Talvez não se conteste muito a assertiva acima. Mas, ao que tudo indica, nossa comunidade jurídica permanece conscientemente resignada frente a essa questão. Como exemplo disso, em recente texto[1] escrito por professores do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV, afirmou-se o seguinte: “O país não precisa tanto mudar leis, a Constituição ou realizar uma mágica reforma tributária”.
Muito embora o referido texto baseie-se em coerente argumento, no sentido de uma mudança de mentalidade dos operadores do direito e do incremento de um efetivo controle social, faz-se necessária, todavia, a seguinte indagação: será que, para desenvolvermos uma forma de tributação adequada à nossa Constituição, poderíamos abrir mão de uma ampla e profunda reforma, que atinja os fundamentos e toda a estrutura do nosso sistema tributário?
Aos fundamentos, pois. Qual seria, então, a diretriz medular de um sistema tributário constitucionalmente adequado? A resposta só pode estar no artigo 3º da Constituição? Vale lembrar, lá está dito: “constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos […]”.
Por óbvio, isso implica na necessidade de um sistema de tributação totalmente estruturado sobre as bases do princípio da capacidade contributiva, sobretudo no sentido da progressividade do tributo, isto é, cobrar mais de quem tem maior poder econômico, já que, evidentemente, nosso contexto social é caracterizado por uma extrema desigualdade econômica entre os cidadãos, do que se dispensa maiores esforços de demonstração. Mas, é sempre bom lembrar alguns dados que atestam essa realidade, como, por exemplo, o fato de que o rendimento médio mensal das pessoas que estão entre os 10% com rendimentos mais altos é 30 (trinta) vezes maior que o das pessoas entre os 10% mais baixos, como se observa nos dados do PNAD/IBGE de 2011[2].
Pois bem, será que o nosso sistema tributário é adequado a esses pressupostos constitucionais? Sigo perguntando: quanto paga em tributos um indivíduo que recebe um salário mínimo? E quanto paga um indivíduo que recebe trinta salários mínimos por mês? Surpreenderia dizer que, em nosso país, aquele que recebe um salário mínimo paga um percentual maior do que aquele que recebe trinta? E surpreenderia dizer que isso resulta da própria estrutura básica do nosso sistema tributário? Isso é adequado à nossa Constituição? Com um sistema desses, poderíamos afirmar que não precisamos tanto assim de uma radical reforma tributária?
E como é possível tal incoerência? A resposta está na predominância dos tributos indiretos (IPI, ICMS, COFINS, etc.), os quais têm características regressivas, isto é, incidem com mais rigor sobre os mais pobres, ao contrário da tributação direta (IRPF e IPVA, p. ex.), que tem (ou pelo menos pode ter) efeito progressivo, incidindo mais sobre os que têm maior renda. Vejamos o exemplo do trabalhador com renda mensal de um salário mínimo. Por certo, ele não paga imposto de renda, nem, provavelmente, IPVA ou IPTU. Certamente, paga contribuição previdenciária (no caso, 8%). Todavia, sua renda será gasta (em média) quase que totalmente no consumo de produtos e serviços. A tributação incidente sobre os produtos, por sua vez, corresponde a 40% da carga tributária total[3]. Há outros tributos que, mesmo não incidindo diretamente sobre os produtos, estão ligados a produção, e além disso, há tributos que incidem sobre o lucro das empresas (IRPJ e CSLL). Evidentemente, todos esses valores pagos pelas empresas são repassados para os preços dos seus produtos, pois do contrário a empresa não teria lucro. Assim, aquele trabalhador pagará, incluindo-se a contribuição previdenciária, pelo menos, 30% de sua renda em tributos.
Essa situação se confirma em estudo[4] desenvolvido por Márcio Pochmann, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, que além de revelar a baixa progressividade da tributação direta no Brasil, demonstra que “o peso da tributação indireta é muito maior do que o da tributação direta, tornando regressivo o efeito final do nosso sistema tributário”. De acordo com o estudo, os 10% mais pobres da população brasileira “sofrem uma carga total equivalente a 32,8% da sua renda, enquanto o décimo mais rico, apenas 22,7”. Outro pesquisador do IPEA, Fernando Gaiger Silveira, ressalta que “dois terços da nossa carga tributária são, grosso modo, cobrados sobre consumo e um terço, sobre renda e patrimônio"[5].
