Resumo: Este breve artigo pretende discutir a prerrogativa institucional da Defensoria Pública para a execução de verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação judicial, em virtude de recente atualização da Lei Complementar nº 80/94 (Lei Orgânica da DP). Propõe-se, então, na esteira do entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, reconhecer a capacidade processual anômala do Defensor Público para a deflagração de demanda executiva que objetive efetivar a prerrogativa em apreço.
Palavras-chave: Defensoria Pública. Prerrogativa institucional. Execução de verbas sucumbenciais. Capacidade processual anômala.
Sumário: Introdução. 1. Atribuição da DPU: típica e atípica. 2. As prerrogativas funcionais dos membros da DPU. 3. A execução das verbas sucumbenciais decorrentes da atuação judicial da DPU. 3.1. A capacidade processual anômala da DP. 3.2. A atribuição para deflagrar a demanda executiva. Conclusão. Referências.
Introdução
A Defensoria Pública ficou encarregada, no plano federativo, da prestação de assistência jurídica integral e gratuita ao necessitado, em todos os graus e instâncias administrativas e jurisdicionais, tendo por objetivos primar pela dignidade da pessoa humana; pela redução das desigualdades sociais; pela afirmação do Estado Democrático de Direito; pela prevalência e efetividade dos direitos humanos e pela garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, enfim, pelo capitaneamento de políticas públicas afirmativas de inclusão social em parcerias com outros órgãos, entidades e associações civis[1].
O Defensor Público por definição é o agente político incumbido pela Constituição da República da missão de assegurar o acesso a direitos da parcela mais desfavorecida e excluída da população; bacharel em direito aprovado em rigoroso concurso público de provas e títulos. A função defensorial é, como tal, indelegável e privativa de membro da carreira[2] (art. 4º, §§ 2º e 10º da Lei Orgânica da DPU - LODP), que a exerce, inclusive, contra as pessoas jurídicas de direito público.
Os Defensores Públicos Federais, nomeados pelo Presidente da República, atuam privativamente perante os órgãos jurisdicionais federais, eleitorais, militares e do trabalho, bem como perante os Tribunais Superiores, os Tribunais Regionais Federais, Eleitorais e do Trabalho; o Juizados especiais federais e as Turmas Recursais, além dos órgãos administrativos municipais, estaduais e federais relacionados a sua atribuição institucional (art. 14, 23 e 28 da LODP).
Com efeito, para que a Defensoria Pública exerça seu papel constitucional com efetividade e independência, em igualdade de condições em relação às demais funções essenciais, foram definidas garantias (inamovibilidade, estabilidade e independência funcional) e prerrogativas funcionais e processuais aos seus membros, inerentes também ao Ministério Público e à Advocacia Pública.
1. Atribuição da DPU: típica e atípica
A atuação finalística dos Defensores Públicos Federais é subdividida em: a) atribuição típica: corresponde à atuação jurídica (leia-se judicial, conciliatória e extrajudicial) em favor do necessitado, assim considerado aquele interessado que demonstra, por documentos e pesquisas socioeconômicas realizadas pelos servidores da DPU, a sua impossibilidade material de custeio de honorários de advogado para patrocinar, seja em juízo ou fora dele, determinada pretensão. Nesse contexto, os Defensores Públicos Federais em todo o Brasil seguem as normas definidas pela Administração Superior da DPU na condução do procedimento administrativo de assistência jurídica e na apuração da necessidade econômica do interessado. (Art. 4º, I da LODP); b) atribuição atípica: é uma atribuição diferenciada que consiste na atuação por provocação judicial, no Processo civil, nos casos de curadoria especial previstos no art. 9º do Código de Processo Civil; na defesa do réu revel e que não constitui advogado, no âmbito do processo penal; na defesa do idoso, da criança e adolescente; das comunidades quilombolas; do preso e estrangeiro em processo expulsório sem Advogado constituído[3], e demais grupos socialmente vulneráveis[4]. A intervenção da DPU nesses feitos se justifica na necessidade imperiosa de se garantir o devido processo legal enquanto cláusula inarredável do paradigma de Estado Democrático e pluralista de direito. Nessas hipóteses, é prescindível a apuração da condição socioeconômica do interessado (art. 4, XI, XIV, XVI a XVIII da LODP), porque o Defensor Público age como guardião do contraditório e da ampla defesa.
