A ECT é empresa pública criada pelo Decreto-Lei nº. 509/69, com capital constituído integralmente pela União Federal (art. 6º), gozando de privilégios equivalentes aos da Fazenda Pública (art. 12º).
As agências de Correios compreendem unidades da rede de atendimento ao público da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, de prestação de serviço postal (Lei nº. 6.538/78), mantido pela União, conforme o inciso X do artigo 21 da Constituição Federal.
Frise-se, que a premissa básica da parceria (ECT e Banco do Brasil), consiste na inclusão bancária de milhões de brasileiros (art. 193, da CF – no que pertine ao bem estar da sociedade, principalmente, carente) e não na obtenção de lucro em decorrência do exercício de atividade bancária.
Malgrado a ECT preste alguns serviços bancários básicos, convém explicitar a natureza das Agências de Correios.
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, não obstante efetue operações bancárias básicas, em virtude do programa denominado “Banco Postal”, tem por objetivo precípuo a prestação do serviço postal.
O atendimento bancário básico que é prestado pela ECT, por meio de suas Agências de Correios, que também é serviço público, foi criado com a finalidade de proporcionar à população maior acesso aos serviços bancários, diferentemente de entidades bancárias, onde a finalidade é sempre o lucro.
Cabe destacar que a ECT não está autorizada a realizar todas as operações bancárias, mas apenas as mais singelas, e sempre em nome do Banco contratante, serviço esse que abrange tão-só a recepção e encaminhamento de abertura de contas, recebimento de pagamentos, recepção e encaminhamento de pedidos de empréstimos e de financiamentos e execução de cobrança de títulos.
Destaque-se, ainda, que os clientes continuam pertencendo à instituição financeira e o correspondente, no caso a ECT, não negocia créditos, não aplica os recursos que capta, não empresta dinheiro, não guarda valores, apenas funciona como um canal de distribuição, executando atividades meramente auxiliares e secundárias. Repise-se que as Agências de Correios passaram a agregar pequenas funções bancárias, pois os respectivos serviços bancários são apenas periféricos.
Para melhor compreensão da matéria, segue um breve relato do histórico dessa prestação de serviços:
O Banco Central – BACEN, por meio da Resolução nº. 2.707/2000, e como parte do Programa Nacional de Desburocratização, facultou aos bancos múltiplos com carteira comercial, aos bancos comerciais e à Caixa Econômica Federal a contratação de empresas para o desempenho das funções de correspondentes bancários.
Assim, tendo por fundamento referida resolução, o Ministério das Comunicações, através da Portaria nº. 588, de 04 de outubro de 2000, instituiu o Serviço Financeiro Postal Especial, denominado “Banco Postal”, autorizando a utilização de rede de atendimento da ECT para prestação de serviços bancários básicos, como correspondente bancário.
Por oportuno, ressalta-se que a citada resolução do BACEN foi revogada, vigorando atualmente a Resolução nº. 3.110/2003, que alterou e consolidou as normas que dispõem sobre a contratação de correspondentes no País.
A Resolução nº. 3.110/2003 dispõe em seu artigo 1º, in verbis:
“Art. 1º - Alterar e consolidar, nos termos desta resolução, as normas que dispõem sobre a contratação, por parte de instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, de empresas, integrantes ou não do Sistema Financeiro Nacional, para desempenho das funções de correspondente no País, com vistas à prestação dos seguintes serviços:
I – recepção e encaminhamento de propostas de abertura de contas de depósitos à vista,a prazo e de poupança;
II – recebimentos e pagamentos relativos a contas de depósitos à vista, a prazo, e de poupança, bem como a aplicações e resgates em fundos de investimento;
III – recebimentos, pagamentos e outras atividades decorrentes de convênios de prestação de serviços mantidos pelo contratante na forma da regulamentação em vigor;
IV - execução ativa ou passiva de ordens de pagamento em nome do contratante;
V – recepção e encaminhamento de pedidos de empréstimos e de financiamentos;
VI – análise de crédito e cadastro;
VII – execução de serviços de cobrança;
VIII – recepção e encaminhamento de propostas de emissão de cartões de crédito;
IX – outros serviços de controle, inclusive processamento de dados, das operações pactuadas;
X – outras atividades, a critério do Banco Central do Brasil.
