1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por escopo analisar o procedimento adequado para a cobrança de contribuições sindicais, realizando incursão na teoria geral do direito tributário correlata ao objeto de estudo, além de avaliar a repercussão da maneira pela qual os entes sindicais hodiernamente procedem à tentativa de arrecadação de tal exação tributária.
2. REGIME JURÍDICO DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS
2.1. Natureza Jurídica
As contribuições sindicais ostentam a natureza jurídica de tributo, enquadrando-se na subespécie das contribuições de interesse das categorias econômicas e profissionais.
Trata-se de modalidade de contribuição parafiscal, eis que destinadas ao financiamento de entidades que exercem atribuições de interesse social, atuando ao lado do Estado (parafiscalidade).
A questão encontra-se pacificada de há muito pelo Pretório Excelso:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIUIÇÃO SINDICAL.
[...]
A contribuição é espécie tributária distinta, que não se confunde com o imposto. É o caso da contribuição sindical, instituída no interesse de categoria profissional (CF/67, art. 21, § 2º; CF/88, art. 149), assim não abrangida pela imunidade do art. 19, III, CF/67 ou art. 150, VI, CF/88. Recurso Extraordinário não conhecido. (RE 129.930/SP, 2ª Turma, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ 07/05/91)”
2.2. Competência para Instituição
A competência para sua instituição é da União Federal, a teor do que dispõe o art. 149 da Constituição Federal:
“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”
Em consonância com a competência tributária prevista na Lei Fundamental, a contribuição sindical está prevista nos arts 578 e 579 da CLT:
“Art. 578 - As contribuições devidas aos Sindicatos pelos que participem das categorias econômicas ou profissionais ou das profissões liberais representadas pelas referidas entidades serão, sob a denominação do "imposto sindical", pagas, recolhidas e aplicadas na forma estabelecida neste Capítulo.”
“Art. 579 - A contribuição sindical é devida por todos aquêles que participarem de uma determinada categoria econômica ou profissional, ou de uma profissão liberal, em favor do sindicato representativo da mesma categoria ou profissão ou, inexistindo êste, na conformidade do disposto no art. 591.”
A CLT regula também a alíquota, prazos e parâmetros para recolhimento do tributo, bem como os requisitos para respectiva cobrança.
2.3. Necessidade de constituição do crédito tributária
A ciência tributária revela que, uma vez ocorrido o fato gerador, deve ser realizada a constituição do crédito tributário, por meio da atividade denominada de lançamento, assim entendido o procedimento pelo qual a autoridade administrativa certifica a ocorrência do respectivo fato gerador, determina a matéria tributável, calcula o montante devido, identifica o sujeito passivo e, se for o caso, propõe a aplicação da penalidade cabível.
É exatamente o que preceitua o art. 142 do Código Tributário Nacional:
CAPÍTULO II
Constituição de Crédito Tributário
SEÇÃO I
Lançamento
Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
2.4. Legitimidade para constituição e, posteriormente, cobrança do crédito tributário
Cumpre frisar que os aspectos concernentes à constituição do crédito tributário estão inseridos na competência tributária do respectivo titular, sendo insuscetíveis de delegação.
Apenas a arrecadação dos tributos é que pode ser repassada a pessoas jurídicas de direito privado, conforme preceitua o art. 7º do CTN:
“Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição.
§ 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.
§ 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido.
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.”
Além da razão de ordem legal, a exclusividade da atividade de lançamento por meio das pessoas jurídica de direito público se justifica por se estar diante do exercício do poder de império – constituição de exações tributárias exigíveis compulsoriamente dos contribuintes independentemente da vontade destes –, o que se traduz em prerrogativa exclusiva de entidades estatais, não factíveis de assunção por particulares.
Cuida-se, assim, de atividade afeta à esfera pública, desenvolvendo-se por meio de atividade administrativa plenamente vinculada, na qual a autoridade administrativa deverá verificar a ocorrência do fato gerador e dos demais requisitos elencados no art. 142 do CTN, acima transcrito.
Não se pode confundir, portanto, competência tributária para constituição do crédito, prerrogativa própria de entes públicos, com capacidade tributária ativa, delegável a terceiros e consistente na arrecadação dos tributos já constituídos.
Por essa razão é que o art. 606 da CLT, em consonância com o art. 2º da Lei 6.830/80, preceitua que as entidades sindicais promovem a cobrança de contribuição sindical mediante ação executiva, louvando-se de certidão de dívida ativa expedida pelo Ministério do Trabalho.
“Art. 606. Às entidades sindicais cabe, em caso de falta de pagamento da contribuição sindical, promover a respectiva cobrança judicial, mediante ação executiva, valendo como título de dívida a certidão expedida pelas autoridades regionais do Ministério do Trabalho e Previdência Social.”