Ora, se temos um sistema tributário acentuadamente regressivo, estamos num país com imensas desigualdades sociais e econômicas, e temos uma Constituição na qual se preveem como objetivos fundamentais a justiça social e a diminuição das desigualdades sociais, como então se dizer que não precisamos de uma “mágica reforma tributária”?
Decerto, essa regressividade não é novidade para aqueles que conhecem pelo menos um pouco do direito tributário brasileiro. Mas, porque isso não causa perplexidade na comunidade jurídica? Afinal, quem realmente quer uma reforma tributária efetiva e constitucionalmente adequada? Há mais de trinta anos fala-se na necessidade de uma ampla reforma tributária, mas o que mudou, desde 1988, no sentido de adequar nossa tributação à nossa Constituição?
Se verificarmos, por exemplo, os dados de arrecadação da Receita Federal em conjunto com recente estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário[6], veremos que em 1993 o imposto de renda arrecadado de pessoas físicas foi equivalente a 10,23% da arrecadação total do país. Já em 2003, foi de 10,69%, e em 2012, de 9,72%. Isso demonstra que o peso do IRPF é muito baixo em relação à carga tributária total, e tem se mantido estável. Isso tem grande relevância, pois este é o único tributo efetivamente progressivo em nosso sistema. Ou seja, embora muitos critiquem a atual estrutura do nosso imposto de renda (e, de fato, deveria mesmo haver mais progressividade nesse imposto), a verdade é que, além dele, não temos outros impostos progressivos.
Reclamamos muito (e com razão) da elevação da carga tributária e da complexidade do sistema, mas porque não reclamamos tanto assim dessa injusta, incoerente e inconstitucional regressividade da tributação?
O já mencionado estudo do IBPT indica que a arrecadação tributária brasileira em 2012 foi de R$ 1,59 trilhão, chegando nossa carga tributária a 36,27% do PIB. Por certo, é uma carga elevadíssima, fato que merece todas as críticas. Mas, será que a crítica sobre ao modo de composição dessa carga deve ser relegada a segundo plano?
Vejamos então, grosso modo, essa composição, conforme o estudo do IBPT: R$ 79,97 bilhões de FGTS (que tem natureza tributária discutível, diga-se); R$ 325,30 bilhões em contribuições previdenciárias; R$ 155,3 bilhões de IRPF; R$ 108,8 bilhões do IRPJ e R$ 57,52 bilhões da CSLL (que são pagas pelas empresas); e, somando-se ICMS, PIS, COFINS, IOF, II e IPI, ou seja, os principais tributos incidentes sobre produtos e serviços, temos a quantia de R$ 658,28 bilhões. De todos esses tributos, apenas o IRPF não tem efeito regressivo, e, como se vê, o “grosso” da arrecadação é composto por tributos indiretos, essencialmente regressivos.
Há também muitas críticas, pertinentes, diga-se, quanto à necessidade de simplificação do sistema, muito dificultada em razão da complexa estrutura federativa de repartição de competências tributárias. Contudo, do ponto de vista da justiça tributária, pouco adiantará simplificar o sistema se essa mudança não vier acompanhada de uma efetiva e adequada redistribuição do peso dos impostos sobre os contribuintes, de acordo com nossa realidade social e econômica.
A discussão política em torno das atuais propostas de reforma tributária está muito mais voltada para a partilha federativa desse imenso bolo da arrecadação do que para a distribuição da incidência dos impostos sobre os contribuintes. Dito em outros termos, nessa disputa, não se dá importância à definição de quem vai pagar, mas sim de quem vai receber.
Veja-se, por exemplo, a PEC 233/2008[7], uma das principais propostas de reforma tributária debatidas nos últimos anos. Na exposição de motivos, declara-se: “Os objetivos principais da Proposta são: simplificar o sistema tributário nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade de nossas empresas, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Adicionalmente, a Proposta amplia o montante de recursos destinados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional e introduz mudanças significativas nos instrumentos de execução dessa Política. Com estas mudanças, pretende-se instituir um modelo de desenvolvimento regional mais eficaz que a atração de investimentos através do recurso à “guerra fiscal”, que tem se tornado cada vez menos funcional, mesmo para os Estados menos desenvolvidos”.