§ 1º A faculdade de que trata este artigo somente pode ser exercida no que se refere a serviços relacionados às atividades desenvolvidas pelas instituições referidas no caput, permitidas nos termos da legislação e regulamentação em vigor.
§ 2º A contratação de empresa para a prestação dos serviços referidos no caput, incisos I e II, depende de prévia autorização do Banco Central do Brasil, devendo, nos demais casos, ser objeto de comunicação àquela Autarquia.
§ 3º As funções de correspondente podem ser desempenhadas por serviços notariais e de registro, de que trata a Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994”.
Da leitura dos dispositivos colacionados, verifica-se que os correspondentes bancários não estão autorizados a exercer atividades privativas de uma instituição financeira, mas apenas serviços básicos.
Partindo dessa idéia, não parece razoável que o exercício de atividades básicas por parte da ECT tenha o condão de torná-la instituição financeira e, em consequência, possibilitar a exigência de segurança indispensável a agências bancárias.
É incontroverso que a atividade precípua e preponderante exercida pela ECT é o serviço postal, nos termos do art. 7º da Lei nº. 6.538/78.
Outrossim, de acordo com a Lei nº. 4.595/64 em seu art. 17, são consideradas instituição financeira “as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros”.
Por seu turno, a ECT, na condição de correspondente bancário, não exerce as atividades privativas de uma instituição financeira, mas apenas serviços básicos, nos termos do citado art. 1º da resolução BACEN nº. 3.110/2003.
Ressalta-se, ainda, que o BACEN, no intuito de evitar um possível enquadramento dos correspondentes bancários como instituição financeira, expressamente vedou o exercício, por parte daqueles, das atividades privativas da segunda. É o que se extrai do art. 5º da Resolução nº. 3.110/2003, in verbis:
“Art. 5º As empresas contratadas para a prestação de serviços de correspondente, nos termos desta resolução estão sujeitas às penalidades previstas no art. 44, § 7º, da Lei 4.595, de 1964, caso venham a praticar, por sua própria conta e ordem, operações privativas das instituições referidas no art. 1º.”
Portanto, as Agências de Correios compreendem unidades da rede de atendimento público da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, de prestação de serviço postal, mantido pela União, conforme o inciso X do art. 21 da Constituição Federal, e o disciplinado pela Lei nº. 6.538/78, sendo juridicamente distintas de agências bancárias e, portanto, inaplicável a Lei nº. 7.102/83.
O Tribunal Regional da 1ª Região já decidiu que a Lei nº. 7.102/83 não se aplica às agências dos Correios. Confira-se:
“CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS MATERIAIS E MORAIS. ASSALTO DENTRO DE AGÊNCIA POSTAL. FORÇA MAIOR. APELAÇÃO DO AUTOR IMPROVIDA.
1. Ação ajuizada objetivando indenização por danos morais e materiais, tendo em vista assalto sofrida dentro da Agência, da ECT, improcedente. 2. Comprovado que a ré tomou medidas de segurança visando à proteção dos usuários da agência, não há que se falar no dever de indenizar.
3. Constitui força maior, excludente de responsabilidade, assalto a mão armada ocorrido dentre da empresa ré.
4. Não se aplicam aos bancos postais as regras instituídas pela Lei 7.102/1983, eis que não desenvolvem atividades tipicamente bancárias.
