais ao governo”. O Comando foi confirmado pelo presidente em exercício, que acabou nomeando-os “ministros militares de seu governo”. Além disso, a partir de 7 de abril os membros do Comando Supremo Revolucionário “exigiram publicamente legislação de emergência suspensiva dos procedimentos legais para realizarem expurgos no serviço público, na área militar e entre os ocupantes de cargos púbicos em todos os níveis” (SKIDMORE, 1988 p. 48). Ficava claro que o objetivo primeiro do Comando era realizar a chamada “Operação Limpeza”, uma caça às bruxas contra os comunistas.
Nem o Congresso, nem o Judiciário, nem a Constituição garantiam qualquer legitimidade ao auto-denominado Comando Supremo Revolucionário. Podemos mesmo voltar à clássica passagem escrita por Schmitt (2006, p. 7) segundo a qual o “soberano é quem decide sobre o estado de exceção”. O vazio de poder encontrado pelos militares achou seu conteúdo com a decisão de Costa e Silva. Foi ele o soberano do golpe com a devida conivência do presidente em exercício que, então, demonstrara sua “utilidade” para o golpe integrando ao governo provisório os auto-intitulados comandantes da revolução.
Antes da posse de Castello, em 15 de abril, portanto, transparece a fragilidade do governo provisório encabeçado pelo presidente da Câmara. Em realidade, pode-se mesmo dizer que tal instância era apenas uma medida diversionista encontrada pelos militares golpistas para oferecerem à nação, e ao exterior, uma sensação de legalidade e normalidade constitucional da derrubada de Jango. O governo de facto concentrava-se no Comando Supremo Revolucionário, sendo o governo de Mazzilli apenas um meio para os fins buscados pelos revolucionários.
A exceção, surgida nos momentos de emergência, é capaz de perverter qualquer conjunto de instituições e regras, por mais institucionalizadas que estejam. Isso explica a situação sui generis das duas semanas após o golpe: um governo provisório empossado pelo Legislativo e uma estrutura de cúpula militar paralela – senão a principal – maquinando a liquidação temporária dos princípios basilares da Constituição sob a alegação de que era preciso “limpar a área” para, em momento posterior, restaurar o cumprimento da própria Carta.
Se este era o objetivo principal dos revolucionários, ou seja, suspender temporariamente a Constituição para garantir sua sobrevivência, tal ato aproxima-se da “ditadura comissária” teorizada por Schmitt (1986, p. 170). Nela, se “suspende a Constituição in concreto para proteger a própria Constituição na sua existência concreta”. “A ditadura”, nesse sentido, “protege uma determinada Constituição contra algum ataque que ameace destruí-la” (SCHMITT, 1986, p. 171).
Para todos os efeitos, a Constituição vigente em 1964 (o Texto de 1946), continuou em vigência, pelo menos em alguns pontos, mesmo após o golpe militar e até a promulgação da Lei Maior de 1967, editada pelo governo Castello. No Manifesto do General Mourão datado de 31 de março, o deflagrador do golpe em nenhum momento se revolta contra a Constituição, mas sim contra o presidente que a estaria violentando. A Constituição, nesse sentido, era a vítima de toda aquela situação pré-golpe.
O Senhor Presidente da República, que ostensivamente se nega a cumprir seus deveres constitucionais, tornando-se, ele mesmo, chefe de governo comunista, não merece ser havido como guardião da Lei Magna, e, portanto, há de ser afastado o Poder que abusa, para, de acordo com a Lei, operar-se a sua sucessão, mantida a Ordem Jurídica. (FICO, 2004, p. 327)
A suspensão parcial da Constituição realmente aconteceu. Em 9 de abril, o Comando Supremo Revolucionário editou o Ato Institucional. Medida jurídica excepcional, sequer possuía número porque a intenção era de que ele fosse o único. Nada mais coerente com o alegado caráter temporário do golpe. Seu preâmbulo foi escrito por Francisco Campos, o notável intelectual autoritário brasileiro e redator da Constituição de 1937 do Estado Novo getulista. Segundo narra Gaspari (2002, p. 123), Campos “deu uma aula sobre a legalidade do poder revolucionário” a Costa e Silva e outros generais ávidos em atropelar a lei para levar adiante os ideais de sua revolução.