Por meio da sistemática legal adotada, a constituição do crédito dar-se-ia através do Ministério do Trabalho com a expedição de certidão de dívida ativa e, de posse de tal título, o sindicato poderia realizar a respectiva cobrança por meio de ação executiva.
O procedimento previsto no art. 606 da CLT encontra-se consonância com a sistemática imposta pelo microssistema tributário e preserva a competência tributária da União, uma vez que o Ministério do Trabalho integra o organismo de tal ente.
Por tais razões, é que Eduardo Sabbag leciona que o Ministério do Trabalho é o sujeito ativo do crédito:
“Na condição de sujeito ativo, destaca-se o Ministério do Trabalho que, valendo-se de lançamento por homologação, impõe aos empregadores desconta-la de seus empregados e recolhe-la à Caixa Econômica Federal. Não perca de vista que o sindicato é mero destinatário do produto de arrecadação, não podendo ocupar o plano da sujeição ativa. (Manual de Direito Tributário, 3ª edição, São Paulo: Saraiva, 2011, p. 505)”
3. HODIERNA FORMA DE COBRANÇA DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS
A realidade atual tem evidenciado que os sindicatos emitem, por iniciativa própria, guias de recolhimento de contribuições sindicais e, na hipótese de ausência de pagamento da importância respectiva, ingressam, de logo, com ações judiciais de cobrança.
É certo que o procedimento de emissão de guias consta no texto celetista, conforme se extrai da dicção do art. 583, parágrafo 1º, da CLT:
Art. 583 - O recolhimento da contribuição sindical referente aos empregados e trabalhadores avulsos será efetuado no mês de abril de cada ano, e o relativo aos agentes ou trabalhadores autônomos e profissionais liberais realizar-se-á no mês de fevereiro. (Redação dada pela Lei nº 6.386, de 9.12.1976) (Vide Lei nº 11.648, de 2008)
§ 1º - O recolhimento obedecerá ao sistema de guias, de acordo com as instruções expedidas pelo Ministro do Trabalho.(Incluído pela Lei nº 6.386, de 9.12.1976)
Contudo, não se pode realizar uma leitura isolada do referido dispositivo, divorciada do conjunto normativo do diploma celetista, o qual contém em seu bojo outro dispositivo que estipula que o título da dívida se materializa em certidão do Ministério do Trabalho, conforme art. 606 da CLT, supra transcrito.
Ademais, não se pode olvidar que à época em que a CLT foi promulgada (1943) estava em vigor a Constituição de 1937, que reconhecia o sindicato como entidade integrante do aparelho estatal, de maneira que àquela época até se poderia cogitar de uma constituição do crédito pelo próprio sindicato, remanescendo como alternativo o procedimento a ser realizado pelo Ministério do Trabalho.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1937
DO CONSELHO DA ECONOMIA NACIONAL
Art 57 - O Conselho da Economia Nacional compõe-se de representantes dos vários ramos da produção nacional designados, dentre pessoas qualificadas pela sua competência especial, pelas associações profissionais ou sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representação entre empregadores e empregados.
Contudo, diante da atual conformação do Sindicato no ordenamento jurídico, não se pode cogitar da assunção de tal prerrogativa por este, eis que a Constituição Cidadã de 1988 assegurou a sua total desvinculação do Estado, consagrando a Autonomia e a Liberdade Sindicais:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
Não raro, é invocado pelos Sindicatos que o Ministério do Trabalho se recusa a fornecer a certidão de dívida ativa, alegando ser tal circunstância incompatível as Liberdade Sindical, noticiando-se até mesmo alguns normativos internos nesse sentido.
Com a devida vênia, entendemos que tal procedimento não implica qualquer mácula aos Princípios da Autonomia e Liberdade Sindical, erigidos ao patamar de direitos fundamentais sociais com a Constituinte de 1988 (art. 8º. I, da CF/88), já que não se está a tratar de interferência do Estado na instituição ou organização sindical, mas sim de constituição de créditos tributários de competência da União (art. 149 da CF/88).