5. Negado provimento à apelação.
(AC 200141000011601. TRF 1ª Região. Rel. Desembargador Federal João Batista Moreira. Órgão Julgador: Quinta Turma, Fonte: e-DJF1 DATA: 17/12/2009 PÁGINA:276)
Nesse sentido, é o entendimento do eg. TRF da 4ª Região:
“AGÊNCIAS LOTÉRICAS E DEMAIS CORRESPONDENTES NÃO QUALIFICADOS COMO INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. CESSAÇÃO DOS SERVIÇOS. Liminar deferida em ação civil pública. Ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora a justificar a sustentação da decisão recorrida. (...) Com efeito, a Resolução n.º 2.707, de 30/03/00, do Conselho Monetário Nacional, tornada pública pelo Banco Central do Brasil, não se me afigura inconstitucional nem ilegal. Foi tomada com base nos arts. 3º, inc. V, 4º, incs. VI e VIII, 17 e 18, § 1º, da Lei n.º 4.595/64, bem como 14, da Lei n.º 4.728/65, para, em essência, facultar aos bancos múltiplos com carteira comercial, aos bancos comerciais e à Caixa Econômica Federal a contratação de empresas para prestação de diversos serviços, através do desempenho das funções de correspondentes no País. Parece claro que essas correspondentes foram concebidas para atuar como longa manus da precitadas instituições financeiras, sob sua responsabilidade, ficando vedada àquelas a prática, por própria conta e ordem, de operações privativas destas. Além disso, está o sistema implantado há cerca de ano em meio, com aceitação geral e manifesto benefício para a população, que vem tendo muito maior facilidade em seus atos rotineiros de administração financeira, tais como pagamentos ou pequenas operações de depósitos ou saques. Quanto ao mercado de trabalho, se pode ter diminuído nas instituições financeiras, certamente deve ter aumentado na área das correspondentes. No tocante à insegurança generalizada no meio social, em tese é equivalente em ambos os setores. Por conseguinte, não vislumbro, à primeira vista, a presença dos fundamentos da decisão recorrida, fumus boni iuris e periculum in mora, a justificar sua sustentação.” (TRF da 4ª Região, AI n.º 2001.04.01.071030-2/RS, Des. Fed. Valdemar Capeletti, julg. 29.11.01).
O então Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho – TST, Milton de Moura Franca, deferiu o efeito suspensivo postulado pela ECT, nos autos da ação cautelar inominada nº. 40681-41.2010.5.00.0000, com pedido liminar inaudita altera pars, incidental aos autos do Processo nº. RO-06201/2007-013-09-00.2, in verbis:
“(...)
Cuidam os autos principais de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Trabalho da 9ª Região, em face da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT – e do Banco Bradesco S.A.
O Ministério Público do Trabalho da 9ª Região postulou, em síntese, na aludida Ação Civil Pública, que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT – e o Banco Bradesco S.A fossem condenados a instalar portas giratórias com detectores de metal e a contratar serviços de vigilância armada nas agências da ECT que ofereçam o serviço de “Banco Postal” no Estado do Paraná, no prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de aplicação de multa diária.
(...)
A MM. 13ª Vara do Trabalho de Curitiba/PR julgou procedentes, em parte, os pedidos formulados, para condenar a ECT a instalar portas giratórias com detectores de metal, no prazo de 150 (cento e cinqüenta) ou de 180 (cento e oitenta) dias, conforme a classificação de risco da agência. Condenou ainda a ECT a contratar serviços de vigilância armada em conformidade com a “matriz de risco” das agências, trazida aos autos pela própria ECT, no prazo de 150 (cento e cinqüenta) ou de 120 (cento e vinte) dias, igualmente conforme a classificação de risco da agência.
(...)
É o relatório. Decido.
(...)
Aí estão os pressupostos legais da medida.
(...)
Ora, na espécie, como se infere do relatório, é tormentosa e atormentadora a questão de mérito suscitada na ação civil pública proposta pelo MPT (processo principal).
Trata-se de saber, com efeito, se se pode compelir uma empresa pública (ECT), que não é e não atua precipuamente como instituição financeira, porque acumula o serviço público de postagem e recebimento de correspondência com os serviços financeiros de “Banco Postal”, a dotar as suas agências das normas de segurança da Lei nº 7102/83 previstas propriamente para as instituições financeiras. Mais: se se pode compelir num curto lapso temporal à observância de tais normas, pois concedida tutela antecipatória de mérito.
(...)
O que se me afigura bastante discutível é a sustentação jurídica para se impor tais obrigações de fazer e sob a forma de tutela antecipatória de mérito.
(...)
Conforme referido, impôs-se à ECT condenação com fundamento na aplicação analógica da Lei nº. 7.102/83, que impõe especificamente às instituições bancárias a adoção de medidas de segurança.
(...)
Desse modo, resulta a possibilidade de provimento do recurso de revista das empresas no processo principal, na medida em que sustentam a impossibilidade da aplicação da referida lei à ECT, sob o argumento de que esta não integra o Sistema Financeiro Nacional, com perspectiva, portanto, de violação do art. 5º, II, da Constituição Federal.
Presente, assim, o fumus boni iuris.
Também resultou comprovado nos autos o perigo da demora, na medida em que se impuseram obrigações de fazer altamente complexas, dispendiosas e de demorada execução, quando não de impraticável execução.