2. As prerrogativas funcionais dos membros da DPU
O Estatuto jurídico da DPU também mune o Defensor Público Federal de um conjunto de prerrogativas irrenunciáveis e indispensáveis ao pleno e democrático exercício de sua missão constitucional funcionalmente independente. A sua atualização recente, promovida pela Lei Complementar nº 132/09, trouxe avanços significativos na defesa do interesse do Assistido e, sobretudo, na reafirmação da DPU como Instituição Constitucional de Defesa, ao qual foi atribuída idêntica relevância constitucional conferida aos membros do Ministério Público e da Advocacia Pública.
No âmbito dos procedimentos administrativos e judiciais, quer de natureza cível, quer criminal, as prerrogativas, longe de serem meros privilégios classistas, representam inafastáveis instrumentos de atuação jurídica funcionalmente independente do Defensor Público e, sobremaneira, compatíveis com a relevância constitucional da função fundamental de defesa integral e gratuita do necessitado. A propósito, ensina Hely Lopes Meireles:
"Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração, na área de sua atuação, pois não são hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais da jurisdição. Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder. (...) Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções. As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e decisão ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns da culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissionalizados[5]”
É cediço que o investimento na Defensoria Pública brasileira, apesar de incrementado nos últimos anos, ainda se desvela insuficiente para a efetiva estruturação da Instituição, em igualdade de condições em relação às demais funções essenciais.
O Estado brasileiro, ao optar pelo modelo público e oficial[6] de prestação de assistência jurídica ao necessitado (art. 5º, LXXIV e 134, ambos da Constituição da República c/c art. 4º, § 5º da Lei Complementar nº 80/94 –LODP), impôs uma relevante obrigação à administração governativa, qual seja, a efetiva implementação da Defensoria Pública, sob pena de grave omissão constitucional. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal esclarece que “aparelhar as defensorias públicas é servir, sim, ao desígnio constitucional de universalizar e aperfeiçoar a própria jurisdição como atividade básica do Estado e função específica do poder judiciário[7]”. Assim, essa estruturação viabilizaria a “independência técnica dos seus membros efetivos e condição da própria eficiência do seu labor em prol dos estratos sociais de mais expressiva carência econômica, sem interrupção ou solução de continuidade[8]”. E, portanto, todo o investimento público direcionado à assistência jurídica ao necessitado deve ser aplicado na Defensoria Pública, sob pena de desvio de finalidade por desatendimento ao modelo oficial adotado pela Constituição brasileira.
3. A execução das verbas sucumbenciais decorrentes da atuação judicial da DPU
No âmbito da União, os 481 Defensores Públicos Federais em atividade atendem pouco mais de 50 subseções federais. A par disso, sem a criação da carreira de apoio da DPU, os Defensores Federais ainda terão que assumir funções e atividades peculiares às atividades-meio, intrínsecas ao funcionamento administrativo das unidades Brasil afora. A consequência é imediatamente sentida pela população carente que necessita de um Defensor Público ou de um atendimento multidisciplinar e não tem acesso por questões eminentemente políticas.
Dessarte, para tentar amenizar esse quadro diuturno de carências, a LODP conferiu outra forma de captação de recursos financeiros, ao destinar verbas sucumbenciais devidas em razão da atuação judicial ao Fundo de Capacitação e Aperfeiçoamento dos servidores e membros da DPU.
Tais valores, que decorrem exclusivamente da sucumbência em favor da DPU, possuem a natureza jurídica de verba pública de destinação específica, malgrado sua fórmula de cálculo seja peculiar aos honorários de Advogado. Assim como acontece aos Magistrados e membros do Ministério Público, os Defensores Públicos não podem, enquanto agentes políticos e individualmente, receber a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais, bem como exercer a advocacia.