Atento a isso, considerável parcela da jurisprudência vem se manifestando pela recepção de tal dispositivo:
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL RURAL (ANOS 2003, 2004, 2005 E 2006). TÍTULO EXECUTIVO DA DÍVIDA. NECESSIDADE. As guias de recolhimento da contribuição sindical, por serem documentos unilaterais, já que emitidas pelo próprio sindicato, servem apenas para o pagamento espontâneo da contribuição. Se este não ocorrer, a via que o sindicato tem para a cobrança judicial é a ação executiva de que trata o art. 606 da CLT, mediante a obtenção do documento apto para o fim executivo. Na hipótese, as provas escritas apresentadas (relação de valores devidos, guia de recolhimento emitida pela CNA e edital de notificação do contribuinte) não são hábeis para instruir a presente ação - segundo a jurisprudência dominante nesta Corte -, despontando como inadequada a via eleita. Recurso de revista conhecido e provido, no aspecto. (Processo: RR - 409200-82.2007.5.09.0021 Data de Julgamento: 23/11/2011, Relator Ministro: Mauricio Godinho Delgado, 6ª Turma, Data de Publicação: DEJT 02/12/2011)”
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. MATÉRIA FÁTICA. 1. É insuscetível de revisão, em sede extraordinária, a decisão proferida pelo Tribunal Regional à luz da prova carreada aos autos. Somente com o revolvimento do substrato fático-probatório dos autos seria possível afastar a premissa sobre a qual se erigiu a conclusão consagrada pela Corte de origem, no sentido de que a autora não logrou comprovar a condição de empregadora rural da ré, razão por que se revelou indevido o pagamento de contribuição sindical à CNA. Incidência da Súmula n.º 126 do Tribunal Superior do Trabalho. 2. A contribuição sindical rural reveste-se de natureza eminentemente tributária e a emissão do título respectivo, consoante disposto no artigo 142, parágrafo único, do Código Tributário Nacional, constitui função vinculada que se insere nas competências privativas da Administração Pública. Sendo o lançamento de tributos prerrogativa restrita aos órgãos públicos, revela-se absolutamente imprópria e desautorizada sua expedição por ente privado, desprovido de competência para tanto. Precedentes da Turma. 3. Agravo de instrumento a que se nega provimento. (Processo: AIRR - 54500-70.2007.5.04.0701 Data de Julgamento: 19/10/2011, Relator Ministro: Lelio Bentes Corrêa, 1ª Turma, Data de Publicação: DEJT 28/10/2011.)”
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL – O ART. 606 DA CLT DISPÕE EXPRESSAMENTE QUE, EM CASO DA FALTA DE PAGAMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS, CABE À ENTIDADE SINDICAL UTILIZAR-SE DE AÇÃO EXECUTIVA PARA RECEBER OS VALORES PERTINENTES – Mencionado dispositivo legal não foi revogado pela constituição de 1988 e esta em plena vigência, vez que recepcionado pela constituição federal. Contribuição negocial confederativa: prevista em instrumentos coletivos não pode ser imposta aos empregadores não associados; O sindicato patronal objetiva que as contribuições sejam pagas pela ré mas não comprova sua regular associação; A cláusula normativa que institui contribuição assistencial não alcança os empregadores não associados; Mencionado alcance pretendido pelo sindicato patronal autor constituiria infração à liberdade de filiação assegurada pela constituição federal garantida também aos empregadores. (TRT 02ª R. – Proc. 01060.2009.010.02.00-2 – (20111085017) – Relª Wilma Gomes da Silva Hernandes – DJe 26.08.2011)”
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL – Dois são os requisitos contidos no artigo 606 da clt autorizadores do deferimento da cobrança do imposto sindical, quais sejam, título executivo, a ser emitido através de certidão do ministério do trabalho e interposição de ação executiva e não, cognitiva. Contribuição assistencial. A contribuição assistencial deve respeitar os mesmos princípios que asseguram a liberdade sindical e aplica-se somente a associado que participa da deliberação quando da sua criação. Tem natureza jurídica privada. Não se reveste da parafiscalidade inerente à contribuição sindical e desse modo não pode ser considerada de recolhimento obrigatório. Assim sendo, a criação de tais contribuições fere a constituição no que tange à competência que as entidades sindicais não têm, para instituir contribuição compulsória e generalizada e que não atende aos princípios da legalidade e anterioridade. Recurso ordinário do sindicato autor ao qual se nega provimento na espécie. (TRT 02ª R. – Proc. 0059000-56.2010.5.02.0241 – (20111453997) – Relª Cintia Táffari – DJe 18.11.2011)”
Consentir com a ação de cobrança cognitiva, desprovida da respectiva certidão, seria o mesmo que consentir com a constituição do crédito tributário pelo Poder Judiciário, órgão que não possui competência tributária para tanto.