Tome-se a obrigação de implantar portas giratórias.
Primeiro, são de intuitiva percepção as imensas dificuldades técnicas e operacionais de implantá-las, quando não a inviabilidade. Pondere-se que, como é público e notório, são de dimensão acanhada muitos dos prédios em que funcionam as milhares de agências dos “Correios” neste País de dimensão continental. Por isso, sequer fisicamente possibilitem tal implantação, além do fato também notório de que muitas são alugadas e, portanto, a realização de benfeitoria depende de autorização do locador.
Segundo, percebe-se que é extremamente exíguo e insuficiente o diminuto prazo de até 180 dias concedido para uma empresa pública federal cumprir as obrigações de fazer impostas na Vara do Trabalho e no Regional, máxime se se atender para a circunstância de que está submetida à observância do prévio procedimento licitatório, nos termos da Lei nº. 8.666/1993. Neste ponto merece realce que o voto vencido da Desembargadora Relatora, no Regional, que fixava um prazo, data venia, bem mais razoável e prudente de 12 (doze) meses para cumprimento das obrigações.
Sucede que, caso a Autora não cumpra a obrigação de fazer imposta em antecipação de tutela, o que se afigura praticamente inexorável, sujeitar-se-á à elevada multa no importe de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia.
Diviso, portanto, receio objetivo e fundado de dano irreparável, ou de difícil reparação, quer em relação à ECT, quer em relação ao Banco Bradesco S.A. Não apenas pela probabilidade de sujeição à multa, como também porque não se pode descartar a perspectiva de sobrevir o provimento do recurso de revista interposto e admitido e, em decorrência, poderá ter sido em vão a vultosa despesa na aquisição e instalação dos aparatos de segurança, bem como na contratação de vigilância armada. E, em semelhante circunstância, proposta a ação civil pública pelo Ministério Público do Trabalho, quem responderá pelos prejuízos?
(...)
Por derradeiro --- “last, but not least”, como diriam os ingleses ---, mesmo que factível fosse o cumprimento das pesadas obrigações impostas para tão curto tempo, transparece flagrante que os ônus financeiros revelam-se de tal monta que, talvez, não mais consulte aos interesses das empresas litisconsortes no processo principal a manutenção do contrato que implantou o denominado “Banco Postal” em milhares de longínquos municípios brasileiros. Por conseguinte, há sério risco de que milhares de pessoas, mormente no Estado do Paraná a um primeiro momento, sejam completamente despojadas dos serviços financeiros desfrutados nas agências dos Correios, o que significa, em derradeira análise, retirar a cidadania e a comodidade a milhares de pessoas menos favorecidas residentes nessas localidades em que a escassa pujança econômica não justifica a manutenção de agência bancária na localidade.
Vale dizer: o bem intencionado acórdão cuja eficácia ora pretende sustar-se pode, paradoxalmente, suscitar um problema social grave para com essas milhares de pessoas que, então, precisarão deslocar-se para outros municípios próximos para fazer face às suas pequenas e modestas operações financeiras.
Tudo sopesado, convenci-me de que, “ad cautelam”, é imperativo que se aguarde o desfecho do processo principal no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho para somente então se implementarem, se for o caso, as obrigações de fazer nele acolhidas.
Julgo, em conclusão, imperativa a adoção de providência acautelatória destinada a impedir os danos sociais e econômicos lesões de difícil reparação que podem sobrevir da tutela antecipatória deferida.
Ante o exposto, defiro a liminar ora requerida (...):
(...)”. (grifos nosso)
Destarte, tratando-se a ECT de Correspondente Bancário, consoante o disposto em toda normatização que cria e disciplina o Serviço Financeiro denominado Banco Postal, não há que se falar na aplicação das disposições da Lei nº. 7.102/83.
Nesse diapasão, é de se ver que a jurisprudência pátria tem entendido reiteradamente que não há amparo jurídico para as pretensões de imputar aos Correios, na atividade de correspondente bancário, o regramento legal relativo às instituições financeiras, por falta de substrato legal que assim o preveja.
