Antes de falarmos propriamente da inovação trazida pela Lei 11.718/2008, que conferiu nova redação ao art. 48, § 3º, da Lei 8.213/91, cumpre-nos fazer um apanhado histórico fundamental ao embasamento da tese que será aqui defendida, qual seja, a aplicabilidade da norma em tela a quem exercer atividade urbana na da data em que completar o requisito etário ou em que efetuar o requerimento administrativo.
a) O apartheid previdenciário
Historicamente a segmentação sempre foi característica do sistema previdenciário brasileiro. No entanto, o apartheid previdenciário vem sendo paulatinamente abandonado em prol da consagração da isonomia.
Entre o segundo reinado e o início da República Velha, já havia leis que isoladamente garantiam certo benefício previdenciário, mas estavam restritas categorias diminutas de trabalhadores[1]. O próprio Decreto 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei Eloy Chaves, considerado o nascedouro efetivo da Previdência Social no Brasil, reforça a segmentação, pois instituía uma caixa de aposentadorias e pensões reservada a trabalhadores das empresas ferroviárias da época[2].
Veio a revolução de 1930 e com ela a primeira crise do sistema, causada por corrupção e inúmeras fraudes. Em razão disso, o governo de Getúlio Vargas suspendeu por seis meses a concessão de qualquer aposentadoria. Depois, o sistema passou a ser organizado por Institutos que agremiavam determinada categoria profissional. [3]
Assim como a Lei Eloy Chaves contemplou os ferroviários, novas Leis foram editadas no transcorrer dos anos trinta, cada uma criando um instituto de Aposentadorias e pensões que agremiava determinada categoria de trabalhadores. Os principais Institutos de Aposentadoria e Pensões eram os seguintes:
a) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM), criado pelo Decreto nº 22.827/33;
b) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB), que surgiu pelo Decreto nº 24.615/34;
c) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC), fruto do Decreto nº 24.273/34;
d) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI), criado mediante a Lei nº 367/36;
e) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Servidores dos Estados (IPASE), que congregava os servidores da União e que veio pela Lei 288/38;
f) Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPETC), instituído pelo Decreto nº 651/38. [4]
Pode-se dizer que o ano de 1960 foi primeiro divisor de águas na legislação previdenciária desde a Lei Eloy Chaves, pois a partir de então a matéria foi unificada, passando a ser tratada quase totalmente em um único diploma legal, que era a Lei 3.807/60, chamada de Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS.
Sobre esta lei, vale anotar a lição de Horvath:
A LOPS lastreou-se na a) unificação dos benefícios e serviços previdenciários, eliminando legislativamente as diferenças históricas de tratamento entre os trabalhadores; b) igualdade no sistema de custeio com a unificação das alíquotas de contribuição incidentes sobre a remuneração do trabalhador (entre 6% e 8%); c) ampliação dos riscos e contingências sociais cobertas. Neste período, o Brasil foi considerado o país que mais proteção previdenciária concedia, pois tínhamos, na época, 17 benefícios de caráter obrigatório.[5]
Contudo, apesar de estabelecer normas iguais para concessão dos benefícios, acabando com as diferenças de tratamento, a LOPS não extinguiu os vários Institutos de Aposentadorias existentes[6]. Isto só ocorreu com a edição do Decreto-Lei nº 72, de 21.11.1966, que teve vigência a partir de 1º de janeiro de 1967. Por ele, unificou-se a maior parte dos institutos de previdência, congregando-os em um único: o famoso INPS (Instituto Nacional da Previdência Social).
Após a criação do INPS, paralelamente a ele ainda sobreviveram apenas o IAPFESP (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Servidores Públicos), o IPASE e o SASSE (Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiários, que agrupava os empregados das caixas econômicas federais). [7]
Em 1971, pela Lei Complementar nº 11, adveio o PRORURAL para disciplinar a previdência social para os trabalhadores rurais, o que também foi feito aos empregados domésticos em 1972, pela Lei 5.859.[8]
O ano de 1976 marcou um novo feito histórico no âmbito legislativo, pois foi quando se editou a Consolidação das Leis sobre Previdência Social (CLPS – Decreto n. 77.077/76), que reuniu cerca de 60 diplomas referentes ao assunto.