O que a Carta Política impede é que haja repasse desses valores ao agente público, mas não o obsta à estruturação da Instituição ao qual pertencem. No âmbito da União, tramita, ainda, o projeto de lei nº 2432/11, da Câmara dos Deputados, que pretende repartir os valores de aplicações de recursos depositados em conta judicial, a proporção de 12,5% ao judiciário federal e trabalhista, cada; 12,5% ao Ministério Público Federal e ao do Trabalho, cada; 25% à Defensoria Pública da União e à Advocacia-Geral da União, cada; destinados ao aparelhamento e estruturação das referidas instituições.
3.1. A capacidade processual anômala da DP
O ponto central é saber se a prerrogativa e, também, função institucional da DPU de executar e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos (art. 4º, XXI da LODP), autoriza o Defensor Público Federal ao ajuizamento de demanda que vise à excussão patrimonial do devedor.
A prerrogativa em apreço, como decorrência da teoria dos poderes implícitos, serve de instrumento para que se exija de qualquer pessoa, poder instituído ou entidade o cumprimento inescusável, na via administrativa ou judicial, de seus objetivos, funções e prerrogativas institucionais (direitos-função), indispensáveis ao pleno e efetivo desempenho da função fundamental de defesa. Nesse sentido, entende o Supremo Tribunal Federal:
EMENTA: Agravo regimental EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. CAPACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR EM JUÍZO. ADI 1557. LEGITIMIDADE PARA A CAUSA CONCRETAMENTE APRECIADA. AUSÊNCIA. PRECEDENTES. A corte pacificou entendimento de que certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo). ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004. Essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e contrapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apreciada. Consoante a jurisprudência sedimentada nesta Corte, tal legitimidade existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional. Hipótese não configurada no caso. Agravo regimental a que se nega provimento. (g.n., RE 595176 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 31/08/2010, DJe-235 DIVULG 03-12-2010 PUBLIC 06-12-2010 EMENT VOL-02445-01 PP-00242 RT v. 100, n. 906, 2011, p. 493-499)
Assim, atribui-se capacidade processual anômala à Defensoria Pública[9] para viabilizar, além da observância e cumprimento das prerrogativas legais deferidas ao Defensor Público, meio para o exercício de seu mister constitucional, fazendo cessar interferências ou limitações internas ou externas, estranhas ao seu estatuto jurídico-constitucional. Sobre o tema, relevante trazer à colação a posição do Superior Tribunal de Justiça:
Constitucional. Processual Civil. Capacidade de ser parte. mandado de segurança. Legitimidade recursal. Prefeito municipal. - A jurisprudência firmada no âmbito do Pretório Excelso tem assegurado ao titular de um direito subjetivo público, cuja extensão abrange os chamados direitos-função, que pressupõe a posse e o exercício de uma função pública, a legitimidade para atuar em Juízo na defesa de sua competência e de suas prerrogativas institucionais. - Prefeito Municipal tem capacidade postulatória para patrocinar, em Juízo, a defesa dos direitos e prerrogativas institucionais do órgão público a que pertença, sendo-lhe assegurado, de conseqüência, legitimidade para recorrer da sentença concessiva de mandado de segurança em que figure como autoridade coatora. - Recurso especial conhecido e provido. (g.n., RESP 199500029944, VICENTE LEAL, STJ - SEXTA TURMA, DJ DATA:19/02/2001 PG:00255 JBCC VOL.:00188 PG:00448 ..DTPB:.)
PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. CÂMARA DE VEREADORES. AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, "a despeito de sua capacidade processual para postular direito próprio (atos interna corporis) ou para defesa de suas prerrogativas, a Câmara de Vereadores não possui legitimidade para discutir em juízo a validade da cobrança de contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamento dos exercentes de mandato eletivo, uma vez que desprovida de personalidade jurídica, cabendo ao Município figurar no pólo ativo da referida demanda." (REsp 696.561/RN, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 24/10/2005). No mesmo sentido: AgRg no REsp 1299469/AL, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 10.4.2012. 2. Desse modo, "a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica autônoma que lhe permita figurar no pólo passivo da obrigação tributária ou ser demandada em razão dessas obrigações. Sujeito passivo da contribuição previdenciária incidente sobre remuneração de membros da Câmara Municipal é o Município, pessoa jurídica de direito público." (Precedente: REsp n. 573129/PB, DJ de 04.09.2006, Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki). 3. O princípio da separação dos poderes e o da autonomia financeira e administrativa não podem eximir o Município de responsabilidades assumidas por seus órgãos. Agravo regimental improvido. (AGRESP 201200078350, HUMBERTO MARTINS, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:28/06/2012 ..DTPB:.)