· A ECT como correspondente bancário e a sua finalidade social – não há base legal para obrigar a ECT a se adequar às normas de segurança dispostas na Lei nº. 7.102/83
A Portaria nº. 588, de 4 de outubro de 2000, que criou o denominado “Banco Postal” estabelece:
“O MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES, no uso das atribuições que lhes confere o art. 87, Parágrafo único, incisos II e IV, da Constituição, e com suporte no Decreto n. 3.354, de 28 de janeiro de 2000, resolve:
Art. 1º Instituir o Serviço Financeiro Postal Especial, denominado Banco Postal, a ser prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, de acordo com os princípios gerais definidos nesta Portaria e em normas específicas pertinentes.
Art. 2º. Os serviços relativos ao Banco Postal caracterizam-se pela utilização da rede de atendimento da ECT para a prestação de serviços bancários básicos, em todo o território nacional, como correspondente de instituições bancárias, na forma definida pela Resolução do Conselho Monetário Nacional de n. 2.707, de 30 de março de 2000.
§ 1º - Os serviços a que se refere esta Portaria deverão ser implantados prioritariamente nos municípios desassistidos de atendimento bancário, como instrumento de inserção social, assim entendidos aqueles não possuam agência bancária, Posto de Atendimento Bancário (PAB) ou Posto Avançado de Atendimento (PAA)”.
As agências dos Correios efetivamente nunca foram instituições financeiras e não passaram a ser em decorrência da edição da portaria acima transcrita. A atividade precípua destas é a prestação de serviços postais, motivo pelo qual não lhe é aplicável a Lei nº. 7.102/83.
O que o Banco Central do Brasil fez ao criar a figura do correspondente bancário (Resolução nº. 2.707/2002) foi promover a realização de parcerias, ou seja, facultando aos bancos múltiplos, comerciais e caixas econômicas a contratação de empresas para desempenho das funções de correspondente bancário, permitindo-se a oferta de produtos e serviços bancários através de segmentos não financeiros.
Por se tratar de programa prestado por estabelecimentos não financeiros, os correspondentes não foram autorizados a realizar todas as operações bancárias, mas apenas as mais singelas, motivo pelo qual não podem ser considerados como instituições financeiras.
Destarte, o Ministério das Comunicações criou o Banco Postal (correspondente bancário do Banco do Brasil), utilizando-se da estrutura já existente da ECT para fazer chegar serviços bancários básicos a centenas de cidades que até então não dispunham de agências bancárias e até mesmo de simples postos de atendimento.
O Banco Postal (Serviço Financeiro Postal Especial) caracteriza-se pela utilização da rede de atendimento da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, para a prestação de serviços bancários básicos, em todo o território nacional. Os Correios atuam como correspondente da instituição financeira contratante.
O Banco Postal é um serviço de grande alcance social. No Brasil, até março de 2002, nada menos que 1750 municípios não dispunham de agências bancárias. Com o Banco Postal, 1.675 desses municípios já foram atendidos.
A revista “ISTOÉ Independente” (edição nº. 1783, datada de 03.12.2003) publicou artigo intitulado “O Carteiro e o Banqueiro” destacando o lado social do Banco Postal - doc. anexo, in verbis:
“Banco Postal atinge a marca de um milhão de correntistas e muda a rotina dos rincões
Axixá do Tocantins é um lugar miserável, esquecido. Muitas casas são de taipa. As de alvenaria dificilmente têm reboco. O pouco de calçamento que existe no centro está estragado. A estrada que corta o município foi asfaltada há poucos meses, reduzindo o isolamento do local, afastado 750 quilômetros de Palmas, a capital, e facilitando o trânsito com Imperatriz, cidade importante do sul maranhense, situada a pouco mais de 30 quilômetros de distância, do outro lado do rio Tocantins. Não há ponte, a travessia entre os Estados e feita de balsa.
(...)
Pergunte ao carteiro Milton Nonato Pereira, um axixaense de coração, se ele pensa em sair de lá (todos os seus amigos já saíram). “Não, meu lugar é aqui”, ele dirá. Pereira, 30 anos, é provavelmente a figura mais importante da cidade hoje em dia. É ele que, ao lado de seus colegas dos Correios, opera o Banco Postal, a primeira agência bancária da história da cidade (na verdade, uma lotérica operou por lá durante alguns meses realizando algumas funções bancárias, mas logo fechou as portas).
(...). “O banco mudou a vida da cidade”, atesta Pereira. De fato. Antes, todas as transações dependiam da estrada (então) de terra para Imperatriz ou para Araguaína (cidade tocantinense de médio porte, distante 250 quilômetros”. Os deslocamentos eram inevitáveis. (...).