E em toda a exposição de motivos, bem como em todo o texto da PEC 33/2008, não se encontra, nenhuma vez sequer, referências aos termos, “progressividade”, “regressividade”, “equidade”, “justiça tributária” ou “capacidade tributária”. Enfim, essas questões não estão entre as diretrizes e objetivos desta ou de quaisquer outras propostas de reforma.
As grandes empresas, por sua vez, não parecem ter muito interesse na reforma tributária, afinal, elas têm a opção dos generosos incentivos fiscais dos Estados e Municípios, na chamada “guerra fiscal”. Ora, em muitos casos, essas grandes empresas chegam a ter redução de ICMS equivalente a 12% do valor dos seus produtos. Por óbvio, benefícios como esse representam uma descomunal vantagem de mercado. Com um incentivo desses, quem brigaria por reformas?
E por que a própria sociedade civil parece pouco se importar com a busca de uma reforma tributária que tenha como diretriz principal tornar o sistema progressivo? A resposta parece estar no imposto de renda. Imagine-se a revolta que geraria um aumento nas alíquotas do imposto de renda. Não se duvide, por exemplo, que a criação de alíquotas de 30%, 35%, 40% e 45%, para faixas de renda acima de 5 mil, 10 mil, 15 mil e 20 mil reais, respectivamente, geraria revoltas capazes fazer o Congresso Nacional retroceder em bem pouco tempo, muito embora saibamos que quem tem renda de 5 mil reais está na faixa dos 10% da população com maiores rendimentos, quem ganha 10 mil está na faixa dos 5%, quem ganha 15 mil está na faixa dos 2%, e, por fim, quem ganha 20 mil está na faixa de 1% da população com maiores rendimentos. Quem quiser confirmar basta verificar os dados da pesquisa PNAD/IBGE 2011, já referenciada.
Entre os pesquisadores do IPEA, é unívoca a afirmação de que para tornar mais progressivo o sistema tributário brasileiro, é preciso aumentar a tributação sobre a renda, com a criação de mais faixas, com alíquotas mais elevadas, e uma expressiva redução dos impostos indiretos. Contudo, há muita resistência a medidas destinadas a dar mais progressividade ao sistema.
Decerto, propostas de reforma que exijam a elevação de alíquotas do imposto de renda, mesmo que apenas para as faixas mais elevadas de rendimentos, sempre encontrarão imensa resistência, sobretudo, naquilo que nos é apresentado como “a opinião pública”. Pois, aqueles que constroem a opinião pública certamente não aceitam pagar mais. E, evidentemente, os legisladores não irão contra essa tão consagrada “opinião pública”.
Afinal, como vencer a forte resistência a uma verdadeira e paradigmática mudança em nosso sistema tributário? Isso nos leva novamente àquela afirmação referida no início, e então a replico: é preciso dizer que só mesmo uma “mágica” reforma tributária seria capaz de produzir uma efetiva reviravolta no sistema atual, tornando a progressividade sua característica essencial, em vez desta injusta e inconstitucional regressividade.
Notas
1.Disponível em: http://www.conjur.com.br/2013-abr-25/contribuinte-brasileiro-nao-visto-potencial-criminoso
2.Pesquisa nacional por amostra de domicílios, realizada periodicamente pelo IBGE, cujo relatório está disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Trabalho_e_Rendimento/Pesquisa_Nacional_por_Amostra_de_Domicilios_anual/2011/Sintese_Indicadores/sintese_pnad2011.pdf
3.Estudo do IPEA disponível em: http://desafios2.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1350.pdf
4.http://pt.wikipedia.org/wiki/Distribui%C3%A7%C3%A3o_de_renda
5.Informações e citações constantes do artigo intitulado “Justiça Tributária - Quem vai pagar a conta?”, escrito por Edla Lula, publicado no site do IPEA, em 09/02/2011, disponível em: http://desafios.ipea.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1194:reportagens-materias&Itemid=39
6.O estudo publicado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT – está disponível no endereço http://www.ibpt.com.br/img/uploads/novelty/estudo/559/CargaTributaria2012IBPT.pdf , e os dados de arrecadação divulgados pela Receita Federal estão em: http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2012/NOTDEZ12.xls ; http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/arre/2003/NOTDEZ03.xls ; e http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/1994/NOTDEZ94.xlw
7.http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=03D7BE4FF559578D1B671592577AC2E8.node2?codteor=540729&filename=PEC+233/2008