Em 1977 foi criado o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência Social), que era composto por sete órgãos:
a) IAPAS: Instituto de Administração Financeira de Previdência e Assistência Social, com a atribuição de fiscalizar e arrecadar as contribuições;
b) INPS: que ficou imbuído de conceder e manter os benefícios previdenciários a seu cargo, e ainda os do FUNRURAL e do IPASE;
c) INAMPS: Instituto Nacional de Assistência Medica da Previdência Social, que o próprio nome já acusa a competência;
d) DATAPREV: empresa de processamento de dados;
e) LBA: Fundação Legião Brasileira de Assistência, responsável pela ajuda às pessoas carente que não contribuíam para o sistema previdenciário;
f) CEME: Central de Medicamentos, que distribuía remédios gratuitamente ou a custos menores, às pessoas mais pobres, e participava de pesquisas técnico-científicas na área de produção de medicamentos;
g) FUNABEM: Fundação Nacional de Assistência e Bem Estar do Menor, a quem competia executar a política social nacional aos menores.[9]
Os servidores destes órgãos comentam que nos bastidores da Administração Pública o sistema não se chamava SINPAS, como batizado na lei, mas sim de DIFÍCIL; palavra resultante da união das iniciais de cada órgão que o compunha.[10]
O FUNRURAL e o IPASE não integravam o SINPAS.[11]
Vale lembrar que o SINPAS não promoveu mudanças nos direitos e obrigações previdenciárias; ele apenas reorganizou administrativamente o sistema, para lhe dar maior racionalidade e operacionalidade. Apesar deste objetivo, é justamente desta época que decorre certa confusão entre os conceitos de Previdência, Assistência Social e Saúde[12], que faz muita gente ainda pensar que o INSS é culpado pelo caos na saúde.
Veio então, em 1988, a Constituição Cidadã, que organizou a seguridade social num sistema tripartite (art. 194), compreendendo a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social. As contribuições sociais passaram a custear as três áreas, todas tendo um só orçamento, qual seja, o orçamento da Seguridade Social. A Saúde foi destinada a todas as pessoas, sendo gerida pelo SUS (art. 198), cuja criação culminou na extinção do INAMPS pela Lei n. 8.689/93. Por seu turno, a Assistência Social se destinou expressamente aos mais pobres (art. 203). A Previdência se diferencia da saúde e da assistência por abrigar, regra geral, apenas aqueles que recolhem contribuições. Pelo art. 201 estabeleceu-se o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que engloba todos aqueles não cobertos por regime próprio. A filiação ao RGPS é obrigatória a quem exercer atividade remunerada e facultativa aos demais, que não exerçam atividade econômica ou não sejam amparados por regime próprio.
Em 1990 foi implementada a chamada Reforma Administrativa do Governo Collor, que além de tentar acabar com os marajás, buscou desburocratizar a Administração. Neste contexto, foi criado o famigerado Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, que juntamente com a DATAPREV, passaram a fazer parte do Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS)[13]. O INSS nasceu com base na Lei 8.028, de 12 de abril de 1990, regulamentada pelo Decreto n. 99.350/90. É uma autarquia resultante da fusão do INPS, gestor dos benefícios e serviços previdenciários, com o IAPAS, a quem cabia arrecadar e fiscalizar as contribuições devidas ao sistema previdenciário[14]. Por conseqüência, estas foram inicialmente suas funções.
b) O fim do apartheid
Como pudemos observar acima, a evolução histórica da Previdência Social no Brasil revela um paulatino abandono da segmentação rumo à unificação dos sistemas previdenciários.
E para o futuro essa tendência continua forte, tanto que já se fala até mesmo na unificação do Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, com o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos.
Embora esses regimes continuem separados no tocante ao caixa de custeio, a tendência de unificação já é sentida após a reforma da previdência de 2004 e o advento das Leis 10.887, de 18 junho de 2004, e 12.618, de 30 de abril de 2012. A primeira, por exemplo, estabeleceu no art. 1º que o cálculo da aposentadoria dos servidores de quaisquer entes federativos será feito pela média aritmética das maiores contribuições, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde julho de 1994. Ou seja, estendeu aos servidores regra que desde a Lei 9.876/99 já vigia para o RGPS. Já a Lei 12.618/2012 veio para instituir o regime complementar de previdência dos servidores que, estando por ela abrangidos, terão seus benefícios limitados ao mesmo teto que há muito vigora para o RGPS.