A pequena revolução que está acontecendo em Axixá começou em março de 2000, nos gabinetes do Banco Central. Foi de lá que saiu a regulamentação da figura do correspondente bancário, muito antes de o tema da inclusão dos pobres e desvalidados no sistema financeiro entrar na agenda do Planalto (...). As estatísticas variam de acordo com a fonte consultada, mas é certo que pelo menos 25 milhões de brasileiros estão alijados do sistema financeiro. Mais de 1,7 mil dos 5,5 mil municípios brasileiros não possuem agências bancárias (...)”.
(...)
Seja em Axixá, seja na sofisticada alameda Santos, em São Paulo, paralela à avenida Paulista, coração financeiro da América Latina. O Banco Postal de lá é um sucesso, freqüentado por gente simples que órbita a região – os taxistas, as camareiras dos hotéis, os garçons dos restaurantes e até os faxineiros dos bancos. Um pessoal que vive rodeado pelo sistema financeiro que os exclui. “Muitos se sentem intimidados em entrar numa agência bancária, o que não acontece numa agência dos Correios, normalmente muito simples”, diz Cano.
(...)
Como se vê, o Banco Postal muda a vida das pessoas”. (grifos nosso)
http://www.istoe.com.br/reportagens/15889_O+CARTEIRO+E+O+BANQUEIRO?pathImagens=&path=&actualArea=internalPage
Para demonstrar a realidade social e financeira do Banco Postal, vale destacar, a monografia intitulada “O Bem-Estar Social Gerado com Implantação de Agência de Correios em Marechal Thaumaturgo/AC” redigida por Jessé Azevedo Drumond, no ano de 2009. Tal monografia foi apresentada ao Curso de Graduação em Ciências Econômicas da Universidade Federal do Acre como requisito parcial para obtenção do Grau em Bacharel em Ciências Econômicas. Ela poderá ser acessada por meio do seguinte endereço eletrônico: http://pt.scribd.com/doc/51220430/Monografia-Jesse#archive.
Frise-se, portanto, que a premissa básica de tal parceria, em princípio, consiste na inclusão bancária de milhões de brasileiros.
Sob esta ótica, a ECT não é uma instituição financeira, portanto, ela não deve ser obrigada a arcar com os altos custos de implementação de segurança em todas as suas agências, nos mesmos moldes das instituições bancárias.
Sobre tal questão, ressaltou a Desembargadora Federal, Maria Isabel Galloti Rodrigues, in verbis:
“(...)
Ora, a um primeiro exame, tais providências, notadamente no que se refere aos dispositivos de segurança, equivalem a obrigar o Bradesco a instalar agência bancárias em todos os 246 municípios do Estado de Goiás, no prazo de 120 dias, subvertendo todo o sistema concebido pela Resolução 2.707/2000, cuja finalidade precípua consiste em facilitar o acesso da população, especialmente a de baixa renda, aos produtos e serviços do Sistema Financeiro Nacional, mediante a contratação de correspondentes bancários nas localidades onde os bancos não possuem agências instaladas.
Assim, o que se pretendeu com a edição dessas normas foi ensejar o acesso aos produtos e serviços bancários ao maior contigentes populacional possível com considerável redução nos custos de implementação e operação, mediante a contratação de correspondentes bancários em municípios que não contam com agência bancárias exatamente em razão de os modestos recursos da economia local não atraírem os bancos comerciais.
De outra parte, considerando os vultosos recursos que o cumprimento da decisão agravada exigirá, existe o sério risco de restarem inviabilizadas as bases econômicas do contrato celebrado entre o Bradesco e a ECT, privando os usuários dos serviços bancários em centenas de municípios não contemplados com agências bancárias, caracterizando, sem dúvida, o periculum in mora inverso”.
(...)
“ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. BANCO POSTAL. EQUIPAMENTOS DE SEGURANÇA. FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES BANCÁRIAS. ATENDIMENTO PREFERENCIAL.
As resoluções do BACEN que autorizam os bancos a contratar correspondentes bancários – empresas para a prestação de alguns dos serviços inerentes às instituições bancárias – tiveram por finalidade precípua facilitar o acesso da população, especialmente a de baixa renda, aos produtos e serviços do Sistema Financeiro Nacional, nas localidades que não disponham de agências bancárias instaladas.