O referido preâmbulo sintetiza magistralmente a alocação do Poder Constituinte nacional nas mãos da revolução – esta, por sua vez, representada por seu Comando Supremo. A revolução, então, posiciona-se acima da ordem legal vigente pois respaldada pela nação em sua totalidade. O apoio popular, que usualmente legitima o Poder Constituinte de um país, estaria ao lado dos revolucionários, motivo pelo qual a revolução estaria legitimada por si mesma. A soberania estava posta, e a exceção tornada realidade. Em uma das principais passagens, o preâmbulo do Ato sem número sustenta que:
Fica, assim, bem claro que a revolução não procura legitimar-se através do Congresso. Este é que recebe deste Ato Institucional, resultante do exercício do Poder Constituinte, inerente a todas as revoluções, a sua legitimação. (FICO, 2004, p. 340)
Mesmo que o Ato frisasse que a Constituição de 1946 seria mantida, e que o Congresso continuaria funcionando, é óbvia a subversão da ordem liberal baseada na independência dos Poderes e no respeito aos dispositivos constitucionais.
O conteúdo do Ato Institucional é típico de legislação emergencial confeccionada para contornar uma crise interna. Ele previa a eleição do novo presidente e vice-presidente em dois dias após a edição do Ato, e que não haveria inegibilidades na eleição indireta pelo Congresso Nacional. Esse parágrafo beneficiava o general Castello Branco que, se cumprida a Constituição vigente, não poderia concorrer, pois militar de alta patente não desincompatibilizado de suas funções. Nova eleição direta para presidente também foi marcada para 3 de outubro de 1965.
O Ato autorizava, ainda, o presidente a enviar projetos de emenda constitucional e projeto de lei ao Legislativo, cuja aprovação tinha prazo definido, acabando por ampliar grandemente os poderes do Executivo.
Em termos de direitos fundamentais, a garantia de estabilidade e vitaliciedade, particularmente dos funcionários públicos, foi suspensa por 6 meses. Além disso, os membros do Comando Supremo, “no interesse da paz e da honra nacional, e sem as limitações previstas na Constituição” (FICO, 2004, p. 341), poderiam cassar mandatos de agentes políticos de todos os níveis e suspender direitos políticos pelo prazo de 10 anos. O presidente a ser eleito teria legitimidade para aplicar essas penalizações pelo prazo de 60 dias.
A “Operação Limpeza”, cabe destacar, se viabilizou a partir da edição do Ato Institucional. O Comando Supremo Revolucionário, embasado pelo Ato, editou, entre 10 e 13 de abril, 8 listas com nomes de sindicalistas, políticos, funcionários públicos e militares cujos direitos foram tolhidos. Tal perseguição, vale destacar, acontece concomitantemente com a existência do governo provisório de Mazzilli.
O mais importante a ser notado no Ato é que ele possuía uma sunset clause, um prazo de validade. Seus dispositivos seriam aplicáveis até 31 de janeiro de 1966, justamente a data de posse do novo presidente da República a ser eleito nas eleições de outubro de 1965. A julgar o golpe apenas por seu Ato Institucional não numerado, poder-se-ia mesmo dizer que tudo deveria voltar ao normal em 1966 com a eleição do próximo governante. Como na ditadura romana, sabia-se a exata data do fim da ditadura brasileira.
Tal visão a respeito do golpe militar como uma intervenção temporária parece ter sido fortificada com a indicação do general Castello Branco para presidente da República. Legitimado por uma eleição indireta via Congresso, e com apoio de amplos setores políticos civis, incluindo os principais interessados na realização da eleição em 1965, Castello teria a missão de minimizar a crise interna, econômica principalmente, para devolver o poder aos civis em 1966 (NETO, 2004).
Entre os militares, no entanto, não existia um consenso em relação à duração do regime. Conforme indicam Cruz e Martins (1983), a coalizão militar vitoriosa em 1964 poderia ser reduzida a dois grupos distintos: os sorbonistas e a linha dura.
Os sorbonistas, mais moderados, tinham em Castello Branco sua referência, e assumiram o poder com ele em 15 de abril de 1964. O “ideal sorbonista” era mesmo de um governo provisório que devolvesse a normalidade ao país. Como destacam os autores:
Em praticamente todas as áreas de atuação, o governo Castello Branco manteve-se fiel ao que poderíamos chamar de ideal sorbonista: o de promover, via integração institucional, o modelo de civilização realizado pelos países centrais do sistema capitalista. Assim, também na área política. No entender dos sorbonistas, um regime liberal-democrático moderno precisaria possuir, no mínimo, três virtudes: 1) agilidade nos processos decisórios; 2) capacidade de controlar as ameaças de subversão da ordem; 3) garantir aos partidos políticos o direito efetivo de se alterarem no poder mediante livre disputa eleitoral. Evidentemente, o regime de 46 deixava a desejar em cada um desses pontos. (CRUZ E MARTINS, 1983, pp. 18-19)
Em seu discurso de posse, Castello Branco exibia um intento legalista ao dizer que: “serei escravo das leis do país” (FICO, 2004, p. 342). Por diversas vezes anunciou que iria restaurar a ordem e cumprir os objetivos da revolução vitoriosa. Também exalou toda sua concepção branda ao pronunciar categoricamente que: “meu procedimento será o de um chefe de Estado sem tergiversações no processo para a eleição do brasileiro a quem entregarei o cargo a 31 de janeiro de 1966” (FICO, 2004, p. 342).