Por tais razões é que sequer seria admissível ação monitória, conforme também se manifesta parcela da jurisprudência:
“EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO - AÇÃO MONITÓRIA - CONTRIBUIÇÃO SINDICAL - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. Pelo fato de a contribuição sindical ostentar natureza tributária, conforme jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, está sujeita ao procedimento administrativo inerente ao lançamento tributário, nos exatos termos que dispõe o art. 142, parágrafo único, do Código Tributário Nacional, portanto, pelas nuances que caracterizam o procedimento da ação monitória, entendo que não é o meio adequado para a obtenção de título executivo judicial que respalde a cobrança da contribuição sindical, espécie de tributo sujeita ao lançamento tributário, nos termos do art. 142 do CTN.(Processo 0199200-44.2009.5.07.0004, Relatora: Desembargadora Dulcina de Holanda Palhano, 1ª Turma, DEJT 10/02/2012)”
Excepcionalmente, na hipótese de recusa do órgão competente, poderia se buscar o Judiciário para determinar à autoridade administrativa que desempenhe sua incumbência (provimento mandamental) ou para suprir a omissão, substituindo a vontade daquele órgão (provimento condenatório) e, assim, constituindo o crédito, mas de maneira excepcional e mediante demonstração concreta da recusa do Ministério do Trabalho.
Não se pode perder de vista que a via ordinária de constituição de crédito tributário é aquela prevista no art. 606 da CLT, a qual apenas pode ser substituída por outro meio, como a ação cognitiva, na hipótese de demonstração da impossibilidade de acesso àquela.
As regras de lançamento tributário são normas de ordem pública, eis que disciplinam a atuação de organismos públicos na constituição de tributos, não se admitindo que particulares possam optar pela inobservância da legalidade na atuação administrativa.
Por tal razão é que a constituição judicial não seria um meio alternativo, mas sim uma via sucessiva para suprir o descumprimento da via ordinária.
Ademais, cumpre diferenciar a obrigação e o crédito tributário para esclarecer que o art. 605 não confere ao seu destinatário uma alternativa na forma de cobrança da contribuição sindical:
Art. 605 - As entidades sindicais são obrigadas a promover a publicação de editais concernentes ao recolhimento do imposto sindical, durante 3 (três) dias, nos jornais de maior circulação local e até 10 (dez) dias da data fixada para depósito bancário. (Vide Lei nº 11.648, de 2008) (Vide Lei nº 11.648, de 2008)
Com efeito, a obrigação tributária, nos termos do art. 113 do CTN, surge com o fato gerador, o que torna legítimo o recolhimento da contribuição após o implemento das condições previstas no art. 605 da CLT, mesmo sem que tenha havido a constituição pelo MTE.
Por sua vez, o crédito tributário retrata momento posterior ao surgimento da obrigação tributária, representando a sua constituição plena e mostrando-se, a partir de então, suscetível de cobrança executiva, a teor do art. 2º da Lei 6.830/80 combinado com o § 2º do art. 606 da CLT.
Patente, portanto, que o ajuizamento de ação para cobrança de contribuição sindical pode ser cogitado apenas sob duas modalidades.
A primeira mediante ação executiva instruída com a certidão de constituição do crédito e a segunda mediante ação cognitiva em que fique assentada a recusa do órgão competente para constituição do crédito.
Desse modo, não se pode admitir que o ajuizamento recorrente na práxis forense de ação cognitiva sem demonstração da prova de recusa na constituição do crédito, sob pena de ausência de interesse de agir, na modalidade necessidade da tutela jurisdicional, eis que a pretensão de constituição do crédito poderia ser obtida por meio de certidão do MTE.
Demais disso, o ordenamento jurídico prevê a cobrança por meio de ação executiva, reforçando a ausência de necessidade de constituição de título judicial e evidenciando inutilidade da prestação jurisdicional, além de inadequação da via eleita.
Frise-se que, até mesmo nas hipóteses em que se admita excepcionalmente a cobrança judicial cognitiva, é imperiosa a comprovação de emissão de guias discriminadas para recolhimento e publicação dos editais (arts. 605 e 583, § 1º, ambos da CLT), a ação não preenche pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo, desaguando igualmente na extinção sem resolução do mérito.
4. CONCLUSÃO
À luz das considerações acima expostas, depreende-se que o Sindicato não possui legitimidade para, de per si, constituir créditos tributários, sendo necessária a realização da respectiva atividade de lançamento pelo Ministério do Trabalho, na esteira do art. 606 da CLT, o que não contrasta com a Autonomia e Liberdade Sindicais, já que não se está a tartar de interferência no funcionamento do ente sindical, mas sim da exigência de espécie tributária.
É relevante ressaltar que o Poder Judiciário também não pode ser utilizado como via alternativa ordinária para cobrança das contribuições sindicais, por não possuir competência tributária prevista em lei para constituição do crédito, devendo agir apenas mediante concreta prova da recusa.
Por fim, se mostra de grande valia a percepção do respeitável órgão ministerial de que se está diante de um encargo que lhe foi atribuído por lei e que guarda consonância com a Carta Constitucional e com o sistema tributário vigente.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1937). Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Brasília: 1937.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Decreto-Lei n. 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a consolidação das Leis do Trabalho. Brasília: Presidência da República, 1943.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário, 3ª edição, São Paulo: Saraiva, 2011, p. 505.