Não havendo evidências de que os Bancos Postais desrespeitem as prioridades legais de atendimento, ou sejam alvo especial de criminosos, falta a prova inequívoca das alegações do autor, imprescindível à antecipação de tutela pretendida (CPC, art. 273, caput), que, nos termos em que deferida – aplicação aos Bancos Postais de todo o sistema de segurança bancário-, implicaria total desvirtuamento do sistema de correspondentes bancários concebido pela Resolução 2.707/2000 do BACEN.
Os vultosos recursos necessários à adoção dessas medidas revelam o sério risco de serem inviabilizadas as bases econômicas do contrato celebrado entre o Bradesco e a ECT, privando os usuários dos serviços bancários em centenas de municípios não contemplados com agências bancárias, configurando, sem dúvida, o periculum in mora inverso.
Agravo de instrumento a que se dá provimento. (grifos nosso)
(TRF – 1ª Região, AG 200601000321672, Rel. Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti Rodrigues, DJ: 03/09/2007 P. 184)
Não há base legal para compelir uma empresa pública, que, como consignado, não é (e nem atua precipuamente como) instituição financeira, a dotar suas agências das normas de segurança dispostas na Lei nº. 7.102/83.
Noutro aspecto, também não se pode olvidar que a Constituição Federal, em seu art. 144 caracteriza a segurança pública como “dever do estado”, exercido através das Polícias Civil, Militar, Federal, Rodoviária Federal, Ferroviária Federal e Corpo de Bombeiros.
O próprio Banco Central do Brasil – BACEN já afirmou que a Lei nº. 7.102/83 não alcança as empresas contratadas pelas instituições financeiras, por uma única razão: os bancos postais e as agências lotéricas conveniadas não são instituições financeiras.
É oportuno registrar que não se está pregando aqui que os usuários de serviço não tenham direito à segurança. Longe disso. Tampouco há dúvida quanto à importância de se adotar medidas de segurança desde que específicas aos correspondentes bancários.
O que importa é estabelecer obrigações com a devida correspondência legal (princípio da legalidade).
O Poder Executivo deverá estabelecer os requisitos próprios de segurança para os correspondentes bancários considerando a reduzida circulação financeira destes (Banco Postal e Casas Lotéricas[1]).
Para os correspondentes bancários é inviável a contratação de dois vigilantes por estabelecimento, conforme previsto no “caput” do art. 2º da Lei nº. 7.102/83 e a instalação de portas giratórias, em particular diante da realidade destes estabelecimentos, em regra de pequeno porte, de rentabilidade baixa e sem possibilidade de buscarem outras fontes alternativas para aumento do faturamento mensal, haja vista que atuam por contrato e segundo as tarifas pré-fixadas.
Desta forma, não pode o Poder Judiciário impor à ECT, obrigação de fazer não prevista em lei, pois nos termos do inc. II, do art. 5º da Lei Maior, “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. A Lei nº. 7.102/83 é aplicável tão somente às instituições financeiras, o que não é o caso da ECT.
Por outro lado, a Administração Pública encontra-se obrigada à observância dos princípios constitucionais previstos no caput do art. 37 da Carta Magna.
Diante disso, manifesta, é a contrariedade ao dispositivo do art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, porquanto qualquer obrigação imposta à ECT se apresenta como ordem sem o devido respaldo legal, já que não há regra que obrigue a ECT a fazer, ou seja, a revestir as suas Agências de vigilância intensiva e integral e de mecanismos e sistemas anti-roubos de última geração, próprios de instituições financeiras.
A propósito, cabe transcrever o seguinte comentário de Uadi Lammêgo Bulos, quanto ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei):
“Tal princípio deve ser compreendido em conexão com as demais disposições constitucionais, harmonizando-se com as normas que estabelecem competências entre os órgãos do poder e enquadrando-se na idéia segundo a qual somente o Legislativo pode criar comandos inovadores no cenário jurídico pátrio, sendo o único órgão apto a estatuir prescrições inéditas na ordem estatal.”[2]
Celso Antônio Bandeira de Mello[3], afirma que o referido princípio é ínsito ao Estado Democrático de Direito:
"Expressa-se, assim, sucintamente, que nele rege, com indiscutido império, o princípio da legalidade em sua inteireza, isto é, no rigor de seus fundamentos e de todas as suas implicações". (Grifos propositais).