Por isso, repise-se, o art. 4º, IX e XXI da Lei Complementar nº. 80/94 reconhece ao membro da Defensoria Pública da União personalidade judiciária para cobrar os honorários sucumbenciais destinados ao aparelhamento da Instituição e à capacitação de seus integrantes, por qualquer meio jurídico, inclusive, pela via judicial.
Admitir interpretação diversa significaria, ademais de menosprezar a atuação funcional do Defensor, vincular a Defensoria Pública a órgão estranho a suas funções, o que é vedado tanto pela Constituição da República como pela LC 80/94 (art. 4º, §10º). Em outras palavras, delegar-se-ia, por via reflexa, o dever constitucional de prestar assistência jurídica ao necessitado que pressupõe, decerto, o cumprimento das funções institucionais definidas no art. 4º da Lei Orgânica da DPU.
Com efeito, tem a Defensoria Pública legitimidade ativa ad causam para a demanda de execução de verba sucumbencial decorrente de sua atuação judicial, conforme dispõem os art. 4º, IX e XXI da Lei Complementar nº 80/94 c/c art. art. 475-N, III; 566, I; do Código de Processo Civil.
3.2. A atribuição para deflagrar a demanda executiva
Outro questionamento que se apresenta é definir a qual Defensor cabe a deflagração da demanda executiva. Para tentar resolvê-lo é imperiosa a adoção de uma interpretação finalística e sistemática da LC 80/94 e do Código de Processo Civil.
A LODP dispõe:
Art. 20. Os Defensores Públicos Federais de 2ª Categoria atuarão junto aos Juízos Federais, aos Juízos do Trabalho, às Juntas e aos Juízes Eleitorais, aos Juízes Militares, às Auditorias Militares, ao Tribunal Marítimo e às instâncias administrativas.
Art. 23. O Defensor PúblicoGeral atuará junto ao Supremo Tribunal Federal.
O art. 8º, II da LODP prevê que a representação da DPU, no que relacionada com a gestão e a administração superior da Instituição, cabe ao Defensor Público-Geral Federal. Em relação aos demais atos, típicos da assistência jurídica, sua atuação fica restrita ao Supremo Tribunal Federal.
O Código de Processo Civil, por sua vez, atribui como competência do juízo cível comum o processamento e julgamento de demanda executiva, ex vi do seu arts. 94 e 575, IV.
Desta feita, é de atribuição do Defensor Público Federal de 2ª Categoria que oficia perante a Seção Judiciária onde residente o devedor a deflagração de demanda executiva direcionada à cobrança da verba sucumbencial constante de título judicial.
CONCLUSÃO
O fortalecimento da Defensoria Pública é exigência de democratização e controle da atividade estatal e particular que menospreze os direitos fundamentais dos necessitados, o seu público-alvo.
A atualização do Estatuto da Defensoria Pública, portanto, representou grande avanço na consolidação desta Instituição de Defesa como entidade promotora dos direitos humanos da parcela da população que não tem condições suficientes para a contratação de Advogado e que, por essa razão, merecem especial atenção do Poder Público.
Embora o investimento público em Defensoria Pública tenha aumentado nos últimos anos, ainda se desvela insuficiente para assegurar a todos os brasileiros o acesso a um Defensor Público. Daí a importância da previsão da prerrogativa de executar as verbas sucumbenciais decorrentes da atuação judicial, cujos valores reverterão para a estruturação da Instituição e capacitação de seus membros e servidores para melhor e com maior eficiência atender ao cidadão que necessita do serviço público de assistência integral e gratuita. Por isso, ademais de acometer legalmente prerrogativas e direitos aos Defensores Públicos e seus Assistidos, é indispensável que se reconheça a capacidade processual para perseguir e exigir o seu efetivo cumprimento, como o fez a LC 132/09.