Por outro lado, a linha dura estava representada logo no Comando Supremo Revolucionário. Como indica Dulles (1979), o vice-almirante Rademaker era um genuíno “radical”, inclusive acusando Costa e Silva e Castello Branco de desejarem apenas “meia revolução” em função de suas recusas de não fecharem o Congresso. Em comparação com Castello, o próprio Costa e Silva pode ser tido como um representante da linha dura. Basta ver sua iniciativa de capitanear os primeiros atos da Revolução; basta ver o caso da edição do AI-5 em 1968.
A literatura especializada documenta as aspirações legalistas do governo Castello Branco, em contraposição aos linha dura. Como lembra Cardoso (1972, p. 66), por exemplo, “o “projeto” do governo Castello Branco era, com reservas, política e economicamente “liberal”, dentro das condições em que o liberalismo opera nos países subdesenvolvidos”.
Mesmo que tenha herdado e governado seus primeiros meses assentado sob uma legislação de exceção como o era o Ato Institucional sem número, seu comportamento inicial foi de um notável moderado, uma coluna contra as pretensões radicalizantes dos linha dura.
Castello, por exemplo, se negou a cassar parlamentares femininas, vetou muitas suspensões de direitos políticos, entre a mais paradigmática a recusa, por parte do presidente, de demitir o jornalista Carlos Heitor Cony diante de suas ferozes críticas à revolução na imprensa. Não decretou, e isso é de suma importância, estado de sítio como lhe facultava o texto do Ato editado pelo Comando Supremo. No interregno entre o golpe e a edição do segundo AI, a censura aos meios de comunicação não foi institucionalizada. Os principais jornais do país, aliás, apoiaram o nome do general para o cargo de presidente após a derrubada de Jango. Além dos mais, durante seu governo o habeas corpus não foi suspenso e a Justiça Militar não se sobrepôs totalmente à Civil no julgamento dos acusados de conspiração (PEREIRA, 2010). Tudo se encaminhava para um desfecho “constitucional” do golpe; era, por assim dizer, apenas uma questão de meses.
É interessante notar, complementarmente, a composição da equipe ministerial de Castello. Do Comando Supremo Revolucionário, o único a permanecer no governo foi Costa e Silva (ministro do Exército). Rademaker, “conhecido por suas ideias fortemente direitistas”, assinala Skidmore (1988, p. 55), foi substituído por Ernesto de Melo Batista, um almirante. Já o auto-intitulado comandante da Aeronáutica, Correia de Melo, foi substituído pelo brigadeiro Lavanère Wanderley. Tais modificações afastavam dois radicais do governo, isso porque o contexto do golpe demonstrava que “possuindo o Exército maior peso político, o papel dos titulares da Marinha e da Aeronáutica era relativamente secundário” (SKIDMORE, 1988, p. 53)
Outros ministros castellistas transpareciam à opinião pública a sensação de que os militares não viriam para ficar. Em especial, era carregada de simbolismo a presença do senador Milton Campos como ministro da Justiça, um afamado constitucionalista, do professor Octávio Gouveia Bulhões na Fazenda e do liberal Roberto Campos na pasta do Planejamento e Coordenação Econômica.
Não são apenas as transições de regimes autoritários para democráticos que guardam um grau acentuado de incerteza, como defendem O’Donnel e Schmitter (1988); o futuro do regime não democrático carrega igualmente uma forte carga de imprevisibilidade. E a imprevisibilidade começou a sacudir o Brasil, prejudicando fatalmente o retorno à normalidade constitucional. Como bem situa Fico (2004, p. 73), “os pudores de Castello Branco seriam paulatinamente vencidos”. O vocábulo “paulatinamente” capta com precisão a metamorfose do governo de Castello, cuja edição do Ato Institucional número 2 assinala uma inflexão.