Luis Roberto Barroso[4], quanto a tais postulados, aduz que:
"O Estado de Direito, desde suas origens históricas, evolve associado ao princípio da legalidade, ao primado da lei, idealmente concebida como ‘expressão da vontade geral institucionalizada`”. (Grifos propositais).
Há de se verificar que qualquer determinação judicial contra a ECT não se apóia em nenhuma regra jurídica que discrimine quais medidas de segurança são equilibradamente indispensáveis e factíveis (haja vista a realidade social e econômica do País) no ambiente das Agências Públicas dos Correios.
É, pois, evidente que o Poder Judiciário não pode contrariar o contido no art. 37, caput, da CF, considerando que nos moldes da organização estatal brasileira, a ECT trata-se de empresa pública (criada pelo Decreto-Lei nº. 509/1969), integrante da Administração indireta da União, prestadora de serviço público postal, e está submetida integralmente à norma do art. 37, caput, da CF, o qual ordena a observância, dentre outros, do princípio administrativo da legalidade, que conduz o ente público a só agir consoante os parâmetros legais.
Ademais, a afronta ao princípio da Legalidade atinge o próprio Estado Democrático de Direito.
Certo é que o inc. XXXV, do art. 5º da Lei Maior, dispõe ainda que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Assim, considere-se que caso haja decisão judicial obrigando a ECT a adotar as medidas de segurança previstas na Lei 7.102/83 perpetrar-se-á inconstitucionalidade, uma vez que a administração pública só pode se obrigar nos exatos termos da lei.
Ora, não pode o Poder Judiciário impor blindagem a toda a sociedade, quando o sistema de segurança pública que deve ser prestado pelo Estado encontra-se falho.
Ademais, vale ressaltar que a ECT não está sendo omissa quanto à manutenção de aparato de segurança nas suas agências para proteção de seus empregados, clientes e bens públicos.
A ECT está instalando em suas agências: sistema de alarme monitorado; sistema de imagem (CFTV) que possibilita a identificação dos assaltantes; cofre com fechadura eletrônica de retardo, etc.
Desta forma, qualquer decisão judicial que obrigue a ECT a adotar as medidas de segurança previstas na Lei 7.102/83 criará precedente de em breve obrigar-se ônibus, farmácias, supermercados e todos os demais setores da sociedade a utilizarem portas giratórias com detector de metais, contratarem dois vigilantes com porte de arma, porque o Estado está falido em relação à Segurança Pública (art. 144 da CF).
Além de todos estes aspectos, não se pode desconsiderar que, a vingar a tese da aplicabilidade da Lei 7.102/83 aos correspondentes bancários (contratação de dois vigilantes armados; instalação de portas giratórias), há sério risco de inviabilizar-se a atividade nas pequenas/médias comunidades, onde inexistem agências bancárias e a carência de recursos da população inviabiliza o acesso aos grandes centros (art. 170, VII e 193, ambos, da CF).
Ora, a autorização conferida aos bancos para que contratassem correspondentes bancários – empresas para a prestação de alguns dos serviços inerentes às instituições bancárias – tiveram por finalidade precípua justamente facilitar o acesso da população, especialmente a de baixa renda, aos produtos e serviços do Sistema Financeiro Nacional, nas localidades que não disponham de agências bancárias instaladas.
Essa é a essência da Resolução nº. 2.707/2000 (alterada pela Resolução nº. 4.035/2011) do Banco Central do Brasil, que autoriza a contratação de correspondentes nacionais e traça as limitações operacionais das atividades por eles prestadas.
Com efeito, notável a importância do serviço para os pequenos municípios, já que impulsiona a economia local, contribuindo para a criação de pequenos empreendimentos, novos empregos e para a integração de pessoas que nunca tiveram acesso a qualquer atividade bancária.
Notas
[1] Vide interessante julgado do STJ: REsp. nº. 1.317.472-RJ, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJ 05.3.2013.
[2] BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 9. ed., São Paulo, Saraiva, 2009, p. 126.
[3] Celso Antonio Bandeira de Mello Revista de Direito Público 96, página 42.
[4] Luis Roberto Barroso, Princípio da Legalidade, Delegações Legislativas, Poder Regulamentar, Repartição Constitucional das Competências Legislativas, artigo extraído do site Infojus, www.infojus.com.br