Referências
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Processo Constitucional. In Revista da Faculdade Mineira de Direito – v. 1, n. 1 (Jan. – jun. 1998).
BRASIL. Constituição (1.988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1.988.
__________. Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1.994. Organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados, e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, 13 jan. 1.994.
__________. Ministério da Justiça. III Diagnostico da Defensoria Pública no Brasil. Brasília: Secretaria de Reforma do Judiciário, 2009.
CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Direito Processual Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2001.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002
LEAL, André Cordeiro. Instrumentalidade do processo em crise. Belo Horizonte: Mandamentos, 2008.
LEAL, Rosemiro Pereira. Relativização inconstitucional da coisa julgada. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
SCALABRINI, Jairo Henrique. O advogado ainda é imprescindível nos Juizados Especiais. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 912, 1 jan. 2006.
MORAES, Guilherme Peña de. Instituições da Defensoria Pública. São Paulo: Malheiros, 1999.
Notas
[1] Exemplos da atuação da Defensoria Pública da União: a) projeto de conscientização e reparação material das vítimas de escalpelamento na Amazônia que culminou na celebração de convênio entre DPU, INSS e Ministério da Saúde; b) atuação na promoção e investigação de erros no ENEM 2009, o que prejudicou milhares de alunos, em boa parte, egressos de escola pública e necessitados; c) atuação coletiva para compelir os empregadores a fornecer equipamentos de proteção individual quando da epidemia mundial do vírus H1N1; d) fomento da Força Nacional de Execução Penal, responsável pelo acolhimento e análise de pedidos revisionais de condenados; e) atendimento ao preso estrangeiro em processo de expulsão e ou em cumprimento de pena, sem familiar no Brasil e sem saber se comunicar no idioma nacional; f) atuação contra o tráfico internacional de pessoas, bem como o combate ao trabalho escravo, especialmente, na região metropolitana de São Paulo; g) defesa e orientação jurídica de famílias do sertão nordestino no âmbito das desapropriações causadas pela transposição do Rio São Francisco; h) discussões no âmbito do CNJ para promoção da saúde e das causas da judicialização e fomento à criação de câmara técnico-consultiva em saúde; i) atuação em proteção às comunidades quilombolas e indígenas, sobretudo, nos Estados de Minas Gerais e Mato Grosso do Sul; j) atuação em defesa de famílias nos processos de reforma agrária; k) projeto DPU itinerante, encarregado de levar a estrutura da DPU para atendimento de populações afastadas dos centros urbanos, em especial em matéria previdenciária et alii.
[2] Idêntica norma é atribuída aos membros do Ministério Público (Art. 25, parágrafo único da Lei 8625/93).
[3] A atualização recente da Lei de Execuções Penais reafirmou essa atribuição da DP ao situá-la como órgão de execução penal.
[4] Ou necessitados organizacionais.
[5] MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 76.
[6] Os modelos de assistência jurídica podem ser classificados em: a) pro bono ou caritativo: são advogados autônomos que imbuídos por boa vontade e caridade, realizam a defesa judicial de terceiro, sem contraprestação de qualquer natureza (desempenhado pelos escritórios-modelo de algumas faculdades de direito); b) judicare: o magistrado escolhe advogados para a defesa em processo judicial específico e com custeio de honorários pelo Estado (advogados dativos) c) salaried staff ou modelo público oficial: o Estado mantém uma carreira própria de agentes públicos incumbidos de prestar orientação, de conciliar e atuar judicial e extrajudicialmente, sendo remunerados exclusivamente pelo Poder Público.
[7] STF, ADI 4246, publicado em 30/08/2011, Dje 166.
[8] Idem ibidem.
[9] STF, MS 21239, Rel. Min. Sepúlveda Pertence e STJ, ROMS 15877, Rel. Min. Teori A. Zavascki.