Como se vê, a unificação da previdência é tendência inexorável.
c) A Lei 11.718/2008
É consagrado no texto constitucional, como objetivo fundamental da Seguridade Social, a “uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais” (art. 194, inciso II).
Não obstante essa disposição constitucional, a Lei 8.213/91 cometia flagrante injustiça com o trabalhador ou trabalhadora que, antes de implementar a idade da aposentadoria, exercia atividades urbanas e rurais.
Isso porque, para conseguir a aposentadoria por idade urbana, exigia-se o efetivo recolhimento de um número mínimo de contribuições (carência), o qual fatalmente não era atingido pelo exercício de atividade rural sem contribuição (artigos 24, “caput”, 25, inciso II, e 27, todos da Lei 8.213/91). Já para conseguir a aposentadoria rural exigia-se do segurado o exercício de atividade campesina, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao atendimento do requisito etário ou ao requerimento administrativo (art. 39, I, e art. 143, ambos da Lei 8.213/91).
Em suma, o trabalhador que exercera atividade urbana e rural antes de completar a idade ou requerer o benefício ficava num “limbo previdenciário”, pois não se aposentava em nenhuma das referidas categorias.
No intento de corrigir essa distorção, a Lei 11.718/2008 conferiu nova redação ao art. 48, §§ 2º a 4º, da Lei 8.213/91, in verbis:
Art. 48. A aposentadoria por idade será devida ao segurado que, cumprida a carência exigida nesta Lei, completar 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta), se mulher. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995)
§ 1º Os limites fixados no caput são reduzidos para sessenta e cinqüenta e cinco anos no caso de trabalhadores rurais, respectivamente homens e mulheres, referidos na alínea a do inciso I, na alínea g do inciso V e nos incisos VI e VII do art. 11. (Redação dada pela Lei nº 9.876, de 1999)
§ 2º Para os efeitos do disposto no § 1º deste artigo, o trabalhador rural deve comprovar o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido, computado o período a que se referem os incisos III a VIII do § 9º do art. 11 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11,718, de 2008)
§ 3º Os trabalhadores rurais de que trata o § 1º deste artigo que não atendam ao disposto no § 2º deste artigo, mas que satisfaçam essa condição, se forem considerados períodos de contribuição sob outras categorias do segurado, farão jus ao benefício ao completarem 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta) anos, se mulher. (Incluído pela Lei nº 11,718, de 2008)
§ 4º Para efeito do § 3º deste artigo, o cálculo da renda mensal do benefício será apurado de acordo com o disposto no inciso II do caput do art. 29 desta Lei, considerando-se como salário-de-contribuição mensal do período como segurado especial o limite mínimo de salário-de-contribuição da Previdência Social. (Incluído pela Lei nº 11,718, de 2008)
Como se vê, o § 3º previu que o trabalhador rural poderá se aposentar aos 65 anos, se homem, e aos 60 anos, se mulher, se consideradas atividades rurais e urbanas atender ao disposto no § 2º, que exige o exercício de atividade por período idêntico à carência no lapso anterior ao requerimento do benefício.
Alguns, numa leitura apressada do dispositivo, afirmam que ele beneficia apenas o trabalhador rural, único referido no texto legal. Ou seja, o segurado presentemente enquadrado como urbano, que no período equivalente à carência, antes do requerimento da aposentadoria, tenha exercido atividade rural sem contribuição, continuaria no limbo.
Quem assim pensa defende a justiça desta situação, afirmando que a aposentadoria rural é um programa social especialmente voltado a incentivar a manutenção da população residente no campo, evitando movimento migratório desordenado e inchaço dos centros urbanos. Daí por que, para essa corrente, a regra voltada à proteção especial do trabalhador rural não poderia ser estendida ao trabalhador urbano.
Tal entendimento, contudo, se afigura manifestamente inconstitucional, ante o princípio da isonomia e da equivalência da proteção social a populações urbanas e rurais. O trabalhador urbano que normalmente se enquadra no “limbo previdenciário” é alguém que, na cidade, exerce atividades sob igual ou maior vulnerabilidade social, comparada àquela enfrentada pelo obreiro rural. Afinal, enquanto este pode ser proprietário de terras, meeiro, parceiro etc, aquele é um pedreiro, servente de obras, enfim, um trabalhador braçal. Não se tem notícia de alguém sair do trabalho rural para no momento seguinte ser empresário, executivo de multinacional ou coisa do gênero. O que a experiência mostra é que o trabalhador rural vai à cidade empurrado pela falta de oportunidades do campo.
d) O Decreto 6.722/2008
Concordando com o entendimento ora defendido, o Presidente da República editou o Decreto 6.722, de 30 de dezembro de 2008, que conferiu nova redação ao art. 51 do Decreto 3.048/99, o qual passou a vigorar com o seguinte texto:
Art. 51. A aposentadoria por idade, uma vez cumprida a carência exigida, será devida ao segurado que completar sessenta e cinco anos de idade, se homem, ou sessenta, se mulher, reduzidos esses limites para sessenta e cinqüenta e cinco anos de idade para os trabalhadores rurais, respectivamente homens e mulheres, referidos na alínea "a" do inciso I, na alínea "j" do inciso V e nos incisos VI e VII do caput do art. 9º, bem como para os segurados garimpeiros que trabalhem, comprovadamente, em regime de economia familiar, conforme definido no § 5º do art. 9º. (Redação dada pelo Decreto nº 3.265, de 1999)
§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, o trabalhador rural deve comprovar o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício ou, conforme o caso, ao mês em que cumpriu o requisito etário, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido, computado o período a que se referem os incisos III a VIII do § 8º do art. 9º. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
§ 2º Os trabalhadores rurais de que trata o caput que não atendam ao disposto no § 1º, mas que satisfaçam essa condição, se forem considerados períodos de contribuição sob outras categorias do segurado, farão jus ao benefício ao completarem sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos, se mulher. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
§ 3º Para efeito do § 2º, o cálculo da renda mensal do benefício será apurado na forma do disposto no inciso II do caput do art. 32, considerando-se como salário-de-contribuição mensal do período como segurado especial o limite mínimo do salário-de-contribuição da previdência social. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
§ 4º Aplica-se o disposto nos §§ 2º e 3º ainda que na oportunidade do requerimento da aposentadoria o segurado não se enquadre como trabalhador rural. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
Restou, assim, consagrado no § 4º o direito à aposentadoria por idade mista também àquele que não seja trabalhador rural (mas urbano) na data do requerimento administrativo.
e) Conclusão
Por tudo que exposto acima, não há razão jurídica idônea a sustentar a impossibilidade de aposentadoria por idade mista a quem, ao tempo do requerimento, não for trabalhador rural.
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Notas
[1]STEPHANES, Reinold. Reforma da previdência sem segredos. Rio de Janiero: Record, 1998. p. 94.
[2]STEPHANES, Reinold. Ob. cit. p. 94.
[3] STEPHANES, Reinold. Ob. cit. p. 94.
[4] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 5ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005.
[5] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário... p. 26.
[6] CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, João Batista, Manual de direito previdenciário. 5 ed. São Paulo: LTr, 2004. p. 52.
[7] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário... p. 26.
[8] CASTRO e LAZZARI. Ob. cit. p. 53.
[9] HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário... p. 28.
[10] No ponto, créditos ao grande amigo, ex-servidor do INAMPS, Irineu Antonio Miller, hoje supervisor da Central de Execução de Mandados (CEMAN) da Justiça Federal em Francisco Beltrão.
[11] CASTRO e LAZZARI. Ob. cit. p. 53.
[12] ANTONIO CARLOS DE OLIVEIRA apud CASTRO e LAZZARI, ob. cit. p. 52.
[13] Como bem observou à época FERNANDO CAMARGO DIAS, essa reforma significou o fim do SINPAS. Apud BALERA, Processo Administrativo Previdenciário, p. 68.
[14] BALERA, Wagner. Ob. cit. p. 79.